Uitspraak
201110026/1/R2 en 201110026/2/R2.
Datum uitspraak: 18 januari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het beroep, in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Breskens,
en
de raad van de gemeente Sluis,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Kom Breskens" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 september 2011, beroep ingesteld.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 september 2011, heeft [appellante] de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 november 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. N.Th. ter Haar Romeny, advocaat te Rotterdam, mr. S. Nooteboom, advocaat te Utrecht, en drs. A.J.L. Mein, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.S.A. Luteijn-de Nijs, werkzaam bij de gemeente, en R. Louwes, zijn verschenen.
Verder zijn als partij gehoord de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Schuitema Vastgoed B.V. en [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Lanen, advocaat te Utrecht.
Partijen hebben ter zitting toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Buiten bezwaren van partijen zijn nadere stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2.2. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de kom van het dorp Breskens. [appellante], die een supermarkt (Plus) exploiteert aan het Spuiplein te Breskens, kan zich niet verenigen met het plan, voor zover hierin op het perceel Burgemeester van Zuyenstraat 79 te Breskens een uitbreiding van de supermarkt C1000 mogelijk wordt gemaakt, zonder dat daarbij sprake is van een zorgvuldige belangenafweging. [appellante] acht de uitbreiding van de supermarkt op de huidige locatie in strijd met een goede ruimtelijke ordening en in strijd met het recht.
De raad heeft blijkens de plantoelichting voorafgaand aan de vaststelling van het plan in 2006 en 2008 door middel van vrijstellingsbesluiten op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) een uitbreiding van de supermarkt C1000 op de huidige locatie mogelijk te willen maken. Bij het thans bestreden plan heeft de raad in aanmerking genomen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breskens van 31 augustus 2010, waarbij voor de onderhavige uitbreiding van de supermarkt een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) en een bouwvergunning zijn verleend. Deze besluiten zijn nog niet onherroepelijk.
2.3. [appellante] wijst erop dat het plan door de raad ten opzichte van het ontwerpplan gewijzigd is vastgesteld en dat hierbij de uitbreiding van de supermarkt alsnog is toegestaan. Omdat het een uitbreiding betreft met grote gevolgen is [appellante] van mening dat daarvoor een nieuwe bestemmingsplanprocedure gevolgd had moeten worden.
2.3.1. De voorzitter stelt vast dat de in het plan voorziene wijziging van de bestaande supermarkt met een winkeloppervlak van 887 m2 een uitbreiding betreft met een winkeloppervlak van 417 m2 tot ongeveer 1.300 m2.
De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen. Omdat in het ontwerpplan de uitbreiding van de supermarkt C1000 niet was opgenomen, heeft de raad in dit geval het plan gewijzigd vastgesteld. Niet gezegd kan worden dat de gewijzigde vaststelling van het plan naar aard en omvang zo groot is dat hiermee een wezenlijk ander plan is vastgesteld. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet nodig was vanwege de gewijzigde vaststelling van het plan de wettelijke procedure opnieuw te doorlopen. Daarbij betrekt de Afdeling dat, tegen de achtergrond dat de supermarkt al langere tijd op deze locatie aanwezig is en dat de kernfunctie daarvan behouden blijft, sprake is van een beperkte uitbreiding van de bestaande supermarkt. Het betoog faalt.
2.4. [appellante] betoogt dat de wijziging ten opzichte van het voorontwerp en het ontwerp van het bestemmingsplan in strijd is met het geldend planologisch beleid ten aanzien van de concentratie van detailhandelsaanbod, zoals neergelegd in het bestemmingsplan 'Centrum Breskens' van 28 februari 2008 en in het onderhavige plan. Het uitgangspunt is volgens [appellante] altijd geweest dat ook de supermarkt ten behoeve waarvan thans een uitbreiding op de bestaande locatie wordt toegestaan, vanwege de versterking van het kernwinkelapparaat naar het centrumgebied van Breskens diende te worden verplaatst. Door op de huidige locatie een uitbreiding van de supermarkt toe te staan wordt volgens [appellante] ten onrechte van dit beleid afgeweken. In dit verband wijst [appellante] op het feit dat het aan het plan ten grondslag liggende rapport van RBOI 'Uitbreiding C1000 Breskens', van april 2011, geen goede onderbouwing biedt voor het plan. Zo bevat het rapport van RBOI volgens [appellante] niet een degelijk financieel onderzoek en is uitgegaan van een verkeerd ruimtebeslag en van onrealistische uitgangspunten met betrekking tot parkeren. [appellante] wijst in dit verband naar de conclusies van het in haar opdracht opgestelde rapport 'Breskens Supermarktontwikkeling' van BRO van oktober 2011.
2.4.1. De raad stelt dat sprake is van een consoliderend plan en dat voor de in het plan gemaakte keuze met betrekking tot de toegestane uitbreiding van de supermarkt C1000 op de huidige locatie een juiste toepassing is gegeven aan het detailhandelsbeleid. Uit het rapport van RBOI blijkt volgens de raad voldoende duidelijk dat verplaatsing van de supermarkt C1000 naar het centrumgebied niet haalbaar is.
2.4.2. Uit het detailhandelsbeleid Breskens, zoals dat in de plantoelichting is verwoord, blijkt dat de raad op basis van de huidige inzichten het beleid voert dat het aanbod aan detailhandel, horeca en consumentengerichte diensten daar waar mogelijk geconcentreerd dient te worden in het centrum. Het beleid is erop gericht de buiten het centrum gevestigde detailhandel te stimuleren om, voor zover dit tot de mogelijkheden behoort, te verplaatsen naar het centrumgebied. Daarbij dient te worden verkend welke mogelijkheden er zijn, waarbij aandacht en rekening wordt gehouden met omstandigheden als een realistische inschatting van de beschikbaarheid van panden, een marktconforme beoordeling van ruimtelijk-economische aspecten en een behoud van de hoogwaardige ruimtelijke inrichting van het Spuiplein in het centrum, waardoor ruimte ontbreekt voor aanvullende parkeervoorzieningen. Deze omstandigheden kunnen volgens het detailhandelsbeleid aanleiding geven tot het toestaan van uitbreiding van een winkelvestiging op de huidige locatie van de supermarkt C1000, buiten het centrumgebied.
2.4.3. In de plantoelichting is verder een toelichting gegeven op de door de raad gemaakte keuze om, in aanmerking genomen het ter zake van de detailhandel gevoerde beleid, een uitbreiding van de bestaande supermarkt C1000 buiten het centrumgebied op het perceel Burgemeester van Zuyenstraat 79 toe te staan. In het in de plantoelichting genoemde rapport van RBOI 'Uitbreiding C1000 Breskens' van april 2011 is vermeld, dat bij de uitwerking van het beleid de afgelopen jaren is gebleken dat er omstandigheden zijn die ervoor zorgen dat verplaatsing van detailhandel naar het centrumgebied niet tot de mogelijkheden behoort. Uit dit rapport blijkt dat specifiek onderzoek naar de eventuele verplaatsing van de supermarkt C1000 naar het centrumgebied heeft bevestigd dat verplaatsing bedrijfseconomisch en ruimtelijk gezien niet mogelijk is. Dat komt volgens dit rapport doordat in het centrumgebied de hiervoor benodigde panden en kavels ontbreken, er geen ruimte is voor de bij de supermarkt benodigde parkeerruimte van 25 m2 per parkeerplaats voor 120 plaatsen en de verwervingskosten van panden en bouwkosten niet opwegen tegen de opbrengsten van de herontwikkeling.
2.4.4. In het in opdracht van [appellante] opgestelde tegenrapport 'Breskens Supermarktontwikkeling' van BRO van oktober 2011 wordt geconcludeerd dat verplaatsing van de supermarkt C1000 naar het centrumgebied mogelijk en wenselijk is, uitgaande van realistische uitgangspunten met betrekking tot parkeren en ruimtebeslag. Zo wordt daarin gesteld dat de maximale parkeerbehoefte een lager aantal m2 zal vervullen en dat bovendien het benodigde aantal parkeerplaatsen lager uitvalt. Verder is in het rapport berekend dat er niet of nauwelijks distributieve ruimte is aan te geven voor een uitbreiding van het aanbod in de dagelijkse artikelensector. Gezien de zeer beperkte marktmogelijkheden zal bij uitbreiding van de supermarkt C1000 met de beoogde verkoopruimte de onderlinge concurrentie tussen de aanbieders fors toenemen en leiden tot een relevant aantal minder bezoekers voor het centrumgebied. Wat betreft de bedrijfseconomische haalbaarheid van de verplaatsing van de supermarkt C1000 naar het centrumgebied is in het rapport berekend dat de exploitatie een negatief saldo heeft tussen € 1.000.000,00 en € 1.200.000,00.
Voorts is in opdracht van de supermarkt C1000 [belanghebbende] door Ecorys het rapport 'Effecten van verplaatsing C1000 Breskens naar centrum' van maart 2011 opgesteld. Daarin wordt geconcludeerd dat de vestiging van een tweede supermarkt in het centrumgebied van Breskens niet mogelijk is, vanwege het ontbreken van een geschikte locatie, het feit dat conform ervaring buiten de zomermaanden ongeveer 135 parkeerplaatsen en op de vrijdagen en zaterdagen in de zomermaanden ongeveer 175 parkeerplaatsen benodigd zijn en dat wat betreft de bedrijfseconomische haalbaarheid van de verplaatsing van de supermarkt C1000 naar het centrumgebied het saldo van de exploitatie naar verwachting € 4.400.000,00 negatief zal uitvallen.
2.4.5. Ten aanzien van het betoog van [appellante] dat uitbreiding van de bestaande supermarkt in strijd is met het beleid, zoals neergelegd in het vorige bestemmingsplan, overweegt de Afdeling dat aan een geldend bestemmingsplan in het algemeen geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Het standpunt dat de raad aan het concentratiebeleid zoals dit ten grondslag is gelegd aan het vorige bestemmingsplan doorslaggevende betekenis diende toe te kennen kan niet worden gevolgd.
2.4.6. Ten aanzien van het betoog van [appellante] dat uitbreiding van de bestaande supermarkt in strijd is met het beleid, zoals neergelegd in het detailhandelsbeleid Breskens, oordeelt de Afdeling als volgt. Uit het rapport van RBOI van april 2011 en het gestelde ter zitting blijkt dat de raad zich bij de berekening van de benodigde parkeervoorzieningen heeft gebaseerd op de kentallen van het CROW, de omzetgegevens van de supermarkt C1000 en het seizoenspatroon. Het in het laagseizoen, op 15 januari 2011, uitgevoerde onderzoek van BRO, dat ten grondslag ligt aan het rapport van oktober 2011, genereert volgens de raad mede daarom onrealistische cijfers. Dit standpunt van de raad acht de Afdeling niet onredelijk, gelet op het feit dat Breskens, zoals de raad onweersproken heeft gesteld, een plaats is die in het hoogseizoen door veel toeristen wordt bezocht. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van de omstandigheid, zoals verwoordt in het detailhandelsbeleid Breskens, dat in het centrumgebied de in dit geval voor de vestiging van de supermarkt benodigde aanvullende parkeervoorzieningen ontbreken.
Met betrekking tot het benodigde ruimtebeslag heeft de raad ter zitting betoogd dat hij vanwege de schommelingen van bezoekersaantallen ervoor heeft gekozen de supermarkt C1000 de in het plan voorziene grootte toe te kennen. Ook dit standpunt acht de Afdeling niet onredelijk, in aanmerking genomen het aantal toeristen dat Breskens vooral in het hoogseizoen bezoekt. Verder blijkt uit alle met het oog op de mogelijkheden van verplaatsing van de supermarkt C1000 naar het centrumgebied van Breskens uitgevoerde onderzoeken dat vanwege een gebrek aan geschikte panden of percelen thans geen mogelijkheid bestaat direct tot de hiervoor benodigde herinrichting van het centrumgebied over te kunnen gaan. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen beschikbare panden en kavels in het centrum aanwezig zijn om tot verplaatsing van de supermarkt C1000 naar het centrumgebied over te kunnen gaan, hetgeen eveneens een voorwaarde is in het detailhandelsbeleid Breskens.
Ten aanzien van het bedrijfseconomische aspect heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een marktconforme beoordeling van de financiële gevolgen van een mogelijke verplaatsing van de supermarkt C1000 naar het centrumgebied leidt tot een negatief saldo. Daarbij betrekt de Afdeling dat dit saldo blijkens het rapport 'Effecten van verplaatsing C1000 Breskens naar centrum' van Ecorys van maart 2011 naar verwachting € 4.400.000,00 bedraagt. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het rapport van Ecorys in zoverre op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd of dat de conclusie van het rapport onjuist is. Voor zover in het rapport van BRO is berekend dat verplaatsing zal leiden tot een geringer negatief saldo, te weten tussen € 1.000.000,00 en € 1.200.000,00, merkt de Afdeling op dat in dat rapport daarbij is uitgegaan van de herontwikkeling van de oude locatie van de supermarkt C1000 na verplaatsing met nieuw te bouwen appartementen. De raad heeft hierover verklaard dat een dergelijke herontwikkeling niet voor de hand ligt, gelet op de gebleken krimpsituatie in Breskens in welk verband als beleidsuitgangspunt geldt dat geen nieuwe woningen aan de woningvoorraad mogen worden toegevoegd. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is.
2.4.7. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de keuze van de raad voor het toestaan van een uitbreiding van de supermarkt C1000 op de huidige locatie buiten het centrum zich niet verdraagt met het ter zake van de detailhandel door de raad gevoerde beleid. Verder volgt uit het voorgaande dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het in opdracht van de raad uitgevoerde onderzoek van RBOI van april 2011 geen goede onderbouwing biedt voor het plan.
De betogen falen.
2.5. Voor zover [appellante] betoogt dat niet is gebleken van een belangenafweging overweegt de Afdeling dat volgens de plantoelichting een geactualiseerd distributieplanologisch onderzoek heeft plaatsgevonden. Daarin is geconstateerd dat uitbreiding van de supermarkt C1000 op de huidige locatie geen verstorende effecten op de detailhandelsstructuur zal hebben. In hetgeen [appellante] betoogt ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit distributieplanologisch onderzoek niet op de juiste uitgangspunten is gebaseerd en dat de conclusie van dit onderzoek onjuist is. Tegen deze achtergrond faalt het betoog dat geen belangenafweging heeft plaatsgevonden.
2.6. Verder betoogt [appellante] dat in strijd met het Omgevingsplan Zeeland 2006-2012 (hierna: omgevingsplan) in de supermarkt nieuwvestiging van een slijterij mogelijk wordt gemaakt.
2.6.1. De raad stelt dat wat betreft de door [appellante] bedoelde slijterij niet in strijd is gehandeld met het omgevingsplan, omdat sprake is van een sterke drankenmodule die al in de bestaande supermarkt aanwezig is.
2.6.2. De Afdeling overweegt dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van nieuwvestiging van een slijterij in of bij de supermarkt. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad en Schuitema Vastgoed B.V. en [belanghebbende] hebben gesteld dat op grond van het vorige plan een sterke drankenmodule in de supermarkt aanwezig was binnen de bestemming "Detailhandel" en dat de enige in het plan voorziene wijziging op dit punt is dat deze module vanwege gewijzigde regelgeving separaat van de supermarkt dient te worden ondergebracht. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is. Door [appellante] is verder ook niet betwist dat sterke drank onder detailhandel valt. Gelet op het vorenstaande wordt niet toegekomen aan de vraag in hoeverre sprake is van strijd met het omgevingsplan. Het betoog faalt.
2.7. Ten slotte betoogt [appellante] dat door de raad ten onrechte geen onderzoek is uitgevoerd naar een alternatief.
2.7.1. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beoordelingsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. Uit de plantoelichting blijkt dat de raad de alternatieve locaties 'noordzijde Spuiplein' en 'zuidzijde Spuiplein en noordrand Oranjeplein' heeft bezien. Ten aanzien van beide alternatieven wordt geconcludeerd dat zij bedrijfseconomisch onhaalbaar zijn en de plantoelichting bevat een uitgebreide motivering op dit punt. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat geen onderzoek is gedaan naar alternatieve locaties. Het betoog faalt.
2.8. Voor zover [appellante] betoogt dat zij kosten heeft gemaakt in verband met de gedwongen verhuizing van haar supermarkt naar het centrumgebied van Breskens overweegt de Afdeling dat deze kosten zijn gemaakt in verband met de verplaatsing van de dijk in het dorp Breskens als gevolg van het vorige bestemmingsplan en dat dit aspect in deze procedure niet relevant is. Dit betoog faalt.
2.9. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan wat de keuze voor een uitbreiding van de supermarkt C1000 op de huidige locatie betreft strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
2.10. Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. wijst het verzoek af;
II. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Plambeck
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2012
159-704.