Uitspraak
201101589/1/H3.
Datum uitspraak: 16 november 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 23 december 2010 in zaak nr. 10/1078 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Verkeer en Waterstaat, thans: de minister van Infrastructuur en Milieu.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 februari 2010 heeft de minister [appellante] een boete van € 45.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw).
Bij besluit van 7 juli 2010 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het door [vennoot A] begane overtredingen betreft, het besluit in zoverre herroepen, de boete verlaagd naar € 8.800,00 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 1 maart 2011.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. K. Vierhout, advocaat te Haarlem, vergezeld door [vennoot B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W. Autar, werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, voor zover thans van belang, voert een werkgever een deugdelijke registratie ter zake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop rustende bepalingen mogelijk maakt.
Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld welke aangeven op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan. Deze regels kunnen voor verschillende sectoren verschillend worden gesteld.
Ingevolge artikel 10:1, voor zover thans van belang, wordt het niet-naleven van artikel 4:3, eerste lid, als overtreding aangemerkt.
Ingevolge artikel 10:5, derde lid, gelden de ter zake van deze wet en de daarop rustende bepalingen gestelde overtredingen ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan de overtreding is begaan.
Ingevolge artikel 10:7, eerste lid, is de bestuurlijke boete die ten hoogste voor een overtreding kan worden opgelegd, indien begaan door:
a. een natuurlijke persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00,
b. een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 2.4:2, eerste lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: het Atbv), zoals dat luidde ten tijde van belang, heeft de bestuurder bij taxivervoer gedurende de tijd dat hij arbeid verricht een geldige werkmap bij zich volgens een door de minister vastgesteld model.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, voor zover thans van belang, levert het niet-naleven van artikel 2.4:2, eerste lid, een overtreding op.
Ingevolge het tweede lid wordt, behoudens de artikelen 2.4:4 en 2.4:13, tweede tot en met vijfde lid, indien de bestuurder werknemer is, ingeval van het niet-naleven van een tot de bestuurder gerichte bepaling, de werkgever aangemerkt als degene die die bepaling niet heeft nageleefd.
Bij het opleggen van boetes hanteert de minister de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) (hierna: de beleidsregel).
Volgens artikel 1, tweede lid, wordt bij de berekening van de boete als bedoeld in artikel 10:5 van Pro de Atw voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer' die als bijlage 1 bij de beleidsregel is gevoegd.
Volgens artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, bedraagt de boete voor taxivervoer als bedoeld in artikel 1, onder j, van de Wet personenvervoer 2000, die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd, voor de werkgever als rechtspersoon € 45.000,00.
In de bij de beleidsregel behorende Bijlage 1 is bij het onderwerp "Registratie van arbeids-, rij- en rusttijden" vermeld dat het boetenormbedrag bij "er is geen registratie" € 4.400,00 bedraagt. Bij het onderwerp "Werkmap" is vermeld dat het boetenormbedrag bij "niet afgegeven" € 1.100,00 bedraagt.
2.2. Bij besluit van 22 februari 2010 heeft de minister [appellante] een boete van € 45.000,00 opgelegd, omdat in de onderzochte periode van 7 januari 2008 tot en met 3 februari 2008 zestienmaal ten aanzien van [vennoot A] en tweemaal ten aanzien van [vennoot B] geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden werd gevoerd, hetgeen in strijd is met artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. In bezwaar heeft de minister het besluit van 22 februari 2010 herroepen voor zover het de door [vennoot A] begane overtredingen betreft en dat besluit gehandhaafd voor zover het de door [vennoot B] begane overtredingen betreft.
2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Het niet aanwezig hebben van een werkmap is een overtreding van artikel 2.4:2, eerste lid, van het Atbv, waarvoor volgens de Beleidsregels slechts een boete van € 1.100,00 kan worden opgelegd, aldus [appellante].
2.3.1. Artikel 4:3, eerste lid, van de Atw verplicht de werkgever een deugdelijke registratie ter zake van de arbeids- en rusttijden te voeren, zodat toezicht op de naleving van de Atw en de daarop berustende bepalingen mogelijk is. Voor het taxivervoer dient deze registratie ingevolge artikel 2.4:2 van het Atbv, gelezen in verbinding met artikel 4:3, tweede lid, van de Atw, in beginsel te geschieden in een werkmap. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het enkele feit dat [appellante] niet beschikte over een werkmap voor [vennoot B] niet voldoende grond voor het oordeel dat [appellante] in strijd met artikel 4:3, eerste lid, van de Atw geen deugdelijke registratie heeft gevoerd. Nu [appellante] evenwel in de onderzochte periode ook niet op een andere wijze een registratie van de arbeids- en rusttijden van [vennoot B] heeft gevoerd die voldoet aan de eisen, gesteld in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] in strijd met artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft gehandeld. Voor zover [appellante] heeft gewezen op de zogenoemde rittenstaten, waarop per auto per dag de begin- en eindtijd en de begin- en eindkilometerstand zijn vermeld, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat deze niet als deugdelijke registratie zijn aan te merken, nu daarop niet de naam van een chauffeur en relevante feiten zoals wachttijd, pauzes en overige werkzaamheden zijn vermeld. Dat, zoals [appellante] stelt, de originelen van door de Inspectie Verkeer en Waterstaat in beslag genomen rittenstaten en tachograafschijven nimmer aan [appellante] zijn geretourneerd, maakt het voorgaande niet anders, omdat de tachograafschijven geen ter zake relevante informatie bevatten en uit niets is gebleken dat de originele rittenstaten wel voldoende gegevens bevatten om van een deugdelijke registratie te kunnen spreken.
Nu uit het voorgaande volgt dat de besluiten niet slechts betrekking hebben op het ontbreken van een werkmap voor [vennoot B], kan [appellante] niet worden gevolgd in haar betoog dat slechts voor overtreding van artikel 2.4:2, eerste lid, van het Atbv een boete had mogen worden opgelegd. In het midden kan blijven of de arbeids- en rusttijden van [vennoot B] in overeenstemming waren met de regelgeving, nu geen boete is opgelegd ter zake van overtreding van die regelgeving.
Het betoog faalt.
2.4. Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de minister in strijd met het verbod van détournement de pouvoir en het verbod van willekeur heeft gehandeld omdat voorafgaand aan de controle op de naleving van de Arbeidstijdenwetgeving door de inspecteur een verzekeringspakket is aangeboden.
2.4.1. De betrokken inspecteur heeft betwist dat hij [appellante] een verzekeringspakket heeft aangeboden. Het lag op de weg van [appellante] aannemelijk te maken dat de inspecteur niettemin het door hem gestelde aanbod heeft gedaan. [appellante] heeft zijn enkele stelling niet onderbouwd en derhalve niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft in die stelling dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de minister, door naar aanleiding van de door de inspecteur geconstateerde overtredingen een boete op te leggen, willekeurig heeft gehandeld of de hem ter zake toekomende bevoegdheid voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor deze aan hem is toegekend.
Het betoog faalt.
2.5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister terecht voor twee overtredingen een boete heeft opgelegd. Volgens [appellante] moeten de feiten worden gezien als voortgezette handeling waarvoor slechts eenmaal een boete kan worden opgelegd.
2.5.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 10:5, derde lid, van de Atw volgt dat per feit, per dag en per persoon een boete kan worden opgelegd. Indien op verschillende dagen dezelfde overtreding is begaan, is de minister derhalve bevoegd voor elk van die overtredingen een boete op te leggen. Nu is geconstateerd dat zowel op 28 januari 2008 als op 31 januari 2008 geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden van [vennoot B] is bijgehouden, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht en op goede gronden twee overtredingen heeft geconstateerd.
2.6. Ten slotte betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat in dit geval bijzondere omstandigheden aanleiding geven om van de in de beleidsregel vermelde boetenormbedragen af te wijken. Daartoe voert zij aan dat het handhaven van de boete zal leiden tot ondergang van de onderneming, omdat het weerstandsvermogen is uitgeput. Daartoe verwijst zij naar een brief van haar belastingadviseur van 15 juli 2010.
2.6.1. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2010 in zaak nr. 200904271/1/H3, overwogen dat de hoogte van de boetenormbedragen is afgestemd op de zwaarte van de overtreding en de beoogde afschrikwekkende werking. Evenzeer terecht heeft zij geoordeeld dat dit beleid strekt ter bevordering van de verkeersveiligheid van de bestuurder en zijn medeweggebruikers en niet onredelijk is. In elk voorkomend geval moet voorts worden beoordeeld of bij de toepassing van dit beleid de hoogte van de boete is afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, waarbij rekening moet worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200802872/1), bestaat geen reden tot matiging van de opgelegde boete over te gaan indien de beboete werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. De brief van de belastingadviseur biedt onvoldoende inzicht in de financiële situatie van [appellante], zodat zij daarmee niet aannemelijk heeft gemaakt dat de opgelegde boete zal leiden tot ondergang van de onderneming. Met de rechtbank ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat de opgelegde boete onevenredig is.
Het betoog faalt.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2011
195-640.