Uitspraak
201102441/1/V3.
Datum uitspraak: 1 maart 2012
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie en Asiel, thans: de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht, van 16 februari 2011 in zaak nr. 11/3569 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2011 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 16 februari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 23 februari 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Onder de minister wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
2.2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de maatregel van bewaring van meet af aan onrechtmatig is, omdat vaststaat dat ten tijde van het opleggen van de maatregel van bewaring geen terugkeerbesluit is genomen. Dat de maatregel van bewaring op 29 januari 2011 in verband met een asielaanvraag van de vreemdeling is omgezet naar artikel 59, eerste lid, onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) doet daaraan niet af, aldus de rechtbank.
In de enige grief klaagt de minister, samengevat weergegeven, dat de rechtbank door aldus te overwegen ten onrechte uitgaat van het standpunt dat hij uitsluitend bevoegd is een vreemdeling in bewaring te stellen indien een terugkeerbesluit is genomen. Nu het terugkeerbesluit geen noodzakelijke voorwaarde is voor het kunnen opleggen van een maatregel van bewaring, kan aan de omstandigheid dat dit besluit later is uitgereikt dan de maatregel niet de conclusie worden verbonden dat sprake is van een onrechtmatige bewaring. Bovendien is het terugkeerbesluit slechts vijf minuten later uitgereikt dan de maatregel van bewaring waardoor, als dit al enige invloed zou hebben op de rechtmatigheid van de maatregel, niet kan worden gezegd dat de vreemdeling hierdoor in zijn belangen is geschaad, aldus de minister.
2.2.1. Ambtshalve toetsing door de bestuursrechter is beperkt tot voorschriften van openbare orde. Daarbuiten doet de rechter ingevolge artikel 8:69 van de Awb uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting, waarbij hij ambtshalve de rechtsgronden aanvult en ambtshalve de feiten kan aanvullen.
Zoals de Afdeling bij uitspraak van 4 juli 2011, in zaak nr. 201100636/1/V3 (www.raadvanstate.nl) eerder heeft overwogen, volgt uit de uitspraak van 26 januari 2011 in zaak nr. 201100079/1/V3 (www.raadvanstate.nl) weliswaar dat de in Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: de Terugkeerrichtlijn) opgenomen bepalingen geen voorschriften van openbare orde bevatten, zodat een ambtshalve toetsing van die bepalingen bij een beoordeling van een bewaringsmaatregel in zoverre niet aan de orde is, maar dat dit de verplichting van de rechter op grond van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb de rechtsgronden ambtshalve aan te vullen onverlet laat.
2.2.2. Zoals de Afdeling bij uitspraak van 4 oktober 2011, in zaak nr. 201102760/1/V3 (www.raadvanstate.nl) voorts eerder heeft overwogen moet een door een vreemdeling in persoon ten overstaan van de autoriteiten kenbaar gemaakte wens om hem internationale bescherming te verlenen als een asielverzoek, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b, van Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van de Europese Unie van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005 L 326; hierna: de Procedurerichtlijn) worden aangemerkt. Op het moment dat bedoelde wens aldus kenbaar is gemaakt, is een vreemdeling een asielzoeker, bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van de Procedurerichtlijn. In dat geval kan de vreemdeling niet worden beschouwd als iemand die illegaal hier te lande verblijft en is de Terugkeerrichtlijn niet van toepassing.
2.2.3. Blijkens het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting van de rechtbank is ter zitting naar voren gekomen dat de vreemdeling een aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen heeft ingediend.
Blijkens het op 24 januari 2011 op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van gehoor, welk gehoor voorafgaand aan de maatregel van bewaring is gehouden, heeft de vreemdeling in persoon ten overstaan van een ambtenaar van de Koninklijke Marechaussee verklaard in Nederland asiel te willen aanvragen.
2.2.4. Gelet op de hiervoor weergegeven informatie, die ter zitting van de rechtbank naar voren is gebracht en aldus door de rechtbank bij de vaststelling van de voor het aanvullen van de rechtsgronden relevante feiten had moeten worden betrokken, heeft de rechtbank niet onderkend dat reeds voor de inbewaringstelling sprake was van een asielverzoek in de zin van artikel 2, aanhef en onder b, van de Procedurerichtlijn en dat de vreemdeling derhalve een asielzoeker, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van deze richtlijn is en dat de Terugkeerrichtlijn daarom niet van toepassing is.
Gelet hierop klaagt de minister terecht, zij het op onjuiste gronden, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister gehouden was voorafgaand aan de maatregel van bewaring een terugkeerbesluit uit te vaardigen en nu hij dit niet heeft gedaan de maatregel van bewaring reeds hierom als onrechtmatig moet worden aangemerkt.
De grief slaagt.
2.3. Het hoger beroep is reeds hierom kennelijk gegrond. Hetgeen overigens is aangevoerd, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 januari 2011 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
2.4. De vreemdeling heeft aangevoerd dat de minister ten onrechte de grond dat hij niet beschikt over een identiteitspapier als bedoeld in artikel 4.21 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) aan de maatregel ten grondslag heeft gelegd. Daartoe voert hij aan dat sprake is van een identiteitsdocument voorzien van een pasfoto en echtheidskenmerken. De minister heeft hier evenwel geen onderzoek naar gedaan, aldus de vreemdeling.
2.4.1. Aan de maatregel van bewaring is ten grondslag gelegd dat de vreemdeling:
(a) niet beschikt over een identiteitspapier als bedoeld in artikel 4.21 van het Vb 2000,
(b) zich niet heeft aangemeld bij de korpschef,
(c) gebruik maakt/maakte van een vals/vervalst document, en
(d) geen vaste woon-/verblijfplaats heeft.
2.4.2. Reeds nu de overige onbetwiste gronden de maatregel van bewaring kunnen dragen, kan het betoog van de vreemdeling dat de minister de grond dat hij niet beschikt over een identiteitspapier als bedoeld in artikel 4.21 van het Vb 2000 ten onrechte aan de maatregel ten grondslag heeft gelegd niet leiden tot het daarmee beoogde doel.
2.5. De vreemdeling heeft voorts aangevoerd dat de minister ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt en hij, gelet op de gronden, ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan een minder dwingende maatregel dan bewaring. Hij betoogt daartoe dat volgens het beleid van de minister in geval van een asielaanvraag een maatregel van bewaring zo beperkt mogelijk moet worden toegepast.
2.5.1. Volgens paragraaf A6/5.3.3.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), voor zover thans van belang, dient het toepassen van bewaring bij vreemdelingen die een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in willen dienen of ingediend hebben, zo beperkt mogelijk te geschieden. Het kan hierbij gaan om vreemdelingen die een dergelijke aanvraag indienen of ingediend hebben en waarvan bijvoorbeeld om redenen van manifest bedrog of op andere gronden genoemd in A6/5.3.3.1 aangenomen kan worden dat zij zich aan de eventuele uitzetting zullen gaan onttrekken. Ook kan het voorkomen dat een vreemdeling eerst nadat hij in bewaring is gesteld een asielaanvraag indient. In beide gevallen zal aan de hand van de daarbij bekend geworden feiten en omstandigheden, bijvoorbeeld in het nader gehoor, een concrete afweging gemaakt moeten worden met betrekking tot het toepassen van de maatregel in relatie tot de asielaanvraag, aldus deze paragraaf.
2.5.2. De minister heeft zich ter zitting van de rechtbank op het standpunt gesteld dat de gronden van de maatregel van bewaring voldoende zijn om deze te kunnen dragen. Hij heeft voorts uiteengezet dat de vreemdeling op doorreis was naar Duitsland, hij door Duitsland is overgedragen aan Nederland en hij hier vervolgens asiel heeft aangevraagd. Dat hij asiel heeft aangevraagd maakt niet zonder meer dat de bewaring moet worden opgeheven, aldus de minister. Met deze toelichting heeft de minister ten tijde van het opleggen van de maatregel noch in beroep aangegeven waarom, gelet op de volgens paragraaf A6/5.3.3.5 van de Vc 2000 vereiste concrete afweging, hij de met de bewaring gediende belangen zwaarder heeft laten wegen dan het belang van de vreemdeling. Aldus heeft de minister het besluit tot inbewaringstelling onvoldoende gemotiveerd, zodat dit onrechtmatig moet worden geacht.
De beroepsgrond slaagt.
2.6. De Afdeling zal het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 24 januari 2011 van de minister gegrond verklaren. Nu de vrijheidsontnemende maatregel reeds is opgeheven, kan een daartoe strekkend bevel achterwege blijven. Aan de vreemdeling wordt met toepassing van artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000 na te melden vergoeding toegekend over de periode van 24 januari 2011 tot 16 februari 2011, de dag waarop de vrijheidsontnemende maatregel is opgeheven.
2.7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht, van 16 februari 2011 in zaak nr. 11/3569;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. kent aan de vreemdeling een vergoeding toe van €1890,00 (zegge: achttienhonderdnegentig euro), ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de secretaris van de Raad van State;
V. veroordeelt de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.311,00 (zegge: dertienhonderdelf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient aan de secretaris van de Raad van State (bankrekening Raad van State 56.99.94.977) onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins de Vin, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, ambtenaar van staat.
w.g. Parkins-de Vin
voorzitter
w.g. Van Dokkum
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2012
480-665.
Verzonden: 1 maart 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser