Uitspraak
201106293/1/H2.
Datum uitspraak: 18 januari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 11 mei 2011 in zaak nr. 11/1263 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B], wonend te Zoetermeer (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [wederpartij]),
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2009 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een vergoeding van leerlingenvervoer van zijn [dochter] voor het schooljaar 2009-2010 naar de school De Ark in Gouda afgewezen.
Bij besluit van 18 maart 2010, aangevuld bij het besluit van 25 maart 2010, heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 september 2010 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 maart 2010 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] te nemen.
Bij besluit van 11 januari 2011 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 mei 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 januari 2011 vernietigd, bepaald dat het college de vergoeding voor het aangepast vervoer voor het schooljaar 2009-2010 toekent en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 juni 2011, hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift en vervolgens nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2011, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A. Schepers en L.C.A. Straathof, beiden werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij A] en [wederpartij B], in persoon, en vertegenwoordigd door mr. W. Suttorp, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet op de expertisecentra (hierna: de Wec) verstrekt het college ten behoeve van het schoolbezoek aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen, dan wel, indien de leerling meerderjarig en handelingsbekwaam is, aan de leerling op aanvraag bekostiging van de door het college noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
Ingevolge het vierde lid voorziet de regeling erin dat het vervoer kan plaatsvinden op een wijze die voor de leerling passend is. De regeling bepaalt op welke wijze burgemeester en wethouders terzake advies van deskundigen inwinnen.
Ingevolge het vijfde lid bepaalt de regeling dat de kosten worden vergoed van vervoer over de afstand tussen de woning van de leerling en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school, met inachtneming van de keuze van de ouders, dan wel, indien de leerling meerderjarig en handelingsbekwaam is, van de leerling, en gemeten langs de kortste voor de leerling voldoende begaanbare en veilige weg, tenzij vervoer met betrekking tot een verder weg gelegen school voor de gemeente minder kosten met zich zou brengen en de ouders onderscheidenlijk de leerling met het vervoer naar die school instemmen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening leerlingenvervoer gemeente Zoetermeer 2009 (hierna: de Verordening) wordt in deze verordening mede verstaan onder school: een school voor speciaal onderwijs of speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of voortgezet speciaal onderwijs als bedoeld in de Wec (Stb. 1998, 496).
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder wordt in deze verordening voor wat betreft scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs onder toegankelijke school verstaan: de school van de soort waarop de leerling is aangewezen van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting dan wel de openbare school van de soort waarop de leerling is aangewezen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, wordt bekostiging van de vervoerskosten toegekend over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school, tenzij vervoer naar een verder weggelegen school voor de gemeente minder kosten met zich mee zou brengen en de ouders met het vervoer naar die school schriftelijk instemmen.
Ingevolge artikel 29 kan het college in bijzondere gevallen, het vervoer voor onderwijs aangaande, ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen in deze verordening, zonodig na advies te hebben gevraagd aan de permanente commissie leerlingenzorg, de commissie van begeleiding, de regionale verwijzingscommissie of andere deskundigen.
2.2. [dochter] heeft een zogenoemde cluster III-indicatie en is aangewezen op een school voor zeer moeilijk lerende kinderen. Zij bezocht in het schooljaar 2008-2009 de school voor speciaal onderwijs en speciaal voortgezet onderwijs "De Keerkring" te Zoetermeer. In het schooljaar 2009-2010 heeft zij een soortgelijke school genaamd "De Ark" te Gouda bezocht.
Bij aanvraag van 10 mei 2009 heeft [wederpartij] verzocht om een vergoeding van leerlingenvervoer op basis van aangepast vervoer (per taxi) voor het schooljaar 2009-2010 voor [dochter] van zijn woning in Zoetermeer naar De Ark te Gouda. Bij besluit van 15 juni 2009, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 18 maart 2010, heeft het college deze aanvraag afgewezen.
2.3. Bij uitspraak van 15 september 2010 heeft de rechtbank het besluit van 18 maart 2010 vernietigd, omdat het college dit besluit onvoldoende heeft gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. De rechtbank heeft in die uitspraak onder meer overwogen dat niet in geschil is dat het veilige karakter van een school mede van belang wordt geacht voor de vraag of de dichtstbijzijnde school van dezelfde onderwijssoort als een "toegankelijke school" kan worden aangemerkt, dan wel een omstandigheid oplevert die maakt dat ten gunste van de ouders van de bepalingen van de Verordening kan worden afgeweken. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college onvoldoende onafhankelijk onderzoek heeft gedaan naar de veiligheid van deze school voor [dochter].
2.4. Tegen deze uitspraak hebben partijen geen hoger beroep ingesteld, zodat voor het vervolg in deze zaak ervan moet worden uitgegaan dat voor de vraag welke school de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school is, de veiligheid van die leerling, mede van belang is.
2.5. Bij brief van 11 oktober 2010 heeft het college [wederpartij] om toestemming gevraagd voor een door de Stichting OnderwijsAdvies te verrichten onderzoek. Bij brief van 13 oktober 2010 heeft [wederpartij] dit geweigerd. Bij brieven van 28 oktober 2010 en 16 november 2010 heeft het college [wederpartij] uitgenodigd voor een gesprek. Bij brief van 17 november 2010 heeft [wederpartij] te kennen gegeven dat hij hiervan af ziet. Stichting OnderwijsAdvies heeft vervolgens alsnog onderzoek verricht en de resultaten daarvan neergelegd in de rapportage "Samenvattende rapportage veiligheid en pedagogisch klimaat op de basisschool voor speciaal onderwijs De Keerkring-Zoetermeer" (hierna: de rapportage).
Bij besluit van 11 januari 2011 heeft het college, onder verwijzing naar de rapportage, alsnog geweigerd om de gevraagde vergoeding te verstrekken.
De rechtbank heeft bij uitspraak van 11 mei 2011 het besluit op bezwaar van 11 januari 2011 vernietigd en met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zelf in de zaak voorziend, bepaald dat het college de gevraagde vergoeding van leerlingenvervoer toekent. Zij heeft daartoe overwogen dat het besluit van 11 januari 2011 onvoldoende zorgvuldig is voorbereid, omdat het daaraan ten grondslag liggende onderzoek van de Stichting OnderwijsAdvies alleen betrekking heeft op de veiligheid van De Keerkring in het algemeen en niet specifiek op de situatie van [dochter]. Gelet op het tijdsverloop en het feit dat het college er niet in is geslaagd om adequaat onderzoek te verrichten heeft de rechtbank zelf in de zaak voorziend de vergoeding toegekend.
2.6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 11 januari 2011 onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en zelf in de zaak voorziend, alsnog de gevraagde vergoeding heeft verstrekt. Het college voert daartoe aan, dat het college heeft getracht onderzoek te laten doen naar de veiligheidssituatie van De Keerkring voor [dochter], maar dat het college moest volstaan met het verrichten van een algemeen onderzoek naar de veiligheidssituatie van De Keerkring, omdat [wederpartij] heeft geweigerd om toestemming te verlenen. Deze toestemming is noodzakelijk om de gegevens, die betrekking hebben op [dochter], te kunnen inzien. [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat De Keerkring een onveilige omgeving is voor [dochter], aldus het college.
2.6.1. Uit de stukken en het onderzoek ter zitting is gebleken dat het college op 11 oktober 2010 aan [wederpartij] toestemming heeft gevraagd voor een door de Stichting OnderwijsAdvies te verrichten onderzoek. Dit onderzoek was er op gericht om na te gaan of De Keerkring voor [dochter] voldoende veilig en of het pedagogische klimaat van voldoende kwaliteit was, zulks in het kader van de beantwoording van de vraag of in het schooljaar 2008-2009 de Keerkring voor [dochter] kon gelden als de dichtstbijzijnde toegankelijke school. Uit het op dat verzoek bij brief van 13 oktober 2010 door [wederpartij] gegeven antwoord blijkt dat deze niet alleen geen toestemming gaf voor de opdrachtverlening aan de Stichting OnderwijsAdvies, maar ook niet voor het onderzoek naar de veiligheid van De Keerkring voor [dochter]. De reden die [wederpartij] aan deze weigering ten grondslag heeft gelegd houdt, kortweg, in dat genoemde stichting niet onafhankelijk zou zijn en het te verrichten onderzoek tardief.
2.6.2. Met betrekking tot dit laatste overweegt de Afdeling dat [wederpartij] tegen de uitspraak van de rechtbank van 11 mei 2011 geen hoger beroep heeft ingesteld, zodat het oordeel van de rechtbank, dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat de Stichting OnderwijsAdvies geen onafhankelijke deskundige is en dat het, ter uitvoering van de uitspraak van 15 september 2010, te verrichten onderzoek tardief is, in rechte onaantastbaar is, aangezien de rechtbank de daarop betrekking hebbende beroepsgronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen.
Aldus resteert in hoger beroep de beantwoording van de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college het besluit van 11 januari 2011 onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid, omdat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de vraag of de Keerkring in het kader van de hardheidsclausule toegankelijk moet worden geacht voor [dochter]. De Afdeling beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
2.6.3. Uit de stukken blijkt dat het college na de hiervoor weergegeven briefwisseling [wederpartij] bij brief van 16 november 2010 andermaal heeft uitgenodigd voor een gesprek. Het college heeft daarbij onder meer aangegeven in gesprek te willen blijven met [wederpartij] om wederzijdse standpunten toe te lichten. Voorts heeft het college bij die gelegenheid te kennen gegeven zonder de medewerking van [wederpartij] dat onderzoek niet te kunnen uitvoeren. Tenslotte heeft het college [wederpartij] in die brief in de gelegenheid gesteld zelf punten voor het overleg in te brengen. Daarnaast heeft het college [wederpartij] ook telefonisch benaderd, onder meer om het onderzoek te kunnen toespitsen op de concrete situatie van [dochter]. [wederpartij] heeft bij brief, kennelijk verzonden op 17 november 2010, te kennen gegeven dat hij het vertrouwen in het college heeft verloren, het onderzoek tardief is voorgesteld en mede daarom een nader overleg over het te verrichten onderzoek niet meer zinvol is te achten.
In deze gehele gang van zaken, waarbij medewerking van [wederpartij] om zich te krijgen op de concrete situatie van [dochter] in feite essentieel was, maar waarin [wederpartij] die medewerking heeft geweigerd op gronden die thans, zoals hiervoor overwogen, niet meer aan de orde kunnen komen, heeft het college anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, een voldoende draagkrachtig argument kunnen vinden voor zijn benadering om het uit te voeren onderzoek, min of meer noodgedwongen, te baseren op de in de aangevallen uitspraak onder 4.4 aangeduide documenten. De Afdeling is van oordeel dat [wederpartij] met zijn weigering verder medewerking of toestemming te verlenen het college evenzeer de pas heeft afgesneden om gesprekken met leraren over [dochter] of een videoband van [dochter] in het onderzoek te betrekken.
2.6.4. Anders dan [wederpartij] heeft aangevoerd, kan uit het besluit van 9 september 2011, waarbij het college over de periode 29 augustus 2011 tot de zomervakantie 2012 een vergoeding heeft verstrekt, niet worden afgeleid dat het college is teruggekomen van het besluit van 11 januari 2011 en evenmin dat het college heeft erkend dat De Ark de dichtstbijzijnde, toegankelijke school is voor [dochter]. Dit besluit ziet op een andere periode en het college heeft ter zitting te kennen gegeven dat het uitsluitend de vergoeding heeft verstrekt om [wederpartij] niet voor een voldongen feit te stellen voor wat betreft het schooljaar 2011-2012.
2.6.5. Het voorgaande betekent dat het betoog, kortweg inhoudende dat het ingestelde onderzoek noodgedwongen beperkt van opzet was, slaagt.
2.6.6. Onder die omstandigheden heeft de rechtbank ten onrechte het besluit van 11 januari 2011 vernietigd op de grond dat het verrichte onderzoek ontoereikend is en ten onrechte, zelf in de zaak voorziend, alsnog de gevraagde vergoeding toegekend.
2.7. Nu uit onderzoek niet is kunnen blijken dat de situatie op de school onveilig is, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat niet aannemelijk is geworden dat De Keerkring niet een voor [dochter] dichtstbijzijnde toegankelijke school is. Het college heeft derhalve bij het besluit van 11 januari 2011 terecht de afwijzing van de gevraagde vergoeding van leerlingenvervoer op basis van aangepast vervoer voor het schooljaar 2009-2010 voor [dochter] van zijn woning in Zoetermeer naar De Ark te Gouda in stand gelaten.
2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 11 januari 2011 van het college alsnog ongegrond verklaren.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 11 mei 2011 in zaak nr. 11/1263;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek en mr. R.R. Winter, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2012
362-680.