Uitspraak
201105854/1/H1.
Datum uitspraak: 18 januari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1a] en [appellant sub 1b], wonend te [woonplaats], gemeente Peel en Maas (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
2. het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 18 april 2011 in zaak nr. 09/644 in het geding tussen:
[verzoeker rechtbank],
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2008 heeft het college het verzoek van [verzoeker rechtbank] om handhavend op te treden tegen de bedrijfsruimte op het perceel [locatie] te [plaats] en het gebruik ervan voor bewoning, afgewezen.
Bij besluit van 30 maart 2009 heeft het college het door [verzoeker rechtbank] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Voorts heeft het college aangekondigd dat alsnog een handhavingsprocedure zal worden gestart.
Bij besluit van 8 september 2009 heeft het college opnieuw afgezien van handhavend optreden.
Bij uitspraak van 18 april 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [verzoeker rechtbank] tegen het besluit van 30 maart 2009 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het tegen het besluit van 8 september 2009 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 september 2009 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 mei 2011, en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2011, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 21 juni 2011.
[verzoeker rechtbank] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 24 juni 2011 heeft het college het door [verzoeker rechtbank] tegen het besluit van 30 september 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de weigering om handhavend op te treden in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft [verzoeker rechtbank] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 juli 2011, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant sub 1] een schriftelijk reactie gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2011, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. W.P.N. Remie, advocaat te Tilburg, het college, vertegenwoordigd door mr. S.L.W. Teluij, werkzaam bij de gemeente, en [verzoeker rechtbank], bijgestaan door mr. M. Peeters, advocaat te Helmond, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1992", gewijzigd bij de "Reparatieherziening bestemmingsplan Buitengebied 1999", rust op het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden, Bouwperceel A (b)".
Ingevolge artikel 2.02, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van een agrarisch of glastuinbouwbedrijf.
Ingevolge het vijfde lid, onderdeel B, onder 5, wordt onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 3.04, eerste lid, ten minste verstaan het gebruik van bouwwerken voor permanente of tijdelijke bewoning, uitgezonderd de bedrijfswoning.
Ingevolge artikel 3.04, eerste lid, voor zover thans van belang, is het verboden de bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
Ingevolge artikel 1.01, onderdeel 17, wordt onder bedrijfswoning verstaan een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die slechts is bedoeld voor de huisvesting van (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van de grond ter plaatse van het gebouw of het terrein noodzakelijk moet worden geacht.
2.2. Niet in geschil is dat [appellant sub 1] de bedrijfsruimte op het perceel in afwijking van de op 19 november 1975 aan hem verleende bouwvergunning heeft omgebouwd tot woning en deze ruimte sinds 1978 als woning in gebruik heeft. Tot 2005 behoorde de bedrijfsruimte samen met de overige bebouwing op het perceel tot het bedrijf van [appellant sub 1]. Wegens het faillissement van het bedrijf zijn in 2005 alle gebouwen en gronden, met uitzondering van de bedrijfsruimte waarin [appellant sub 1] woont, verkocht aan [verzoeker rechtbank]. [appellant sub 1] is in de bedrijfsruimte blijven wonen. Door de verkoop van de overige gronden en gebouwen is het gebruik van de bedrijfsruimte gewijzigd van bedrijfsbewoning naar burgerbewoning. Vast staat dat het gebruik van de bedrijfsruimte als burgerwoning in strijd is met het bestemmingsplan.
Het college heeft aan de weigering om handhavend op te treden ten grondslag gelegd dat het college op 1 maart 1996 een gedoogbesluit heeft genomen op grond waarvan [appellant sub 1] in de bedrijfsruimte mag wonen en dat het vanwege het bestaan van dit in rechte onaantastbare besluit niet handhavend kan optreden tegen de illegale situatie.
2.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.4. [appellant sub 1] en het college betogen dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden bestaan, op grond waarvan het college dient af te zien van handhavend optreden. Hiertoe hebben zij aangevoerd dat het gedoogbesluit niet uitsluitend betrekking heeft op bewoning van de bedrijfsruimte als bedrijfswoning, maar ook op de huidige met de planvoorschriften strijdige situatie, waarin de bedrijfsruimte als burgerwoning in gebruik is. De werking van het gedoogbesluit eindigt volgens [appellant sub 1] en het college pas indien [appellant sub 1] verhuist of anderszins de woning definitief verlaat, nu aan het gedoogbesluit geen nadere voorschriften zijn verbonden. [appellant sub 1] mag aan het bestaan van dit gedoogbesluit het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen de bewoning van de bedrijfsruimte, aldus [appellant sub 1] en het college. Voorts hebben [appellant sub 1] en het college aangevoerd dat ook door het gedurende ruim 30 jaar impliciet en expliciet gedogen van de illegale bewoning bij [appellant sub 1] het vertrouwen is gewekt dat het college niet handhavend zal optreden tegen de illegale bewoning van de bedrijfsruimte.
2.4.1. Niet in geschil is dat ingevolge het bestemmingsplan op het perceel één bedrijfswoning is toegestaan en het gebruik van de bedrijfsruimte vanaf 2005, nadat de bedrijfsruimte als burgerwoning in gebruik was genomen, in strijd met het bestemmingsplan is. In de huidige situatie doet zich derhalve een andere overtreding voor dan ten tijde van het nemen van het gedoogbesluit in 1996 aan de orde was. Nu het gedoogbesluit is gericht op beëindiging van de bestaande illegale situatie, bestaat geen grond voor het oordeel dat het gedoogbesluit de door [appellant sub 1] en het college gestelde ruime reikwijdte heeft en zich mede uitstrekt over eventuele toekomstige overtredingen. Anders dan [appellant sub 1] en het college betogen, biedt het aan het gedoogbesluit van 1 maart 1996 ten grondslag liggende handhavingsbeleid en de daarin opgenomen uitsterfregeling voor illegale bewoningen, die zijn ontstaan voor de peildatum 22 april 1992, daarvoor geen aanknopingspunten. Volgens de uitsterfregeling mogen bewoners die op de peildatum reeds illegaal in een pand woonden, in dat pand blijven wonen en zal handhavend worden opgetreden, zodra het pand aan anderen ter beschikking wordt gesteld. Geen reden bestaat om aan te nemen dat de uitsterfregeling zo moet worden uitgelegd dat ook in geval van een andere overtreding nog steeds sprake is van een bestaande situatie in de zin van het handhavingsbeleid, waartegen niet wordt opgetreden. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het gedoogbesluit niet tot doel heeft om het gebruik van de bedrijfsruimte als burgerwoning mogelijk te maken.
Geen grond bestaat dan ook voor het oordeel dat [appellant sub 1] aan het gedoogbesluit het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat tegen het gebruik van de bedrijfsruimte als burgerwoning niet handhavend zou worden opgetreden. [appellant sub 1] kon dit vertrouwen evenmin ontlenen aan de omstandigheid dat het college vanaf 1978, bekend met de situatie ter plaatse, niet handhavend is opgetreden, omdat de bedrijfsruimte in deze periode tot 2005 niet in gebruik was als burgerwoning, maar als bedrijfswoning. Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank in hetgeen door [appellant sub 1] en het college is aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat in dit geval bijzondere omstandigheden aan handhaving in de weg staan. Het betoog faalt.
2.5. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Bij besluit van 24 juni 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door het [verzoeker rechtbank] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding.
2.7. Het college heeft aan zijn besluit van 24 juni 2011 ten grondslag gelegd dat het gedoogbesluit van 1 maart 1996 ook ziet op burgerbewoning van de bedrijfsruimte en [appellant sub 1] aan dit besluit het rechtens te honoreren vertrouwen mag ontlenen dat niet handhavend zal worden opgetreden. Dit opgewekte vertrouwen mag volgens het college niet worden beschaamd, omdat het belang van [appellant sub 1] bij voortzetting van de bewoning van de bedrijfsruimte in dit geval zwaarder weegt dan het algemeen belang en het belang van [verzoeker rechtbank] bij handhaving van het bestemmingsplan.
2.8. [verzoeker rechtbank] betoogt terecht dat het college ten onrechte geen gevolg heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Bij de aangevallen uitspraak is bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Door zich toch, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, op het standpunt te stellen dat het gedoogbesluit ook betrekking heeft op het gebruik van de bedrijfsruimte als burgerwoning, heeft het college bij het nemen van het besluit van 24 juni 2011 de overwegingen uit de aangevallen uitspraak niet in acht genomen. Reeds hierom is het beroep tegen het besluit van 24 juni 2011 gegrond en dient dit besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 8:72, vierde lid, van de Awb.
2.9. Nu geen grond bestaat voor het oordeel dat bij [appellant sub 1] het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat van handhavend optreden zal worden afgezien, kon het college op basis van de aan het besluit van 24 juni 2011 ten grondslag liggende belangenafweging niet besluiten om van handhaving af te zien. Slechts indien handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, behoort van optreden in die concrete situatie te worden afgezien. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat in dit geval bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan kon worden afgezien van handhaving. Bij de beoordeling van het verzoek om handhavend op te treden heeft het college ten onrechte volstaan met een afweging van belangen van enerzijds [appellant sub 1] en anderzijds die van [verzoeker rechtbank] en heeft het het algemeen belang dat met handhaving is gediend onvoldoende vooropgesteld. De omstandigheid dat [verzoeker rechtbank] een gering belang heeft bij handhaving, wat daarvan ook zij, is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhaving kon worden afgezien.
Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 24 juni 2011 in stand te laten.
2.10. Het college dient, gelet op vorenstaande, een nieuw besluit op het bezwaarschrift te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
2.11. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [verzoeker rechtbank] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas van 24 juni 2011, kenmerk 1894/2011/25289, gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas van 24 juni 2011, kenmerk 1894/2011/25289;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas tot vergoeding van bij [verzoeker rechtbank] in verband met de behandeling van het hoger beroep en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.134,61 (zegge: elfhonderdvierendertig euro en eenenzestig cent), waarvan € 1.092,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, ambtenaar van staat.
w.g. Troostwijk w.g. Deen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2012
604.