Uitspraak
201102317/1/H3.
Datum uitspraak: 23 november 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Eigen Veerdienst Terschelling B.V., gevestigd te Formerum, gemeente Terschelling, (hierna: EVT)
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 6 januari 2011 in zaak nr. 09/1974 in het geding tussen:
EVT
en
het college van burgemeester en wethouders van Terschelling.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2008 heeft het college geweigerd de aan EVT verleende vergunning voor het innemen van ligplaats met de "Willem Barentsz" op plek 5 in de haven van Terschelling uit te breiden in die zin dat het tevens is toegestaan op die plek passagiers te laten in- en uitstappen. Voorts heeft het college bij dat besluit geweigerd EVT vergunning te verlenen voor het innemen van ligplaats op plek 6 in de haven van Terschelling.
Bij besluit van 14 augustus 2009 heeft het college het door EVT daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en tevens geweigerd EVT vergunning te verlenen voor het innemen van ligplaats met de "Willem Barentsz" op plek 1 in de haven van Terschelling.
Bij uitspraak van 6 januari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door EVT daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft EVT bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 februari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 22 maart 2011.
De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Terschellinger Stoomboot Maatschappij B.V. (hierna: TSM) heeft een schriftelijke reactie ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
EVT heeft een nader stuk ingediend.
Het college heeft een nadere reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2011, waar EVT, vertegenwoordigd door mr. I.E.M. Scholten en mr. A. Sahin, beiden advocaat te Amsterdam, vergezeld door E.A. Rob, het college, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde en mr. S. Bosma, beiden advocaat te Groningen, vergezeld door P. de Bos, werkzaam bij de gemeente, en TSM, vertegenwoordigd door mr. J.A. van der Kolk, advocaat te Rotterdam, en mr. P. Glazener, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [directeur] van [naam bedrijf], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, thans na wijziging, artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU), zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Unie zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
Ingevolge artikel 1.3, eerste lid, van de Havenverordening Terschelling 2006 kan het college vergunningen en ontheffingen verlenen en daaraan beperkingen en voorschriften verbinden. De beperkingen en voorschriften mogen slechts strekken tot bescherming van de belangen in verband waarmede de vergunning of ontheffing is vereist.
Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder d, wordt een vergunning of ontheffing in ieder geval geweigerd indien een doelmatig gebruik van de haven zich daartegen verzet.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, is het verboden met een schip, waaronder begrepen een woonschip, ligplaats in te nemen of zich met het schip op een ligplaats te bevinden.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, geldt het in het eerste lid gestelde verbod niet, indien ligplaats wordt ingenomen met een schip, niet zijnde een woonschip, met vergunning van het college.
2.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 20 mei 2009 (in zaak nr.
200805332/1/H3), verstaat het college onder doelmatig gebruik van de haven het op een doelmatige wijze combineren van de verschillende functies van de haven, niet alleen wat betreft het gebruik van het water, maar ook wat betreft het gebruik van het haventerrein, waartoe de ordening van de haven en in het bijzonder de situering van de aanlegplaatsen van alle schepen zodanig is dat wordt voorkomen dat verkeersstromen op het haventerrein elkaar kruisen en hinderen.
200805332/1/H3), verstaat het college onder doelmatig gebruik van de haven het op een doelmatige wijze combineren van de verschillende functies van de haven, niet alleen wat betreft het gebruik van het water, maar ook wat betreft het gebruik van het haventerrein, waartoe de ordening van de haven en in het bijzonder de situering van de aanlegplaatsen van alle schepen zodanig is dat wordt voorkomen dat verkeersstromen op het haventerrein elkaar kruisen en hinderen.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 10 februari 2010 (in zaak nr.
200906302/1/H3) geoordeeld dat het college in redelijkheid is kunnen komen tot de hiervoor weergegeven invulling die het heeft gegeven aan de norm "een doelmatig gebruik van de haven". Ook de ter concretisering van de aldus gestelde uitgangspunten gemaakte keuze van het college voor een concentratie van de verschillende verkeersstromen op verschillende delen van het haventerrein, is niet onredelijk. Het beleid is erop gericht de passagiersstromen te concentreren in het westelijke deel van de haven, op het terminalterrein "achter de hekken" en het gemotoriseerd verkeer te laten rijden via het oostelijke deel van de haven (hierna: het concentratiebeleid).
200906302/1/H3) geoordeeld dat het college in redelijkheid is kunnen komen tot de hiervoor weergegeven invulling die het heeft gegeven aan de norm "een doelmatig gebruik van de haven". Ook de ter concretisering van de aldus gestelde uitgangspunten gemaakte keuze van het college voor een concentratie van de verschillende verkeersstromen op verschillende delen van het haventerrein, is niet onredelijk. Het beleid is erop gericht de passagiersstromen te concentreren in het westelijke deel van de haven, op het terminalterrein "achter de hekken" en het gemotoriseerd verkeer te laten rijden via het oostelijke deel van de haven (hierna: het concentratiebeleid).
2.3. Het college heeft zich in zijn besluit van 14 augustus 2009 op het standpunt gesteld dat een doelmatig gebruik van de haven zich verzet tegen uitbreiding van de verleende ligplaatsvergunning voor plek 5 en tegen vergunningverlening voor de plekken 1 en 6. Volgens het college zou het verlenen van de vergunningen en het uitbreiden van de verleende vergunning leiden tot het ontstaan van verkeersstromen die haaks staan op de door het college gewenste verkeersafwikkeling en bovendien leiden tot logistieke, praktische en verkeerskundige problemen. Het college heeft de belangen van EVT niet zo zwaarwegend geacht dat in afwijking van dat beleid toch de vergunningen voor de plekken 1 en 6 moeten worden verleend en de verleende vergunning voor plek 5 moet worden uitgebreid.
2.4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van vergunningen voor de plekken 1 en 6 en uitbreiden van de verleende vergunning voor plek 5 in strijd zou komen met het concentratiebeleid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dus in overeenstemming met dat beleid gehandeld door de gevraagde vergunningen en uitbreiding van de verleende vergunning te weigeren. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college ten gunste van EVT had moeten afzien van toepassing van het concentratiebeleid, aldus de rechtbank.
2.5. EVT voert aan dat het college geweigerd heeft haar vergunningen te verlenen voor het innemen van ligplaatsen op de plekken 1, 4 en 6 en de voor plek 5 verleende vergunning uit te breiden in die zin dat het tevens is toegestaan op die plek passagiers te laten in- en uitstappen. Verder voert zij aan dat zij met toestemming van het college plek 2 en 3 kan gebruiken, maar slechts in de vorm van het fors ingeperkte medegebruik als gevolg van het openbare dienstcontract dat met TSM is gesloten. Voorts heeft het college aan TSM wel vergunning verleend voor het innemen van een ligplaats op plek 2, aldus EVT.
EVT betoogt dat dit samenstel van besluiten van het college en elk besluit afzonderlijk in strijd zijn met de artikelen 56 en 58 van het VWEU, omdat de besluiten leiden tot een belemmering van het in deze bepalingen gewaarborgde vrij verkeer van diensten. Het vergunningenstelsel belemmert EVT en faciliteert TSM. Het concentratiebeleid van het college is erop gericht een vrije veerdienst voor EVT onmogelijk te maken. Volgens EVT wordt het in het VWEU beschermde vrij verkeer van diensten door het vergunningenstelsel van zijn nuttig effect beroofd. Zij wijst in dit verband op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 20 februari 2001, C-205/99, Analir (www.curia.europa.eu). Volgens EVT leidt het beleid dat ter ontwikkeling van het begrip 'doelmatig gebruik van de haven' tot stand is gekomen in alle gevallen ertoe dat aan TSM vergunningen worden verleend en aan EVT vergunningen worden geweigerd. Dwingende redenen van algemeen belang liggen daaraan niet ten grondslag, aldus EVT.
2.5.1. Het besluit van 14 augustus 2009 heeft betrekking op de "Willem Barentsz", een schip waarover EVT niet langer beschikt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 maart 2005 in zaak nr.
200403342/1) kan het belang van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van besluiten zijn gelegen in de omstandigheid dat appellanten het inhoudelijk oordeel van de Afdeling kunnen betrekken bij toekomstige besluiten. Het college heeft inmiddels EVT ligplaatsvergunning verleend voor het aan haar toebehorende schip de "Stortemelk" voor plek 5 gedurende de tijd dat deze niet wordt gebruikt ten behoeve van passagiers- en vrachtvervoer. Nu EVT bij deze vergunning met gelijksoortige voorwaarden wordt geconfronteerd, is daarmee naar het oordeel van de Afdeling het belang van EVT bij een oordeel over de rechtmatigheid van het besluit van 14 augustus 2009 gegeven.
200403342/1) kan het belang van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van besluiten zijn gelegen in de omstandigheid dat appellanten het inhoudelijk oordeel van de Afdeling kunnen betrekken bij toekomstige besluiten. Het college heeft inmiddels EVT ligplaatsvergunning verleend voor het aan haar toebehorende schip de "Stortemelk" voor plek 5 gedurende de tijd dat deze niet wordt gebruikt ten behoeve van passagiers- en vrachtvervoer. Nu EVT bij deze vergunning met gelijksoortige voorwaarden wordt geconfronteerd, is daarmee naar het oordeel van de Afdeling het belang van EVT bij een oordeel over de rechtmatigheid van het besluit van 14 augustus 2009 gegeven.
2.5.2. Voorwerp van hoger beroep is de uitspraak van de rechtbank in het geding tussen EVT en het college betreffende het besluit van het college van 14 augustus 2009 inzake de weigering EVT vergunning te verlenen voor het innemen van ligplaatsen op de plekken 1 en 6 en de weigering de reeds verleende vergunning voor plek 5 uit te breiden. EVT verwijst in haar onder 2.5 weergegeven betoog mede naar besluiten van het college die geen deel uitmaken van dat geding. Daarmee begeeft EVT zich buiten de grenzen ervan en de Afdeling zal in zoverre aan het betoog voorbijgaan.
Het bezwaar van EVT dat zij als gevolg van de besluitvorming van het college wordt belemmerd in het onderhouden van een vrije veerdienst heeft zij reeds eerder in de procedure aangevoerd. Het betoog van EVT dat deze belemmering in strijd is met het vrij verkeer van diensten is een nadere motivering van het eerder gemaakte bezwaar, waardoor, in weerwil van het betoog van het college en TSM, dit niet buiten beschouwing wordt gelaten.
Het geschil is beperkt tot de vraag of de uitspraak van de rechtbank in het licht van de door EVT voorgedragen grond betreffende het vrij verkeer van diensten in stand kan blijven.
2.5.3. Volgens vaste rechtspraak van het Hof (laatstelijk arrest van 22 december 2010 in zaak C-245/09, Omalet; www.curia.europa.eu) kunnen onder meer de verdragsbepalingen inzake het vrij verkeer van diensten niet worden toegepast op zuiver interne situaties. De nationale rechter moet in een aan hem voorgelegde zaak uitmaken of zich een zuiver interne situatie voordoet.
EVT en TSM zijn in Nederland gevestigde bedrijven, die veerdiensten onderhouden tussen Terschelling en Harlingen, een traject dat voert over de Waddenzee. Ten behoeve hiervan wensen EVT en TSM ligplaats in te nemen met hun schepen in de haven van Terschelling, waarvoor zij afhankelijk zijn van toestemming van het college. Alle relevante elementen in deze zaak spelen zich geheel af in de interne sfeer van Nederland, zodat zich naar het oordeel van de Afdeling een zuiver interne situatie voordoet. EVT heeft ter zitting van de Afdeling aangevoerd dat als gevolg van het concentratiebeleid van het college andere dienstverleners worden uitgesloten en daardoor ook mogelijk buitenlandse dienstverleners. Wat daar ook van zij, een belemmering die een buitenlandse dienstverlener mogelijk ondervindt, maakt in dit geding, dat speelt tussen twee Nederlandse dienstverleners, niet dat kan worden gesproken van een grensoverschrijdend element.
Het voorgaande betekent dat de bepalingen van het VWEU inzake het vrij verkeer van diensten geen toepassing kunnen vinden in deze zaak. Het betoog van EVT faalt reeds hierom. Hetgeen EVT voor het overige heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2011
280-671.