Uitspraak
201104908/1/H2.
Datum uitspraak: 18 januari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting voor Christelijk VO op reformatorische grondslag
De Driestar (hierna: De Driestar), gevestigd te Gouda,
appellante,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 september 2008 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de aanvraag van De Driestar van 19 oktober 2007 om een nieuwe nevenvestiging van Het Driestar College te Houten voor bekostiging in aanmerking te brengen, afgewezen.
Bij besluit van 18 januari 2011 heeft de minister het door De Driestar daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft De Driestar bij brief, bij de rechtbank 's-Gravenhage ingekomen op 18 februari 2011, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 5 april 2011. De rechtbank heeft het beroep met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), aan de Raad van State doorgezonden.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Driestar heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2011, waar De Driestar, vertegenwoordigd door mr. E.C. Visser-Buizert, advocaat te Woerden en drs. H.J. Luth, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.J.J. van West de Veer en E. Luige, beiden werkzaam bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 65, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO), zoals deze wet luidde tot 1 augustus 2008, stelt de minister jaarlijks een plan van scholen vast, die in de drie kalenderjaren, volgende op het jaar van de vaststelling voor bekostiging uit 's Rijks kas in aanmerking zullen worden gebracht. Dit plan heeft ten doel te komen tot een evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen naar soort van onderwijs, mede gelet op het verlangde onderwijs in het betrokken gebied.
Ingevolge artikel 69, eerste lid, neemt de minister in het plan in elk geval op de scholen, waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij, gelet op de belangstelling voor het desbetreffende schooltype en op het leerlingenverloop, blijkens statistische gegevens, waaronder die verstrekt zijn door het Centraal Bureau voor de Statistiek, zullen worden bezocht door ten minste het in a tot en met j genoemde aantal leerlingen.
Ingevolge artikel 69, derde lid, worden bij de toepassing van de voorgaande leden niet in aanmerking genomen de leerlingen, voor wie binnen redelijke afstand plaatsruimte beschikbaar zal zijn op een gelijksoortige school, waar het verlangde onderwijs wordt gegeven, tenzij deze school uitsluitend voor interne leerlingen bestemd is.
Ingevolge artikel 75, vierde lid, kan de minister op grond van bijzondere omstandigheden, de daarvoor in aanmerking komende organisaties gehoord, onder door hem te stellen voorwaarden een nevenvestiging voor bekostiging in aanmerking brengen.
2.2. Op 26 oktober 2006 heeft de minister de beleidsregel "Beleidsregel Scholenplanning voortgezet onderwijs 2007 en 2008" (hierna: de Beleidsregel) vastgesteld.
Hoofdstuk II bevat het Toetsingskader Plan van Scholen voor de periode 2008-2010 en 2009-2011.
Volgens artikel 2.1.1, van dat hoofdstuk, wordt een aanvraag voor het stichten van (onderwijs behorend bij) een bepaalde school of afdeling opgenomen in het Plan van Scholen als aan de geldende stichtingsnormen wordt voldaan. Deze stichtingsnormen zijn opgenomen in artikel 69 van de WVO. Voor het aantonen van het leerlingen potentieel moet gebruik worden gemaakt van de methode van indirecte of directe meting.
Volgens artikel 2.1.2, van dat hoofdstuk, moet als er bij een aanvraag voor het stichten van een school of afdeling in het voedingsgebied sprake is van een dekkend netwerk van basisscholen van de aangevraagde richting een voorgeschreven prognosemethodiek voor het berekenen van het leerlingenpotentieel worden gehanteerd: de prognose volgens de methode van de indirecte meting. Deze modelprognose bevat een beschrijving van een aantal elementen. Eén daarvan is het voedingsgebied vermeld onder 6 van dat artikel en aldaar als volgt nader aangeduid: beschrijving van het te verwachten wervingsgebied waaruit de school of afdeling haar leerlingen betrekt; het voedingsgebied wordt begrensd door het wettelijk begrip redelijke afstand; onder redelijke afstand wordt verstaan twaalf kilometer over de weg gemeten of drie kwartier reizen met openbaar vervoer.
Hoofdstuk III bevat criteria en procedures voor het verkrijgen van toestemming voor onder meer nevenvestigingen per 1 augustus 2007 en 1 augustus 2008.
Volgens artikel 2.6.3, aanhef en onder c en d, van dat hoofdstuk, kan een school of scholengemeenschap voor voortgezet onderwijs in aanmerking komen voor bekostiging van een nieuwe nevenvestiging indien:
c. Er mag geen substantieel verlies van leerlingen optreden bij omliggende scholen van dezelfde soort die niet onder hetzelfde bestuur vallen als de scholengemeenschap of categoriale school die de nieuwe nevenvestiging aanvraagt.
d. De scholengemeenschap of categoriale school waaraan de nieuwe nevenvestiging wordt verbonden, moet zonder het meetellen van de leerlingen op de nieuwe nevenvestiging blijven voldoen aan de stichtingsnorm. Op lange termijn dient een scholengemeenschap vbo/mavo/havo/atheneum minimaal te voldoen aan het getalscriterium: 1590 leerlingen en 450 leerlingen nevenvestiging.
Teneinde een integrale afweging door de minister mogelijk te maken wordt door de aanvrager een schriftelijk regioplan overgelegd. Dit regioplan omvat in ieder geval:
a. Een planprocedurele prognose van het aantal leerlingen op lange termijn voor de nieuwe nevenvestiging.
2.3. Het Driestar College is een school voor reformatorisch voortgezet onderwijs voor vbo, mavo, havo en atheneum met een hoofdvestiging in Gouda en twee nevenvestigingen in Leiden respectievelijk Lekkerkerk.
Aan de aanvraag om een nevenvestiging in Houten voor bekostiging in aanmerking te brengen heeft De Driestar ten grondslag gelegd dat een groot aantal leerlingen uit de regio Houten nu dagelijks met het openbaar vervoer naar het Driestar College in Gouda en naar twee andere scholen voor reformatorisch voortgezet onderwijs reist om het gewenste reformatorisch voortgezet onderwijs te volgen. Dit leidt tot hoge reiskosten voor de ouders en lange schooldagen voor de leerlingen. De Driestar heeft haar aanvraag voorzien van leerlingenprognoses op de lange termijn, waaruit blijkt dat zij voor de gewenste nevenvestiging te Houten voor de jaren 2010, 2014 en 2018 respectievelijk 421, 472 en 458 leerlingen verwacht. Het gekozen voedingsgebied in deze prognoses bestaat uit alle (voormalige) gemeenten uit de nodale gebieden 33 (Houten, Utrecht en aangrenzende gemeenten), en 36 (Culemborg en Geldermalsen).
Bij besluit van 3 september 2008 heeft de staatssecretaris de aanvraag afgewezen. De staatssecretaris heeft zich in dit besluit op het standpunt gesteld dat het voedingsgebied van een school of nieuwe nevenvestiging bij het berekenen van het te verwachten potentieel wordt begrensd door het begrip "redelijke afstand". Het begrip "redelijke afstand" is in meergenoemde beleidsregel gedefinieerd als een afstand van twaalf kilometer over de weg gemeten, of drie kwartier reizen met het openbaar vervoer. Van de gemeenten in het nodale gebied 36 (Utrecht) vallen de gemeenten IJsselstein, Lopik en Wijk bij Duurstede zowel wat afstand over de weg als wat de reistijd met het openbaar vervoer betreft buiten de redelijke afstand gezien vanuit Houten. Deze gemeenten mogen dus niet worden meegenomen in het potentieel voor Houten. De kernen in de gemeente Utrechtse Heuvelrug (Driebergen, Doorn, Amerongen en Leersum) liggen met uitzondering van Driebergen eveneens buiten redelijke afstand van Houten. De gemeente Utrechtse Heuvelrug mag dus niet volledig worden meegenomen bij het potentieel voor Houten. Zonder het meetellen van de gemeenten IJsselstein, Lopik en Wijk bij Duurstede en zonder het volledig meetellen van de gemeente Utrechtse Heuvelrug wordt het benodigde potentieel van 450 leerlingen niet gehaald, aldus de staatssecretaris.
Bij besluit op bezwaar van 18 januari 2011 heeft de minister het besluit van 3 september 2008 gehandhaafd.
2.4. De Driestar betoogt, in de kern samengevat, dat de minister haar aanvraag ten onrechte heeft getoetst aan het criterium "redelijke afstand", aangezien aan dat criterium geen wettelijke bepaling of een beleidsregel ten grondslag ligt. Zij voert daartoe aan dat dit criterium weliswaar is opgenomen in artikel 69 van de WVO en artikel 2.1.2 van hoofdstuk II van de Beleidsregel, maar die bepalingen zien op de zogenoemde planprocedure. Dit is een van artikel 75 van de WVO en artikel 2.6.3 van hoofdstuk III van de Beleidsregel te onderscheiden procedure. Nu in artikel 75 van de WVO noch artikel 2.6.3 van hoofdstuk III van de Beleidsregel het criterium "redelijke afstand" is opgenomen en in dat artikel evenmin artikel 2.1.2, van hoofdstuk II van de Beleidsregel van overeenkomstige toepassing is verklaard, zoals in artikel 2.5.1 van dat hoofdstuk wel is gebeurd, mocht de minister niet toetsen aan het criterium "redelijke afstand", aldus De Driestar.
2.4.1. In artikel 2.6.3, onder d, van Hoofdstuk III van de Beleidsregel, naar hiervoor is weergegeven, is bepaald dat de school aan de minister een planprocedurele prognose overlegt, teneinde een integrale afweging door de minister mogelijk te maken. Artikel 2.1.2. van hoofdstuk II van de Beleidsregel bevat criteria waaraan dergelijke prognoses moeten voldoen. Volgens artikel 2.1.2, aanhef en onder 6, van hoofdstuk II van de Beleidsregel, moet bij deze prognoses het criterium "redelijke afstand" in acht moet worden genomen bij het bepalen van het voedingsgebied.
In deze systematiek ligt besloten dat de minister ook bij de beoordeling van aanvragen om bekostiging van nevenvestigingen, ook zonder expliciete verwijzing in dat artikel, mag toetsen aan het criterium "redelijke afstand". Dat hoofdstuk II van de Beleidsregel ziet op een planprocedure als bedoeld in artikel 65 van de WVO en niet op de bekostiging van een nevenvestiging, als bedoeld in artikel 75, vierde lid, van de WVO, heeft om dezelfde reden niet tot gevolg dat de minister aan prognoses in het kader van een aanvraag om een bekostiging van een nevenvestiging, niet dezelfde eisen mocht stellen.
Het betoog faalt.
2.5. De Driestar betoogt voorts dat ook ingeval de minister het criterium "redelijke afstand" ten grondslag heeft mogen leggen aan de afwijzing, de minister de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen. Zij voert daartoe aan dat indien de door haar, onder verwijzing naar haar aanvullende bezwaarschrift, aangeduide gemeenten en kernen van delen van (vroegere) gemeenten, die zijn gelegen binnen redelijke afstand wel worden meegeteld, het benodigde leerlingenpotentieel wordt gehaald. De minister had daarbij dienen uit te gaan van de voor Driestar meest gunstigste dienstregeling van de NS, aldus De Driestar.
2.5.1. Uit de stukken, zoals nader toegelicht ter zitting, is evenwel gebleken dat deze kernen en (delen van) gemeenten niet voldoen aan het afstandscriterium en dat, voor zover relevant, ook wanneer wordt uitgegaan van de voor De Driestar gunstigste dienstregeling van de NS het vereiste aantal leerlingen niet wordt gehaald. Het betoog faalt.
2.6. De Driestar betoogt tenslotte dat de minister ten onrechte in de door haar aangevoerde bijzondere omstandigheid, te weten de grotere reisbereid van reformatorische leerlingen, geen aanleiding heeft gezien om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb, af te wijken van in artikel 2.1.2 van hoofdstuk II en 2.6.3 van hoofdstuk III van de Beleidsregel, voor zover daarin is neergelegd dat de redelijke afstand is bepaald op twaalf kilometer over de weg of drie kwartier reizen met het openbaar vervoer.
2.6.1. De minister heeft, door de redelijke afstand uit te drukken in tijd en in kilometers, voorzien in een objectieve beoordelingsmaatstaf, teneinde alle aanvragen van scholen om bekostiging van een nevenvestiging op een gelijke wijze te kunnen beoordelen. Aannemelijk is dat daarbij rekening is gehouden met bestaande verschillen in reisbereidheid tussen leerlingen bij de verschillende richtingen in het onderwijs. De stichting is er daartegenover niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de reisbereidheid van de leerlingen die een school van de reformatorische richting bezoeken van een zo uitzonderlijke omvang is, dat moet worden aangenomen dat daarmee bij het opstellen van het beleid onvoldoende rekening is gehouden.
Het betoog faalt.
2.7. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek en mr. R.R. Winter, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2012
362-680.