Uitspraak
201011063/1/H4.
Datum uitspraak: 18 januari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Transportbedrijf Van Vliet B.V., gevestigd te Wateringen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2010 heeft het college aan Van Vliet een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor het composteren van groenafval en het be- en verwerken van tuinbouwgerelateerde bedrijfsafvalstoffen op het perceel Nieuw Oranjekanaal 45 te Hoek van Holland. Het besluit is op 14 oktober 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft Van Vliet bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 november 2010, beroep ingesteld. De gronden zijn nader aangevuld bij brief van 7 april 2011.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desgevraagd een deskundigenbericht uitgebracht. Van Vliet heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
Het college heeft een verweerschrift ingediend, waarin mede een zienswijze wordt gegeven op het deskundigenbericht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2011, waar Van Vliet, vertegenwoordigd door mr. P. Rens, advocaat te Wateringen, en N. Donkers, en het college, vertegenwoordigd door ing. P.C.E.M. Heyne en drs. E.A.M. Schouw, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst teneinde het college en Van Vliet in de gelegenheid te stellen te onderzoeken of ten aanzien van een aantal punten overeenstemming kon worden bereikt. Bij brieven van 16 november 2011 en van 23 november 2011 hebben het college respectievelijk Van Vliet een reactie ingediend. Deze brieven zijn aan de andere partij toegezonden. Met toestemming van partijen is afgezien van verdere behandeling van de zaak ter zitting, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb heeft gesloten.
2. Overwegingen
Inleiding
2.1. In de inrichting van Van Vliet wordt jaarlijks 212.500 ton organisch afval gecomposteerd en 181.500 ton (tuinbouwgerelateerde) bedrijfsafvalstoffen als substraatmatten, loopfolie en bouw- en sloopafval be- en verwerkt. Aanleiding voor de aanvraag om revisievergunning is een uitbreiding van de capaciteit van de inrichting. De inrichting wordt verder uitgebreid met een buitenterrein, twee loodsen en een composteerhal met een 35 meter hoge schoorsteen.
Algemeen toetsingskader
2.2. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken (hierna: BBT) worden toegepast. Uit het tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Intrekking beroepsgrond
2.3. Van Vliet heeft ter zitting haar beroepsgrond gericht tegen het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.2.5 (instructie) ingetrokken.
Voorschrift 3.1.3
2.4. Vergunningvoorschrift 3.1.3 bepaalt dat, indien de opgeslagen bulkgoederen worden bevochtigd, het afvalwater (percolaatwater) dat met opgeslagen bulkgoederen in contact is geweest zoveel mogelijk voor dit bevochtigen dient te worden gebruikt.
2.4.1. Van Vliet kan zich er niet mee verenigen dat zij ernaar moet streven dat al het afvalwater moet hergebruiken. Het water dat met het organisch groenafval in aanraking is geweest heeft mogelijk geurcomponenten opgenomen die kunnen worden geëmitteerd, waardoor de voorgeschreven geurnormen niet kunnen worden nageleefd. Voor zover bedoeld is met het voorschrift te regelen dat hemelwater dient te worden gebruikt ten behoeve van het bevochtigen, heeft Van Vliet daartegen geen bezwaar.
2.4.2. In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat hergebruik van afvalwater een nuttige toepassing is. Volgens het college staat niet vast dat het hergebruik van vrijgekomen percolaatwater voor bevochtiging van opgeslagen bulkgoederen tot geuremissie leidt, zodat er geen aanleiding bestond dit percolaatwater in voorschrift 3.1.3 uit te zonderen.
Ter zitting heeft het college betoogd dat bedoeld is in het voorschrift te regelen dat hemelwater wordt opgevangen en zoveel mogelijk wordt hergebruikt voor het bevochtigen van de opgeslagen bulkgoederen. Het college heeft erkend dat afvalwater dat met gft- en tuinbouwafval in aanraking is geweest, geurcomponenten emitteert en dat gebruik daarvan voor bevochtiging van bulkgoederen om die reden niet aangewezen is.
2.4.3. Nu voorschrift 3.1.3 ziet op hergebruik, voor zover mogelijk, van al het afvalwater, terwijl percolaatwater door het college daarvoor thans ongeschikt wordt geacht, is het bestreden besluit wat betreft voorschrift 3.1.3 onzorgvuldig voorbereid en daarmee in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De beroepsgrond slaagt.
Voorschrift 17.8.1
2.5. In voorschrift 17.8.1 is bepaald dat gedurende een periode van ten hoogste drie maanden per jaar maximaal 20.000 ton steenwolmatten buiten de substraathal mag worden opgeslagen. Aanvang en beëindiging van de buitenopslag moet worden gemeld aan het bevoegd gezag.
2.5.1. Van Vliet betoogt dat voor de buitenopslag van steenwolmatten zes maanden per jaar nodig is, omdat de verwerking van steenwolmatten bij teeltwissel een aanzienlijke periode in beslag neemt. Een beperking tot drie maanden vormt een niet noodzakelijke beperking van de bedrijfsvoering, aldus Van Vliet. Volgens haar worden de in de voorschriften 9.1.1, 9.1.2 en 9.1.3 opgenomen geurnormen ook bij opslag van substraatmatten gedurende een periode langer dan drie maanden niet overschreden.
2.5.2. Het college stelt zich op het standpunt dat uit een oogpunt van beperking van geurhinder inpandige opslag van steenwolmatten is aangewezen. Volgens het college is de capaciteit van de substraathal voldoende voor de aangevraagde jaarcapaciteit. In verband met de bedrijfsvoering van Van Vliet is het niet nodig om voor de buitenopslag, die alleen nodig is als de substraathal vol is, een langere periode dan drie maanden per jaar toe te staan.
2.5.3. Het deskundigenbericht vermeldt dat een beperking van de opslagduur van substraatmatten in de open lucht tot ten hoogste drie maanden niet noodzakelijk is om te kunnen voldoen aan de voorgeschreven geurnorm. Het college heeft dit niet betwist. Niet aannemelijk is geworden dat het aangewezen is om uit het oogpunt van bescherming van het milieu de duur van de buitenopslag tot drie maanden te beperken. De stelling van het college ter zitting dat het van belang is dat Van Vliet geurhinder, veroorzaakt door activiteiten in de inrichting, zoveel mogelijk beperkt omdat het gebied, waarin de inrichting ligt, reeds zwaar geurbelast is, is daartoe onvoldoende. Daarnaast is niet onaannemelijk dat voorschrift 17.8.1 een beperking voor de bedrijfsvoering van Vliet met zich brengt. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling ontoereikend gemotiveerd waarom niet noodzakelijk is de buitenopslag van de steenwolmatten tot ten hoogste drie maanden per jaar te beperken. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
De beroepsgrond slaagt.
Voorschrift 2.3.3
2.6. Voorschrift 2.3.3 bepaalt dat de ingezamelde en binnen de inrichting ontstane afvalstoffen met het oog op hergebruik naar soort moeten worden gescheiden, gescheiden worden gehouden, bewaard en worden afgevoerd.
2.6.1. Van Vliet betoogt dat voorschrift 2.3.3 een sorteerverplichting van de afvalstoffen behelst, hetgeen zij niet nodig acht in het belang van de bescherming van het milieu.
2.6.2. Volgens het college is met voorschrift 2.3.3 niet beoogd voor alle binnenkomende afvalstromen een sorteerverplichting op te leggen. Voorschrift 2.3.3 strekt ertoe te voorkomen dat door handelingen met afvalstromen in de inrichting een hoogwaardige verwerking daarvan niet meer mogelijk is.
2.6.3. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voorschrift 2.3.3 geen zelfstandige verplichting voor Van Vliet met zich brengt en kan worden geschrapt. Nu het college zich in het bestreden besluit op een ander standpunt heeft gesteld, is het bestreden besluit wat betreft het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.3.3 onzorgvuldig voorbereid en daarmee in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. De beroepsgrond slaagt.
Voorschrift 6.4.1
2.7. Voorschrift 6.4.1 bepaalt dat vergunninghoudster er naar dient te streven voor het nuttig toepassen van nog nader te kwalificeren partijen grond die voldoen aan de achtergrondwaarden het percentage aan bodemvreemd materiaal door zeven binnen de inrichting terug te brengen tot maximaal 5% (gewichtspercentage).
2.7.1. Van Vliet acht deze verplichting onnodig. Het percentage van 5% verdraagt zich niet met het Besluit bodemkwaliteit dat uitgaat van maximaal 20% bodemvreemd materiaal. Volgens Van Vliet is de eis in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat het college een dergelijke inspanningsverplichting niet heeft opgenomen in de in een vergunning die bij besluit van 23 september 2009 voor een soortgelijke inrichting is verleend en andere soortgelijke bedrijven slechts aan het Besluit bodemkwaliteit behoren te voldoen.
2.7.2. Volgens het college is het gewenst om bij grond die voldoet aan de achtergrondwaarden van de Regeling bodemkwaliteit, het percentage bodemvreemd materiaal terug te brengen tot maximaal 5% om optimaal hergebruik van grond mogelijk te maken. Het toepassen van technieken als een zeef kan als best beschikbare techniek worden gezien, aldus het college.
2.7.3. De aanvraag, die onderdeel uitmaakt van de vergunning, vermeldt dat jaarlijks 10.000 ton grond en 10.000 ton aarde met stenen worden geaccepteerd. De grond met stenen wordt gezeefd, waarbij de steenachtige materialen worden gescheiden van de grond, zo vermeldt het deskundigenbericht. De grond wordt opgeslagen en afgevoerd.
Ter zitting heeft Van Vliet gesteld dat het percentage bodemvreemd materiaal in de grond die zij levert, afhangt van de wens van de afnemer. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het in het belang van de bescherming van het milieu is te verlangen dat Van Vliet in alle grond, ongeacht de latere toepassing daarvan, het percentage bodemvreemd materiaal door zeven tot 5% terugbrengt. Het bestreden besluit is, wat voorschrift 6.4.1 betreft, ontoereikend gemotiveerd en daarmee in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb. De beroepsgrond slaagt. Reeds hierom behoeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel geen bespreking meer.
Voorschrift 17.5.1
2.8. Voorschrift 17.5.1 bepaalt dat de partij die ontstaat nadat uit (gemengd) bouw- en sloopafval grove stukken zijn verwijderd (grof voorsorteren) dient te worden afgevoerd voor verdere bewerking.
2.8.1. Van Vliet acht dit niet terecht, aangezien zij ook heeft aangevraagd materiaal voor verwerking te mogen afvoeren.
2.8.2. Voorschrift 17.5.1 regelt dat grof materiaal uitsluitend mag worden afgevoerd ten behoeve van verdere bewerking. Het voorschrift maakt de afvoer ten behoeve van verwerking niet mogelijk. Het college heeft blijkens het verweerschrift - en ter zitting bevestigd - niet beoogd in voorschrift17.5.1 een onderscheid tussen be- en verwerken te maken. Het voorschrift beperkt de mogelijkheden voor afvoer meer dan het college heeft bedoeld, zodat het besluit in zoverre moet worden vernietigd omdat het in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Awb. De beroepsgrond slaagt. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb een nieuw voorschrift 17.5.1 aan de vergunning te verbinden dat wel met de bedoeling van het college overeenstemt.
Overige voorschriften
2.9. Het beroep van Van Vliet richt zich voorts tegen de voorschriften 2.3.4, 4.1.1, 4.1.5, 4.1.7 en 9.5.3. Volgens Van Vliet zijn deze voorschriften niet nodig in het belang van de bescherming van het milieu dan wel zijn deze voorschriften onnodig bezwarend.
2.10. Bij brief van 16 november 2011 heeft het college te kennen gegeven met Van Vliet over een gewijzigde inhoud van deze en andere voorschriften overeenstemming te hebben bereikt. Volgens het college dienen de aan het besluit verbonden voorschriften 2.3.4, 4.1.2, 4.1.5, 4.1.7, 9.1.1 en 9.5.3 te worden geschrapt dan wel te worden gewijzigd.
2.10.1. Gelet hierop is het bestreden besluit wat betreft deze voorschriften onzorgvuldig tot stand gekomen en daarom in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Het beroep slaagt in zoverre.
Conclusie
2.11. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding het beroep gegrond te verklaren en het besluit van 5 oktober 2010 te vernietigen wat betreft de voorschriften 2.3.3., 2.3.4, 3.1.3, 4.1.1, 4.1.2, 4.1.5, 4.1.7, 6.4.1, 9.1.1, 9.5.3, 17.5.1 en 17.8.1.
Definitieve geschilbeslechting
2.12. De Afdeling heeft partijen ter zitting verzocht met elkaar te overleggen teneinde over vervangende voorschriften overeenstemming te bereiken, opdat de Afdeling met het oog op definitieve geschilbeslechting de voorschriften zelf voorziend aan de vergunning kan verbinden.
Het college heeft in reactie daarop de volgende voorschriften voorgesteld, waarmee Van Vliet zich blijkens haar reactie kan verenigen:
Voorschrift 4.1.1
Het bodemrisico, als gevolg van de opslag en het bewerken van bodembedreigende (afval)stoffen op het terrein van de uitbreiding van de inrichting op tekening Provest (M1, roze gedeelte) en Peutz 3-F03134 aangegeven groenhal, substraathal en buitenterrein en in composteerhal 1 met composteertunnels op tekening Provest (M1, oranje gedeelte binnen het groene gedeelte) en Peutz 3-F03134, moet door het treffen van voorzieningen voldoen aan bodemrisicocategorie A (verwaarloosbaar bodemrisico) zoals gedefinieerd in de NRB.
De bodembeschermende voorziening moet zijn voorzien van een geldige "Verklaring Vloeistofdichte Vloeren" volgens CUR/PBV Aanbeveling 44.
Het betreft het bodemrisico van de onderstaande bodembedreigende activiteiten:
1. de opslag en het bewerken van (an)organisch afval (composteerbaar vervuild organisch afval is vervuild met bijvoorbeeld lange strenge van tomatenplanten en dergelijke, maar ook met anorganische fracties; deze stroom is lastig te composteren aangezien omzetten vanwege deze vervuiling en dergelijke moeizaam is; composteerbaar schoon (an)organisch afval bevat een anorganische vervuiling; deze stroom is eenvoudiger te bewerken dan de vervuilde stroom; het zuiveringsslib is afkomstig van de eigen afvalwaterzuivering);
2. de opslag en het bewerken van verontreinigd kunststof afval;
3. de opslag en het bewerken van substraatmatten;
4. de opslag en het bewerken van steenwol(granulaat);
5. de opslag en het bewerken van GFT-afval;
6. de opslag en het bewerken van bouw- en sloopafval;
7. de opslag en het bewerken van grond m.u.v. "achtergrondwaarde" of "wonen";
8. de opslag en het bewerken van compost;
evenals:
9. de opslag van vloeibare brandstoffen in een tank;
10. de opslag van chemicaliën ten behoeve van de waterzuiveringsinstallatie;
11. de opslag van influent en effluent in en ten behoeve van de
waterzuiveringsinstallatie;
12. het uitvoeren van onderzoekswerkzaamheden in de werkplaats;
13. het aftanken van voertuigen;
14. het wassen of afsluiten van voertuigen;
15. het afvoeren van afvalwater door rioleringen."
Voorschrift 4.1.1A
Het bodemrisico, als gevolg van de opslag en het bewerken van bodembedreigende (afval)stoffen (zie 4.1.1) op het oorspronkelijke terrein van de bestaande inrichting op tekening Provest (M1, groene gedeelte) en Peutz 3-F03134 aangegeven, moet door het treffen van voorzieningen voldoen aan bodemrisicocategorie A* (aanvaardbaar bodemrisico) zoals gedefinieerd in de NRB.
Voorschrift 4.1.1B
In afwijking van voorschrift 4.1.1 kan een verwaarloosbaar bodemrisico A als gevolg van het uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden in de werkplaats ook met een vloeistofkerende vloer worden bereikt ingevolge de NRB.
Voorschrift 4.1.7
In afwijking van voorschrift 4.1.1A dient het oorspronkelijke terrein van de bestaande inrichting aangegeven op tekening Provest (M1, groene gedeelte) en Peutz 3-F03134, voor zover in gebruik voor de opslag en bewerking van bodembedreigende (afval)stoffen, vijf jaar na het onherroepelijk worden van deze vergunning te voldoen aan verwaarloosbaar bodemrisico A.
Voorschrift 9.1.1
De geuremissie vanwege de activiteiten in de inrichting moet in de periode tot het in gebruik nemen van de composteringshal, doch uiterlijk 1 januari 2013, resulteren in een geurimmissiebelasting gelijk of lager dan de immissiegetallen van tabel 21 onder "nulalternatief mer 2008" van bijlage 5 van het MER, kenmerk F0 3134-17 d.d. 28 juli 2008, op de in tabel 21 genoemde locaties.
Voorschrift 9.5.3
Uiterlijk 1 januari 2016 respectievelijk 1 januari 2017 moet de geursituatie van het bedrijf, zoals genoemd in de voorschriften 9.1.2 respectievelijk 9.1.3 zijn geëvalueerd. Het rapport van deze evaluatie moet uiterlijk 1 maart van het volgende jaar aan het bevoegd gezag ter goedkeuring worden overgelegd.
Geuremissiemetingen moeten worden uitgevoerd volgens de geldende norm (NEN-EN 13725). Verspreidingsberekeningen moeten worden uitgevoerd met het Nieuw Nationaal Model (NMM) en conform het NMM-handboek. De resultaten van de metingen en berekeningen moeten worden gerapporteerd in geureenheden. Het meetplan moet vooraf worden voorgelegd aan het bevoegd gezag. Het onderzoek moet worden verricht onder representatieve bedrijfsomstandigheden. Het bevoegd gezag moet in kennis gesteld worden om bij de geurmetingen aanwezig te kunnen zijn.
De eindrapportage moet tenminste de volgende resultaten bevatten:
- een geurklachtenanalyse betreffende het verslagjaar en een vergelijking met de voorafgaande jaren;
- een overzicht van genomen reductiemaatregelen;
- het programma van aan te brengen verbeteringen voor het komende jaar;
- de resultaten van uitgevoerde geur- en rendementmetingen;
- onderzoek naar de mogelijkheid dat de geurbelasting vanuit de inrichting kan worden teruggebracht indien en voor zover niet het gehele jaar door full continue wordt gewerkt in de hal;
- toetsing van de geurbelasting aan de aangevraagde situatie met geografische weergave van de bijbehorende
verspreidingsberekening.
Het bevoegde gezag kan naar aanleiding van de ingediende evaluatie nadere eisen stellen aan de uitgevoerde evaluatie geursituatie."
2.12.1. De Afdeling ziet hierin aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de in overweging 2.12. weergegeven voorschriften aan de vergunning te verbinden. Daarnaast zal de Afdeling zelfvoorziend een nieuw voorschrift 17.5.1 aan de vergunning verbinden.
Dit betekent dat het college, indien het dat nodig acht, alleen wat betreft de voorschriften 3.1.3 en 17.8.1 een nieuw besluit behoeft te nemen.
2.13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 5 oktober 2010, kenmerk 21086127/340590, voor zover het de voorschriften 2.3.3, 2.3.4, 3.1.3, 4.1.1, 4.1.2, 4.1.5, 4.1.7, 6.4.1, 9.1.1, 9.5.3, 17.5.1 en 17.8.1 betreft;
III. bepaalt dat de voorschriften 4.1.1, 4.1.1A, 4.1.1B, 4.1.7, 9.1.1, 9.5.3, zoals weergegeven in rechtsoverweging 2.12., en het hierna weergegeven voorschrift 17.5.1, alsnog aan de vergunning worden verbonden:
Voorschrift 17.5.1
De partij die ontstaat nadat uit (gemengd) bouw- en sloopafval grove stukken zijn verwijderd (grof voorsorteren) dient te worden afgevoerd voor verdere be- en verwerking;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 5 oktober 2010;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van de bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Transportbedrijf Van Vliet B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.092,50 (zegge: duizend en tweeënnegentig euro en 50 eurocent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Transportbedrijf Van Vliet B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweethonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Heusden
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2012
163-379.