Uitspraak
201100720/1/A4.
Datum uitspraak: 29 februari 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vennootschap onder firma Enecogen V.O.F., gevestigd te Capelle aan den IJssel,
appellante,
en
de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2010 hebben de minister en de staatssecretaris het verzoek van Enecogen om toewijzing van broeikasgasemissierechten als nieuwkomer voor de inrichting aan de Markweg 194 te Rotterdam-Europoort, afgewezen.
Tegen dit besluit heeft Enecogen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 januari 2011, beroep ingesteld.
De minister en de staatssecretaris hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2012, waar Enecogen, vertegenwoordigd door mr. M.J.J. van Beuge, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en de minister en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. R. van Slijpe, mr. S.J. Laman Trip en S. Bank, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Inleiding
2.1. Bij het bestreden besluit is het verzoek van Enecogen om toewijzing van broeikasemissierechten voor de planperiode 2008-2012 voor een gasgekookte electriciteitscentrale in Europoort door de minister en de staatssecretaris afgewezen, omdat Enecogen op 1 september 2010 niet beschikte over een emissievergunning en de inrichting niet in werking zou zijn voor 31 december 2010.
Wettelijk kader
2.2. Ingevolge artikel 16.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder vergunning van het bestuur van de emissieautoriteit een inrichting in werking te hebben.
Ingevolge artikel 16.23, eerste lid, stellen de ministers gezamenlijk een plan vast waarin voornemens zijn opgenomen met betrekking tot de toewijzing van broeikasgasemissierechten.
Ingevolge artikel 16.25, eerste lid, aanhef en onder a, bevat het nationale toewijzingsplan ten minste een aanduiding van het totale aantal broeikasgasemissierechten dat de ministers voornemens zijn voor de planperiode toe te wijzen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan het nationale toewijzingsplan tevens een aanduiding bevatten van het gedeelte van het totale aantal broeikasgasemissierechten, bedoeld in het eerste lid, onder a, dat beschikbaar wordt gehouden om te kunnen worden toegewezen voor een of meer daarbij aangegeven categorieën van inrichtingen waarvoor een vergunning is vereist krachtens artikel 16.5, eerste lid, indien deze vergunning nog niet is verleend op het moment dat het plan overeenkomstig artikel 9, eerste lid, van Richtlijn 2003/87/EG van het Europese Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/161/EG van de Raad (PB 2003 L 275) aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen is toegezonden.
Ingevolge artikel 16.32, eerste lid, is dit artikel van toepassing indien in het nationale toewijzingsplan broeikasgasemissierechten beschikbaar worden gehouden voor toewijzing voor inrichtingen als bedoeld in artikel 16.25, tweede lid, aanhef en onder a.
Ingevolge het tweede lid beslissen de ministers gezamenlijk, op verzoek van degene die een inrichting als bedoeld in het eerste lid drijft, over de toewijzing van broeikasgasemissierechten als bedoeld in het eerste lid voor de desbetreffende planperiode.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover hier van belang, kan een verzoek om toewijzing van broeikasgasemissierechten als bedoeld in het eerste lid worden afgewezen indien:
a. voor 1 september van het betrokken kalenderjaar voor de inrichting, bedoeld in het eerste lid, geen vergunning krachtens artikel 16.5, eerste lid, is verleend;
b. gerede twijfel bestaat of de inrichting, bedoeld in het eerste lid, voor 31 december van het betrokken kalenderjaar feitelijk in werking zal zijn gesteld overeenkomstig hetgeen daaromtrent is bepaald in het betrokken nationale toewijzingsplan.
Ingevolge artikel 16.33, eerste lid, worden verzoeken om toewijzing van broeikasgasemissierechten als bedoeld in artikel 16.32, tweede lid, die na 1 september van een kalenderjaar zijn ingediend, op 1 september van het daarop volgende kalenderjaar in behandeling genomen.
Ingevolge het vijfde lid nemen de ministers het besluit, bedoeld in artikel 16.32, tweede lid, uiterlijk twaalf weken na de terinzagelegging van het ontwerp, doch in elk geval uiterlijk 31 december van het kalenderjaar waarin het betrokken verzoek in behandeling is genomen.
Betrokken kalenderjaar
2.3. Volgens Enecogen is haar verzoek om toewijzing van broeikasgasemissierechten ten onrechte op grond van artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder a en b, van de Wet milieubeheer afgewezen. Volgens haar wordt door de minister en de staatssecretaris geen juiste uitleg gegeven aan de woorden "betrokken kalenderjaar" in dat artikellid en wordt daarmee bedoeld "het jaar waarin de inrichting voor het eerst broeikasgassen zal uitstoten". Dat is het jaar 2011. In dit verband wijst Enecogen op artikel 16.33, vijfde lid, van de Wet milieubeheer waarin wel wordt gesproken over "het kalenderjaar waarin het betrokken verzoek in behandeling is genomen". Volgens Enecogen zou de wetgever, als in artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder a en b, tevens "het kalenderjaar waarin het betrokken verzoek in behandeling is genomen" zou zijn bedoeld, die woorden daar wel hebben opgenomen.
Verder strookt de uitleg van de minister en de staatssecretaris volgens Enecogen niet met het advies van de Nederlandse emissieautoriteit om ongeveer zes maanden voordat de eerste emissies zullen plaatsvinden de emissievergunning voor de inrichting aan te vragen, omdat de emissievergunning in dat geval doorgaans pas zal worden verleend nadat het verzoek om de toewijzing van broeikasgasemissierechten in behandeling is genomen. Daarnaast moet op het aanvraagformulier voor de toewijzing van emissierechten alleen het nummer van de emissievergunning worden ingevuld indien die vergunning al is verleend en hoeft de emissievergunning niet als bijlage met het aanvraagformulier te worden meegezonden. Deze omstandigheden zouden volgens Enecogen anders zijn geweest als zij inderdaad, zoals de minister en de staatssecretaris beweren, op 1 september 2010 wel had dienen te beschikken over een emissievergunning.
2.3.1. De minister en de staatssecretaris betogen dat de woorden "betrokken kalenderjaar" in artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder a en b, van de Wet milieubeheer betrekking hebben op het jaar waarin het verzoek om toewijzing in behandeling is genomen. Dit blijkt volgens hen uit de samenhang van artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder a en b, met artikel 16.33, eerste en vijfde lid. Volgens de minister en de staatssecretaris zou een toewijzing aan Enecogen ten koste gaan van inrichtingen die in 2010 wel aan de criteria voldoen.
2.3.2. Voor zover Enecogen wijst op het advies van de Nederlandse emissieautoriteit, overweegt de Afdeling dat de termijn van zes maanden die de Nederlandse emissieautoriteit noemt op haar website voor de behandeling van een vergunningaanvraag, een advies betreft over het tijdstip van indiening van een aanvraag om een emissievergunning om te voorkomen dat een inrichting zonder emissievergunning in werking is. De termijn van zes maanden houdt geen verband met de termijnen die gelden voor de afhandeling van verzoeken om toewijzing van broeikasgasemissierechten en biedt naar het oordeel van de Afdeling geen aanknopingspunten voor de uitleg van de term "betrokken kalenderjaar" als bedoeld in artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder a en b, van de Wet milieubeheer. Uit de omstandigheid dat de emissievergunning niet hoeft te worden meegezonden met het verzoek om toewijzing, wat daar verder ook van zij, kan niet worden opgemaakt dat deze vergunning niet op 1 september van het jaar waarin het verzoek in behandeling wordt genomen moet zijn verleend.
2.3.3. Uit artikel 16.33, eerste lid, van de Wet milieubeheer volgt dat verzoeken om toewijzing van broeikasgasemissierechten die voor 1 september van een kalenderjaar zijn ingediend in dat kalenderjaar in behandeling worden genomen. Uit artikel 16.33, vijfde lid, volgt dat uiterlijk 31 december van datzelfde jaar op die verzoeken wordt beslist. Als de term "betrokken kalenderjaar" zo moet worden uitgelegd dat in dit geval 2011 het betrokken kalenderjaar is, zou dit met zich kunnen brengen dat op 31 december 2010, de uiterste datum dat op het verzoek om toewijzing van broeikasgasemissierechten moet zijn beslist, niet kan worden beoordeeld of aan de vereisten uit artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder a en b wordt voldaan. Weliswaar is de emissievergunning als bedoeld in artikel 16.5, eerste lid, in dit geval vóór 31 december 2010 aan Enecogen verleend, te weten op 23 december 2010, doch in vele andere gevallen zal die verlening pas na 31 december 2010 plaatsvinden, zodat ten tijde van het nemen van het besluit niet kan worden vastgesteld of voor 1 september 2011 een emissievergunning zal zijn verleend. Naar het oordeel van de Afdeling moet het "betrokken kalenderjaar" dan ook zo worden uitgelegd dat dit betrekking heeft op het jaar waarin het verzoek om toewijzing van broeikasgasemissierechten in behandeling wordt genomen.
2.3.4. Nu het kalenderjaar 2010 in dit geval moet worden aangemerkt als het betrokken kalenderjaar in de zin van artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder a en b, van de Wet milieubeheer en niet in geschil is dat Enecogen voor 1 september 2010 niet over een vergunning als bedoeld in artikel 16.5, eerste lid, beschikte en de inrichting niet voor 31 december 2010 in werking was gesteld, hebben de minister en de staatssecretaris in het bestreden besluit terecht gesteld dat Enecogen in 2010 niet heeft voldaan aan artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder a en b.
De beroepsgrond faalt.
Facultatieve afwijzingsgronden
2.4. Enecogen voert aan dat in het bestreden besluit ten onrechte de facultatieve afwijzingsgronden uit artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder a en b, van de Wet milieubeheer als imperatieve afwijzingsgronden aan de afwijzing van het verzoek om toewijzing ten grondslag zijn gelegd. De minister en de staatssecretaris hadden een op dit geval toegesneden belangenafweging moeten maken. Daarbij hadden zij onder meer moeten meenemen dat Enecogen al tot een investering was overgegaan in de veronderstelling dat er voldoende gratis emissierechten voor nieuwkomers beschikbaar zouden zijn, dat de bouw van de energiecentrale ten tijde van het nemen van het bestreden besluit in een verregaand stadium was en dat de feitelijke inwerkingstelling van de energiecentrale ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op korte termijn plaats zou vinden. Verder was reeds een ontwerp-besluit tot verlening van de emissievergunning opgesteld, aldus Enecogen.
2.4.1. In het bestreden besluit hebben de minister en de staatssecretaris overwogen dat de bevoegdheid om het verzoek om toewijzing van broeikasgasemissierechten af te wijzen is gebruikt op de wijze waarop alle verzoeken om toewijzing in de planperiode 2008-2012 zijn behandeld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 februari 2011 in zaak nr.
201007143/1/M1) hebben de minister en de staatssecretaris in alle gevallen waarin zij bevoegd waren de facultatieve afwijzingsgronden van artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder a en b, van de Wet milieubeheer toe te passen, daarvan gebruik gemaakt. In zoverre is een vaste bestuurspraktijk ontstaan, waaraan de minister en de staatssecretaris, behoudens bijzondere omstandigheden, gebonden zijn.
201007143/1/M1) hebben de minister en de staatssecretaris in alle gevallen waarin zij bevoegd waren de facultatieve afwijzingsgronden van artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder a en b, van de Wet milieubeheer toe te passen, daarvan gebruik gemaakt. In zoverre is een vaste bestuurspraktijk ontstaan, waaraan de minister en de staatssecretaris, behoudens bijzondere omstandigheden, gebonden zijn.
De minister en de staatssecretaris hebben in de door Enecogen genoemde omstandigheden geen aanleiding gezien om van deze vaste bestuurspraktijk af te wijken. In hetgeen Enecogen heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister en de staatssecretaris het verzoek om toewijzing van Enecogen niet in redelijkheid hebben kunnen afwijzen. De beroepsgrond faalt.
Slotoverwegingen
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.J. Kalter, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Kalter
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op29 februari 2012
492.