Uitspraak
200708149/1/M1.
Datum uitspraak: 30 november 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting Stichting Natuur en Milieu en de stichting Milieufederatie Zuid-Holland (hierna: Natuur en Milieu en de Milieufederatie), gevestigd te onderscheidenlijk Utrecht en Rotterdam,
2. de stichting Stichting Greenpeace Nederland (hierna: Greenpeace), gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 oktober 2007 heeft de staatssecretaris, voor zover hier van belang, aan de naamloze vennootschap E.On Benelux N.V. (hierna: E.On) een vergunning verleend als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) voor het lozen van afvalwater ten behoeve van een elektriciteitscentrale (MPP3), gelegen op het perceel Coloradoweg 10 te Rotterdam. Dit besluit is op 1 november 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben Natuur en Milieu en de Milieufederatie bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2007, en Greenpeace bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 december 2007, beroep ingesteld. Greenpeace heeft haar beroep aangevuld bij brief van 7 januari 2008.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Greenpeace en de staatssecretaris hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2008, waar Natuur en Milieu en de Milieufederatie, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en mr. M.M. Baretta, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.S. de Waal, drs. P.H. Borgerding, P.A. Janssen en ir. D. Bijstra, allen werkzaam bij het toenmalige ministerie van Verkeer en Waterstaat, zijn verschenen. Voorts is ter zitting E.On, vertegenwoordigd door mr. E. Broeren, advocaat te Breda, mr. A.A. Freriks, advocaat te Breda, ir. E. Noks, ir. J.R. Bloembergen, mr. E.A. Goedhart en ing. A.B. Blankenspoor, als partij gehoord.
In verband met de verwijzingsuitspraak van 29 april 2009 in zaak nr.
200708144/1/M1met betrekking tot de milieuvergunning voor E.On, heeft de Afdeling de behandeling van onderhavige zaak geschorst en de beslissing aangehouden.
200708144/1/M1met betrekking tot de milieuvergunning voor E.On, heeft de Afdeling de behandeling van onderhavige zaak geschorst en de beslissing aangehouden.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken met nrs. 200708144/1/M1, 200800181/1/M1, 200800646/1/M1, 200803143/1/M1 en 200803144/1/M1, wederom ter zitting behandeld op 5 september 2011, waar Natuur en Milieu en de Milieufederatie, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en R.W. Schipper, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door H. Holtring, mr. F.S. de Waal, drs. P.H. Borgerding, P.A. Janssen en ir. D. Bijstra, allen werkzaam bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting E.On, vertegenwoordigd door mr. A.A. Freriks, advocaat te Breda, mr. M.J. Osse, advocaat te Brussel, ir. E. Noks, ing. A.B. Blankenspoor en ir. J.R. Bloembergen, als partij gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
2. Overwegingen
Waterwet
2.1. Op 22 december 2009 is de Waterwet in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is onder meer de Wvo ingetrokken. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 2.29 van de Invoeringswet Waterwet, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om vergunning voor de inwerkingtreding van de Waterwet zijn ingediend.
In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Waterwet werden gewijzigd.
Ontvankelijkheid
2.2. De staatssecretaris betoogt dat het beroep van Greenpeace voor zover dit betrekking heeft op de gevolgen van het lozen van koper, het neerslaan van stoffen op het oppervlaktewater en de aanwijzing als zwemwater, viswater en schelpdierwater niet-ontvankelijk is, nu de desbetreffende gronden niet in de zienswijzen zijn aangevoerd.
2.2.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
Dit artikel moet aldus worden uitgelegd dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 november 2007 in zaak nr.
200609416/1) zijn bij besluiten inzake een vergunning krachtens de Wvo uitsluitend beslissingen omtrent afzonderlijke lozingen als zelfstandig te beschouwen besluitonderdelen te onderscheiden.
200609416/1) zijn bij besluiten inzake een vergunning krachtens de Wvo uitsluitend beslissingen omtrent afzonderlijke lozingen als zelfstandig te beschouwen besluitonderdelen te onderscheiden.
2.2.2. De beroepsgronden van Greenpeace inzake het lozen van koper en de aanwijzing als zwemwater, viswater en schelpdierwater hebben betrekking op de lozing van afvalwater. Greenpeace heeft zienswijzen naar voren gebracht met betrekking tot deze lozing. De beroepsgrond inzake het neerslaan van door de centrale uitgestoten stoffen op het oppervlaktewater heeft betrekking op een lozing waarop het besluit geen betrekking heeft. Anders dan de staatssecretaris stelt, bestaat dan ook geen grond om het beroep op deze punten niet-ontvankelijk te verklaren.
Coördinatie van de diverse benodigde vergunningen
2.3. Natuur en Milieu en de Milieufederatie betogen dat, gelet op artikel 7 van de Richtlijn 96/61/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB 1996 L 257; hierna: de IPPC-richtlijn), zoals die destijds luidde, de aanvraag om vergunning ingevolge de Wvo ten onrechte niet gecoördineerd is behandeld met de ingediende aanvragen om vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998.
2.3.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 december 2008 in zaak nr.
200706095/1overweegt de Afdeling dat artikel 7 van de IPPC-richtlijn niet ziet op coördinatie van een besluit op een aanvraag om vergunning ingevolge de Wvo met een besluit op een aanvraag om vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998.
200706095/1overweegt de Afdeling dat artikel 7 van de IPPC-richtlijn niet ziet op coördinatie van een besluit op een aanvraag om vergunning ingevolge de Wvo met een besluit op een aanvraag om vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998.
De beroepsgrond faalt.
Wijziging aanvraag
2.4. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat nu de staatssecretaris een nieuwe vergunning heeft verleend, hij niet op de aanvraag om wijziging van een bestaande vergunning heeft beslist.
2.4.1. Bij brief van 14 juni 2007 is de oorspronkelijke aanvraag van 22 december 2006 om wijziging van een bestaande vergunning gewijzigd in een aanvraag om een nieuwe vergunning. Daarop heeft de staatssecretaris beslist. Belanghebbenden zijn door deze gang van zaken niet benadeeld, nu het ontwerp-besluit na de wijziging van de aanvraag ter inzage is gelegd.
De beroepsgrond faalt.
Algemeen toetsingskader
2.5. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo, voor zover hier van belang, worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld.
Ingevolge artikel 7, vijfde lid, zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.8 tot en met 8.13 en 8.15 tot en met 8.20 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt de staatssecretaris een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.6. Het bevoegd gezag dient op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer een integrale afweging te maken over de in een concreet geval redelijkerwijs toe te passen beste beschikbare technieken, waarvoor de door de lozing veroorzaakte milieueffecten, de specifieke technische kenmerken van de installatie van waaruit wordt geloosd en BBT-documenten als bedoeld in artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer voor de desbetreffende lozing het referentiekader vormen.
De aard van de lozing, de geografische ligging van het lozingspunt, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden kunnen een aanleiding vormen om strengere voorzieningen voor te schrijven dan de als ten minste beste beschikbare technieken aangemerkte voorzieningen.
2.7. Voor inrichtingen als de onderhavige moet het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken op grond van tabel 1 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten rekening houden met het "Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants" (hierna: het BREF Grote stookinstallaties), met - voor zover hier van belang - als aanvullend document het "Reference Document on Best Available Techniques for Industrial Cooling Systems" (hierna: het BREF Koelsystemen).
Klimaat
2.8. Greenpeace betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte niet de gevolgen voor het klimaat van het lozen van koelwater bij het bestreden besluit heeft betrokken. Hiertoe was hij op grond van artikel 7, vijfde lid, van Wvo gelezen in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer gehouden, aldus Greenpeace.
2.8.1. Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting kan veroorzaken, mede gezien haar technische kenmerken en geografische ligging.
Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, worden in deze wet onder gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien onder meer vanuit het belang van de beheersing van het klimaat.
2.8.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet milieubeheer en de daarmee samenhangende wijziging van onder meer de Wvo (Kamerstukken II 1988/89, 21 087, nr. 3, blz. 116) blijkt dat daar waar in de Wvo de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing is verklaard met betrekking tot een vergunning als bedoeld in de Wvo, onder 'inrichting' moet worden verstaan 'lozing' en onder 'milieu' 'kwaliteit van het oppervlaktewater'. 'Gevolgen voor het milieu' in artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer moet in dit verband dan ook worden gelezen als 'gevolgen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater'. Daaronder zijn de gevolgen voor het klimaat niet begrepen. De staatssecretaris heeft de mogelijke gevolgen van de aangevraagde lozing voor het klimaat dan ook terecht niet bij het bestreden besluit betrokken.
De beroepsgrond faalt.
Modellering koelwaterlozing
2.9. Greenpeace betoogt dat onvoldoende inzicht bestaat in de gevolgen van het lozen van koelwater. Het in het kader van de aanvraag opgestelde 3D-model gaat uit van de aanleg van de Tweede Maasvlakte. Het is evenwel onduidelijk of deze zal worden gerealiseerd en zo ja, in welke vorm. Voor het geval de Tweede Maasvlakte niet wordt aangelegd en het koelwater wordt geloosd op het Breekwater, heeft de staatssecretaris de gevolgen van het lozen van koelwater onvoldoende onderzocht.
2.9.1. Ter zitting is gebleken dat de blokkendam die het Breekwater scheidt van de Noordzee, inmiddels in verband met de aanleg van de Tweede Maasvlakte is verwijderd. Nu niet op het Breekwater zal worden geloosd, heeft Greenpeace geen belang bij de beoordeling van het betoog dat het lozen van koelwater op het Breekwater onvoldoende is onderzocht.
2.9.2. In de aanvraag is ervan uitgegaan dat indien de Tweede Maasvlakte wordt gebouwd, het koelwater zal worden geloosd op de verlengde Yangtzehaven. De aanvraag is getoetst aan het BBT-document CIW beoordelingssystematiek warmtelozingen uit november 2004. Op basis van de uitgevoerde modellering concludeert de staatssecretaris dat de totale warmtelozing van de bestaande eenheden en MPP3 samen vergunbaar is. Deze conclusie is in het deskundigenbericht bevestigd. Hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd geeft geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
Greenpeace heeft haar stelling dat onvoldoende inzicht bestaat in de gevolgen van het lozen van koelwater niet aannemelijk gemaakt.
De beroepsgrond faalt.
Chlorering
2.10. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat moet worden betwijfeld of chlorering kan worden beschouwd als de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek. De staatssecretaris heeft volgens hen niet onderbouwd waarom de thermoshockmethode niet beter is. Greenpeace betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte niet de thermoshockmethode heeft verlangd, nu daarbij het gebruik van biociden niet nodig is. De staatssecretaris heeft volgens Greenpeace onvoldoende onderbouwd dat het toepassen van chloorbleekloog wel, en de thermoshockmethode niet als de voor deze lozing in aanmerking komende beste beschikbare techniek kan worden beschouwd.
2.10.1. Volgens het BREF Koelsystemen is chlorering een voor een inrichting als de onderhavige in aanmerking komende beste beschikbare techniek. De thermoshockmethode wordt in het BREF niet expliciet genoemd als een in aanmerking komende beste beschikbare techniek. Wel wordt de thermoshockmethode in annex XI, tabel XI.2 genoemd als techniek om het gebruik van biociden terug te dringen. Daarbij wordt opgemerkt dat de thermoshockmethode is voorbehouden aan nieuwe installaties.
2.10.2. Nu het BREF Koelsystemen chlorering van het koelwater als beste beschikbare techniek aanmerkt, heeft de staatssecretaris in redelijkheid kunnen oordelen dat het aanvragen van deze techniek met bijbehorende lozing geen reden is om de vergunning te weigeren.
De beroepsgrond faalt.
2.11. Greenpeace voert aan dat nog onvoldoende bekend is over de gevolgen van de lozing van chloor om de chlorering van het koelwater toe te staan. Deze gevolgen betreffen onder meer de vorming van bromoform in het ontvangende water. De staatssecretaris heeft het advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage om naar de effecten van bromoform nader onderzoek te verrichten ten onrechte niet opgevolgd, aldus Greenpeace. Voorts stelt Greenpeace dat de lozing van chloor een significante bijdrage aan het overschrijden van het maximaal toelaatbaar risico voor vrij chloor levert.
2.11.1. Ten aanzien van de beoordeling van de effecten van de lozing van vrij chloor op de kwaliteit van het oppervlaktewater heeft de staatssecretaris overwogen dat vrij chloor zeer reactief is en na lozing niet meer als zodanig zal kunnen worden aangetroffen. Greenpeace heeft deze stelling niet gemotiveerd weersproken.
2.11.2. Niet in geschil is dat als gevolg van de lozing van gechloreerd koelwater in het ontvangende oppervlaktewater bromoform kan ontstaan. De staatssecretaris heeft bij het onderzoek naar de effecten van bromoform op de waterkwaliteit het BBT-document Emissie-immissie uit juni 2000 gehanteerd, waarin een immissietoets voor nieuwe lozingen is beschreven. Volgens paragraaf 6.3 van dit document moet, als de effluentconcentratie van een bepaalde stof in het geloosde water niet voldoet aan de streefwaarde voor deze stof, worden getoetst of de concentratieverhoging na menging op een bepaalde afstand van het lozingspunt gelijk of meer is dan 10% van de waarde van het maximaal toelaatbaar risico. Is dat het geval, dan wordt gesproken van een significante bijdrage en kunnen aanvullende eisen (bovenop het toepassen van de beste beschikbare technieken) worden gesteld.
2.11.3. Ten aanzien van het betoog van Greenpeace dat de staatssecretaris in strijd met het advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage geen onderzoek naar de effecten van bromoform op het aquatisch ecosysteem heeft uitgevoerd, merkt de Afdeling op dat de effecten van bromoform op het aquatisch ecosysteem reeds zijn verdisconteerd in het ad hoc maximaal toelaatbaar risico voor bromoform waaraan de lozing van chloorhoudend koelwater door de staatssecretaris bij het uitvoeren van de immissietoets is getoetst.
2.11.4. In het deskundigenbericht is op basis van de aanvraag en het milieueffectrapport de conclusie getrokken dat het door de lozing van gechloreerd koelwater gevormde bromoform geen significante bijdrage levert aan de concentratie van bromoform in het ontvangende water. Hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen. De staatssecretaris heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanvullende eisen aan de lozing van chloorhoudend koelwater behoefden te worden gesteld.
De beroepsgrond faalt.
2.12. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat het in voorschrift 8 verlangde onderzoek naar de optimalisering van het gebruik en de dosering van hypochloriet en vermindering van de vorming van bromoform te laat komt, omdat na ingebruikname van de centrale het toepassen van de thermoshockmethode niet meer kan worden beoordeeld.
2.12.1. Zoals in rechtsoverweging 2.10.2 is overwogen kan de aangevraagde techniek van chlorering worden aangemerkt als een voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek. De thermoshockmethode is niet aangevraagd en behoeft derhalve niet te worden beoordeeld.
De beroepsgrond faalt.
2.13. Voorts voorziet dit voorschrift volgens Natuur en Milieu en de Milieufederatie ten onrechte niet in het nemen van een besluit waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend
2.13.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 8, tweede lid, moet het onderzoek naar de optimalisering van het gebruik en de dosering van hypochloriet en vermindering van de vorming van bromoform ter goedkeuring aan de waterbeheerder worden voorgelegd. Het besluit omtrent goedkeuring is een besluit waartegen belanghebbenden rechtsmiddelen kunnen aanwenden. De beroepsgrond mist in zoverre feitelijke grondslag.
Voor zover Natuur en Milieu en de Milieufederatie betogen dat het onderzoek moet resulteren in een concreet plan met een besluit waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend, overweegt de Afdeling dat geen rechtsregel dit voorschrijft.
De beroepsgrond faalt.
Bestrijdingsmiddelen
2.14. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat voorschrift 10, waarin is bepaald dat vergunninghouder uiterlijk 7 maanden voor de eerste lozing bij de waterbeheerder een voorstel moet indienen gericht op de mogelijkheden van de toepassing van alternatieve onkruidbestrijdingsmethoden, ten onrechte aan de vergunning is verbonden, nu het gebruik van bestrijdingsmiddelen niet is aangevraagd en dus ook niet is toegestaan.
Als onderzoek naar alternatieve onkruidbestrijdingsmethoden nodig is in verband met het gebruik van bestrijdingsmiddelen, dan zou de goedkeuring alleen in de vorm van een besluit waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend mogen worden gegeven, aldus Natuur en Milieu en de Milieufederatie.
2.14.1. Volgens paragraaf 4.2.3.2 van de aanvraag wordt het van de gebouwen en grote oppervlakten afkomstige regenwater opgevangen in een tank en hergebruikt in het proces. Bij zeer zware regenval wordt het water geloosd in de koelwateruitlaat.
Voor zover op het terrein van de inrichting ter bestrijding van onkruid chemicaliën worden gebruikt, is het aldus mogelijk dat deze met het regenwater worden geloosd op het oppervlaktewater. Door voorschrift 10 is E.On verplicht de staatssecretaris op voorhand te informeren over de wijze van bestrijding van onkruid en kan de staatssecretaris indien nodig de vergunning wijzigen om lozingseisen te stellen ten aanzien van daarbij gebruikte chemicaliën.
De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater met zich brengt dat voorschrift 10 aan de vergunning diende te worden verbonden.
2.14.2. Ingevolge vergunningvoorschrift 10, tweede lid, moet het onderzoek naar de toepassing van alternatieve onkruidbestrijdingsmethoden ter goedkeuring aan de waterbeheerder worden voorgelegd. Het besluit omtrent goedkeuring is een besluit waartegen belanghebbenden rechtsmiddelen kunnen aanwenden.
De beroepsgrond faalt.
Nitraat
2.15. Natuur en Milieu en de Milieufederatie voeren aan dat de in de vergunning gestelde etmaalgemiddelde lozingseis voor nitraat van 100 mg/l niet overeenkomt met de toepassing van de beste beschikbare technieken. Ook stellen zij dat de gestelde grenswaarde ruimer is dan de aanvraag. Volgens hen komt de gestelde norm neer op een jaarvracht van ongeveer 40.000 kg nitraat, hetgeen zij gezien de gevoeligheid van het kustgebied voor eutrofiëring te hoog achten. Voorts brengen zij naar voren dat in het als zienswijze op het ontwerpbesluit door E.On naar voren gebrachte rapport van Tauw van 23 oktober 2007 onjuiste berekeningen staan met betrekking tot de lozing van nitraat.
Greenpeace voert aan dat de staatssecretaris de aangevraagde lozing ten onrechte heeft vergund, omdat onvoldoende duidelijk is hoe hoog het gehalte nitraat in het effluent is.
2.15.1. In vergunningvoorschrift 3, onder 1, is voor het effluent van de ABI een grenswaarde voor de gemiddelde concentratie van 100 mg/l nitraat (NO3) gesteld.
2.15.2. In tabel 4.71 van het BREF Grote stookinstallaties is voor de lozing van "nitrogen compounds" een met de toepassing van de beste beschikbare technieken overeenkomende representatieve etmaalgemiddelde waarde opgenomen van <50 mg/l.
Volgens het deskundigenbericht zou een norm voor alleen nitraat, zoals in de vergunning is opgenomen, lager moeten liggen dan 50 mg/l, omdat de norm in het BREF Grote stookinstallaties betrekking heeft op totaal-stikstof, een verzameling stikstofverbindingen waarvan nitraat deel uitmaakt. In reactie hierop heeft de staatssecretaris op grond van een berekening betoogd dat een lozingseis voor nitraat van 100 mg/l overeenkomt met een lozingseis voor totaal-stikstof van minder dan 50 mg/l. Dit heeft de staatssecretaris niet aannemelijk gemaakt, zodat het ervoor moet worden gehouden dat de in voorschrift 3 gestelde lozingseis voor nitraat van 100 mg/l hoger ligt dan de in de BREF Grote stookinstallaties opgenomen, met de toepassing van de beste beschikbare technieken overeenkomende, waarde voor totaal-stikstof van minder dan 50 mg/l. De staatssecretaris heeft in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd waarom in zoverre van het BREF Grote stookinstallaties is afgeweken.
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De stellingen met betrekking tot de jaarvracht en de berekeningen in het rapport Tauw behoeven gelet hierop geen bespreking meer.
2.16. Natuur en Milieu en de Milieufederatie betogen dat vergunningvoorschrift 9 ontoereikend is, nu het op grond hiervan te verrichten reductie-onderzoek is gekoppeld aan het in werking treden van de vergunning, hetgeen pas zal gebeuren na verlening van de bouwvergunning. Het onderzoek kan volgens hen nu al van start gaan bij de twee bestaande centrales van E.On. Vergunningvoorschrift 9 voorziet volgens hen ten onrechte niet in een goedkeuringsbesluit waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
2.16.1. Ingevolge voorschrift 9, eerste lid, dient gedurende één jaar na het in werking treden van de vergunning een onderzoek te worden verricht naar de nitraatconcentratie in het ABI-effluent en naar de mogelijkheden om deze concentratie te verminderen.
Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, dient het in het eerste lid bedoelde onderzoek te worden opgesteld in overleg met de waterbeheerder en dient het, binnen 3 maanden na het in werking treden van de vergunning, aan de waterbeheerder te worden voorgelegd. Dit onderzoek kan worden uitgevoerd bij de bestaande twee eenheden van de kolencentrale van vergunninghouder op de Maasvlakte.
2.16.2. In artikel 20.8 van de Wet milieubeheer is bepaald dat een besluit in gevallen waarin de vergunning betrekking heeft op het oprichten of veranderen van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet niet eerder in werking treedt dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend. Anders dan Natuur en Milieu kennelijk veronderstellen, is dit artikel niet van overeenkomstige toepassing op vergunningen als bedoeld in de Wvo.
Gelet hierop en op vergunningvoorschrift 9, tweede lid, kan het onderzoek als bedoeld in het eerste lid aan de bestaande eenheden van E.On worden uitgevoerd.
De beroepsgrond mist in zoverre feitelijke grondslag.
2.16.3. Ingevolge vergunningvoorschrift 9, tweede lid, moet het onderzoek naar de nitraatconcentratie in het ABI-effluent ter goedkeuring aan de waterbeheerder worden voorgelegd. Het besluit omtrent goedkeuring is een besluit waartegen belanghebbenden rechtsmiddelen kunnen aanwenden.
De beroepsgrond mist ook in zoverre feitelijke grondslag.
2.17. Ten aanzien van het betoog van Greenpeace dat de staatssecretaris ten onrechte niet de met de mogelijke komst van andere kolengestookte centrales gemoeide nitraatlozingen heeft betrokken bij zijn besluit, overweegt de Afdeling dat Greenpeace niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de komst van andere kolengestookte centrales dusdanig concreet was dat de staatssecretaris deze als redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen als bedoeld in artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer bij het bestreden besluit had moeten betrekken.
De beroepsgrond faalt.
Ammoniak
2.18. Natuur en Milieu en de Milieufederatie stellen dat ten onrechte geen grenswaarde is gesteld aan de lozing van ammoniak.
2.18.1. In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat het in de aangevraagde procesvoering praktisch onmogelijk is dat ammoniak wordt geloosd. Als al te veel ammoniak zou worden geïnjecteerd in de DeNox-installatie, zijn er nog twee installaties (de vliegasvanger en de rookgasontzwavelingsinstallatie) die de ammoniak kunnen afvangen. Hetgeen Natuur en Milieu en de Milieufederatie hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
Gelet hierop heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen nadelige gevolgen voor het milieu zullen optreden in verband met de lozing van ammoniak. Hij heeft daarom terecht afgezien van het stellen van een voorschrift daaromtrent.
De beroepsgrond faalt.
Koper
2.19. Greenpeace betoogt dat de staatssecretaris onvoldoende heeft onderzocht wat de gevolgen zijn van de lozing van koper op de waterkwaliteit in het Beerkanaal, waarin het maximaal toelaatbaar risico voor koper reeds wordt overschreden.
2.19.1. Volgens de aanvraag zijn de berekende concentraties zware metalen waaronder koper in het afvalwater zo laag dat zij na verdunning met het koelwater onder het verwaarloosbaar risico uitkomen. Greenpeace heeft de berekening in de aanvraag niet betwist.
Op grond van de door de staatssecretaris gehanteerde systematiek uit het BBT-document Emissie-immissie hoeven dan geen aanvullende eisen voor de lozing van koper te worden gesteld.
Deze beroepsgrond faalt.
Viswater, schelpdierwater en zwemwater
2.20. Greenpeace betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte niet bij zijn beslissing heeft betrokken dat nabij de centrale gelegen kuststroken worden gebruikt als zwemwater. Voorts betoogt Greenpeace dat de staatssecretaris ten onrechte niet heeft getoetst aan de in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water opgenomen grenswaarden voor viswater en schelpdierwater.
2.20.1. In het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water zijn kwaliteitsdoelstellingen opgenomen voor zwemwater (artikel 3 gelezen in samenhang met bijlage II), voor water voor zalm- en karperachtigen (artikel 5 gelezen in samenhang met bijlage III) en voor schelpdierwater (artikel 7 gelezen in samenhang met bijlage IV).
Ingevolge artikel 10 gelezen in samenhang met de artikelen 4, 6, 8 en 9 dient - kort weergegeven - het overheidsorgaan, dat ingevolge de Wvo bevoegd is tot het verlenen van vergunningen als bedoeld in artikel 1 van die wet, oppervlaktewater waaraan kwaliteitsdoelstellingen zijn verbonden te onderzoeken en daarover aan nader aangeduide overheidsorganen te rapporteren.
2.20.2. Ingevolge artikel 1b van de Wvo is het verboden bij een lozing een op grond van artikel 1a van toepassing zijnde grenswaarde te overschrijden. Op grond van artikel 1a kunnen bij algemene maatregel van bestuur grenswaarden worden gesteld aan de lozing van bepaalde stoffen. Het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water is niet vastgesteld krachtens artikel 1a.
2.20.3. Artikel 8.8 van de Wet milieubeheer is van overeenkomstige toepassing op Wvo-vergunningen. Volgens dit artikel moet met milieukwaliteitseisen rekening worden gehouden of moeten deze in acht worden genomen, voor zover de verplichting daartoe is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2. Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, worden in een algemene maatregel van bestuur waarin een grenswaarde wordt gesteld, de bevoegdheden aangewezen bij de uitoefening waarvan de bij de maatregel gestelde grenswaarden in acht moeten worden genomen, of met de bij de maatregel gestelde richtwaarden rekening moet worden gehouden. In het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water is niet bepaald dat de daarin opgenomen kwaliteitseisen bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in de Wvo in acht moeten worden genomen of dat daarmee rekening moet worden gehouden.
2.20.4. Gelet op het vorenstaande bestond op grond van de Wvo noch anderszins een verplichting voor de staatssecretaris om de aanvraag te toetsen aan de in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water opgenomen waterkwaliteitsdoelstellingen.
De beroepsgrond faalt.
Oprichtingstermijn
2.21. Greenpeace voert aan dat de staatssecretaris E.On ten onrechte een termijn van vijf jaar heeft gegund voor het voltooien en in werking brengen van de centrale. Zij stelt dat de staatssecretaris onvoldoende heeft onderbouwd dat de installatie niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, kan worden voltooid en in werking gebracht.
2.21.1. Zoals de Afdeling in haar verwijzingsuitspraak van 29 april 2009 in zaak nr.
200708144/1/M1met betrekking tot de onderhavige inrichting heeft overwogen, kon het college op grond van artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met het tweede lid, gebruik maken van haar bevoegdheid om een andere termijn vast te stellen waarbinnen de inrichting moet worden voltooid en in werking gebracht. Volgens artikel 7, vijfde lid, van de Wvo is artikel 8.18 van de Wet milieubeheer met betrekking tot een vergunning als de onderhavige van overeenkomstige toepassing.
200708144/1/M1met betrekking tot de onderhavige inrichting heeft overwogen, kon het college op grond van artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met het tweede lid, gebruik maken van haar bevoegdheid om een andere termijn vast te stellen waarbinnen de inrichting moet worden voltooid en in werking gebracht. Volgens artikel 7, vijfde lid, van de Wvo is artikel 8.18 van de Wet milieubeheer met betrekking tot een vergunning als de onderhavige van overeenkomstige toepassing.
De beroepsgrond faalt.
Overige gronden
2.22. De beroepsgrond van Greenpeace inzake het neerslaan op het oppervlaktewater van door de inrichting uitgestoten stoffen naar de lucht heeft geen betrekking op een lozing waarover in het bestreden besluit is beslist. Het beroep gaat in zoverre het bereik van het bestreden besluit te buiten en faalt om die reden.
2.23. Ten aanzien van de beroepsgronden van Greenpeace inzake gebieds- en soortenbescherming, visinzuiging en geomorfologie overweegt de Afdeling dat deze gronden geen betrekking hebben op belangen die door de Wvo worden beschermd en reeds om die reden falen.
Conclusie
2.24. De beroepen zijn gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 26 oktober 2007 dient voor zover het de lozingseis voor nitraat in vergunningvoorschrift 3 betreft te worden vernietigd. De staatssecretaris dient op dit punt een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.25. De staatssecretaris wordt op na te melden wijze tot vergoeding van proceskosten veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 26 oktober 2007, kenmerk ARE/2007.9845 I, voor zover het de lozingseis voor nitraat in vergunningvoorschrift 3 betreft;
III. draagt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de stichting Stichting Natuur en Milieu en de stichting Milieufederatie Zuid-Holland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de stichting Stichting Greenpeace Nederland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) voor de stichting Stichting Natuur en Milieu en de stichting Milieufederatie Zuid-Holland en € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) voor de stichting Stichting Greenpeace Nederland vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Baaren
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2011
579.