Uitspraak
201107269/1/A4.
Datum uitspraak: 29 februari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Roosendaal,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 mei 2011 heeft het college met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer en artikel 2.31 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een aantal voorschriften, verbonden aan de op 31 oktober 2000 aan [appellante] krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning voor een inrichting voor het opslaan en bewerken van oliehoudende afvalstoffen aan de [locatie] te Roosendaal, gewijzigd. Dit besluit is op 23 mei 2011 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 juli 2011, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft bij brief van 7 oktober 2011 aan partijen enkele vragen gesteld. Het college en [appellante] hebben hierop geantwoord bij brieven van onderscheidenlijk 19 en 20 oktober 2011.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 januari 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.P.G. Wintjes en ing. S. Jochems, beiden werkzaam bij de provincie, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De inrichting bestaat onder meer uit vier tankputten voor de opslag van afvalolie. Bij het bestreden besluit heeft het college met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer de voorschriften 5.1.1, 5.1.3, 12.3.1 en 12.4.1 zodanig aangepast dat tankput 2 niet langer vloeistofdicht, doch vloeistofkerend dient te zijn. Voorts heeft het college bij het bestreden besluit de voorschriften 12.3.1, 12.3.2 en 12.3.3 met toepassing van artikel 2.31 van de Wabo ambtshalve gewijzigd door de daarin opgenomen verwijzingen naar de richtlijn CPR 9-2 'Vloeibare aardolieproducten, bovengrondse opslag kleine installaties' (hierna: de CPR 9-2) te veranderen in verwijzingen naar de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29 'Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks' (hierna: de PGS 29).
2.2. Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat het oude recht van toepassing blijft op de beslissing over toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer. Dit brengt met zich dat de Afdeling bevoegd is van het beroep kennis te nemen voor zover dit gericht is tegen de wijziging van de vergunningvoorschriften met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer.
De werking van het overgangsrecht strekt zich op zichzelf niet uit tot de beslissing over toepassing van artikel 2.31 van de Wabo. Gelet op de nauwe verwevenheid tussen de met toepassing van dit artikel gewijzigde voorschriften en de met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer gewijzigde voorschriften ligt het evenwel in de rede de Afdeling in dit geval tevens bevoegd te achten om van het beroep kennis te nemen voor zover dit gericht is tegen de wijziging van de vergunningvoorschriften met toepassing van artikel 2.31 van de Wabo.
2.3. Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan de vergunning verbinden.
Ingevolge het tweede lid van artikel 8.24 zijn de artikelen 8.7 tot en met 8.17 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo beziet het bevoegd gezag, voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.
Ingevolge artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo wijzigt het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste en derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten, thans artikel 5.4, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht in samenhang met artikel 9.2, eerste en derde lid, van de Regeling omgevingsrecht, houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten, thans tabel 2 van de bijlage bij de Regeling omgevingsrecht.
2.4. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte de eis heeft gesteld dat tankput 2 vloeistofkerend dient te zijn. Volgens [appellante] blijkt uit door haar overgelegde inspectierapporten dat de tanks in tankput 2 tot 2013 onderscheidenlijk 2025 gebruikt kunnen worden voor de producten die daarin worden opgeslagen. Dat in de tanks corrosie is geconstateerd, betekent volgens haar niet dat er corrosieve vloeistoffen worden opgeslagen, maar is waarschijnlijk een gevolg van tijdelijke leegstand van de tanks. Deze corrosie doet niet af aan de conclusies in voornoemde inspectierapporten, aldus [appellante].
2.4.1. Het college heeft bij het nemen van het bestreden besluit aansluiting gezocht bij de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (hierna: de NRB) en de PGS 29. De NRB en de PGS 29 zijn documenten vermeld in tabel 2 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten, thans tabel 2 van de bijlage bij de Regeling omgevingsrecht.
Uitgangspunt in de NRB is dat de bodemrisico's van bedrijfsmatige activiteiten door doelmatige maatregelen en voorzieningen zoveel mogelijk tot een verwaarloosbaar risico moeten worden beperkt. Hiertoe is in de NRB een beslismodel opgenomen waarbij per bodembedreigende activiteit is vermeld welke bodembeschermende maatregelen en voorzieningen de bescherming van de bodem voldoende waarborgen. In de NRB zijn drie bodemrisicocategorieën opgenomen: verwaarloosbaar bodemrisico (A) bij een emissiescore 1, verhoogd bodemrisico (B) bij een emissiescore 2 en hoog bodemrisico (C) bij een emissiescore 3-5. In bestaande situaties moet in geval van bodemrisicocategorieën B en C met behulp van (aanvullende) voorzieningen en maatregelen het emissierisico zover worden gereduceerd tot emissiescore 1 - een verwaarloosbaar bodemrisico - is bereikt. Pas als de mogelijke onredelijkheid (technisch/financieel) van een verwaarloosbaar bodemrisico naar het oordeel van het bevoegd gezag is aangetoond, kan de haalbaarheid van een aanvaardbaar bodemrisico (A*) worden afgewogen.
In voorschrift 39 van de PGS 29 is vermeld dat de tankputzijde van de putdijk en de tankputbodem vloeistofkerend moeten zijn.
In voorschrift 40 van de PGS 29 is vermeld dat het complex van putbodem en putdijk in overeenstemming dient te zijn met de NRB.
2.4.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de eis dat tankput 2 vloeistofkerend moet zijn niet alleen voortvloeit uit voorschrift 39 van de PGS 29, maar ook uit de NRB. Gelet op het feit dat [appellante] haar bedrijfsactiviteiten binnen afzienbare termijn op de huidige locatie zal beëindigen, heeft het college ingestemd met een aanvaardbaar bodemrisico (A*) in plaats van een verwaarloosbaar bodemrisico (A). In het bestreden besluit heeft het college uiteengezet waarom grondwatermonitoring, zoals [appellante] wenst, onvoldoende is om een aanvaardbaar bodemrisico te bereiken en waarom hiervoor tevens een vloeistofkerende voorziening nodig is. Met de stelling dat volgens de door [appellante] overlegde inspectierapporten de tanks in tankput 2 tot 2013 onderscheidenlijk 2025 voor de opslag van producten kunnen worden gebruikt, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat geen vloeistofkerende voorziening nodig is.
De beroepsgrond faalt.
2.5. [appellante] voert aan dat het college de PGS 29 ten onrechte onverkort van toepassing heeft verklaard op de bestaande tanks 3 en 9 in tankput 2, nu deze tanks niet zijn geconstrueerd volgens de tankbouwnormen BS 2654, API 650 en DIN 4119. Bij de verlening van de revisievergunning van 31 oktober 2000 heeft het college volgens [appellante] uitdrukkelijk toegestaan dat de tanks 3 en 9 niet aan deze normen behoefden te voldoen, door de betrokken voorschriften uit de CPR 9-2 niet van toepassing op deze tanks te verklaren. Het thans van toepassing verklaren van deze normen heeft volgens [appellante] tot gevolg dat de tanks 3 en 9 alsnog buiten bedrijf moeten worden gesteld.
2.5.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 12.3.1 moeten bovengrondse opslagtanks en leidingen voldoen aan de PGS 29, met uitzondering van paragrafen 6.1 en 7.4 en tevens met uitzondering van bepaling 39 voor de opslagtanks in tankputten 1, 3 en 4.
2.5.2. De Afdeling stelt vast dat, anders dan waarvan [appellante] uitgaat, de PGS 29 niet onverkort op de tanks 3 en 9 van toepassing is verklaard. De paragrafen 6.1 en 7.4 van de PGS 29 zijn ingevolge voorschrift 12.3.1 niet op deze tanks van toepassing. Het college heeft gesteld dat het uitzonderen van deze paragrafen inhoudelijk overeenkomt met het uitzonderen van de paragrafen 3.3.2, 3.3.3, 3.3.5 en 3.9.1.5 van de CPR 9-2, zoals in het oude voorschrift 12.3.1. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt van het college onjuist is.
De beroepsgrond faalt.
2.6. [appellante] voert aan dat in vergunningvoorschrift 12.3.1 de PGS 29 ten onrechte mede van toepassing is verklaard op de binnen de inrichting aanwezige gasolietank voor het aftanken van heftrucks en op de in de inrichting aanwezige tanks voor de opslag van niet-brandbare stoffen. Dit is volgens haar niet in overeenstemming met paragraaf 2.2.2 van de PGS 29.
2.6.1. Voorschrift 12.3.1 maakt onderdeel uit van paragraaf 12.3 van de vergunningvoorschriften, getiteld 'Bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in kleine installaties'. Voorschrift 12.3.1 heeft derhalve geen betrekking op de opslag van niet-brandbare stoffen. Wat het standpunt van [appellante] betreft dat het college de PGS 29 ten onrechte mede van toepassing heeft verklaard op de binnen de inrichting aanwezige gasolietank, overweegt de Afdeling dat [appellante] dit standpunt niet nader heeft onderbouwd. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het college de PGS 29 in zoverre onjuist heeft toegepast.
De beroepsgrond faalt.
2.7. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Grinsven
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 februari 2012
462-732.