Uitspraak
201010977/1/A4.
Datum uitspraak: 21 maart 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de directeur-inspecteur VROM-Inspectie regio Zuid (hierna: de VROM-Inspectie),
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2010 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid SITA ReEnergy Roosendaal B.V. (hierna: SITA) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een afvalverbrandingsinrichting op het adres Potendreef 2 te Roosendaal. Dit besluit is op 4 oktober 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft de VROM-Inspectie bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 november 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Het college heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
De VROM-Inspectie heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2011, waar de VROM-Inspectie, vertegenwoordig door mr. J.P.J. Geurts en ir. E.C.T. Jansen, en het college, vertegenwoordig door mr. P.P.G. Wintjes, ing. A.P.M. Maas en ing. S.W. Pullen, zijn verschenen. Voorts is SITA, vertegenwoordig door C.J. Stuart, M.A. Toepoel, ir. L. Nordkamp, ir. J.D. van de Meer, ing. J.P. Schets en ir. J. van Zon, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
2.2. Bij besluit van 14 september 2007 is vergunning verleend voor het in werking hebben van twee verbrandingsinstallaties met een totale verwerkingscapaciteit van 291.000 ton per jaar. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het in werking hebben van één grote verbrandingsinstallatie met een capaciteit van 291.000 ton per jaar, voorzien van een droog rookgasreinigingsysteem.
2.3. Ingevolge vergunningvoorschrift 2.1.1 mag de emissie van SO2 naar de lucht de grenswaarde van 40 mg/Nm3 als daggemiddelde concentratie niet overschrijden.
2.3.1. De VROM-Inspectie stelt dat de in voorschrift 2.1.1 opgenomen emissiegrenswaarde voor SO2 te hoog is. Daartoe voert zij aan dat uit het milieu-effectrapport en de aanvraag blijkt dat een maximale emissieconcentratie voor SO2 van 10 mg/Nm3 als daggemiddelde concentratie wordt verwacht. Voorts voert zij aan dat uit hoofdstuk 4 van het BREF-document "Reference document on Best Available Techniques for Waste Incineration" (hierna: BREF Afvalverbranding) naar voren komt dat bij de bij SITA toegepaste droge rookgasreiniging met natriumbicarbonaat een emissieconcentratie van minder dan 20 mg/Nm3 SO2 als daggemiddelde haalbaar is. Volgens haar had het college eerder bij de onderkant en niet bij de bovenkant van de in hoofdstuk 5 vermelde concentratierange van 1-40 mg/Nm3 als daggemiddelde concentratie voor SO2 moeten aansluiten.
Met voorschrift 2.1.1 wordt, gelet op het voorgaande, volgens de VROM-Inspectie geen hoog niveau van bescherming van het milieu, als bedoeld in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, nagestreefd. Ook gelet op de bij richtlijn 2001/81/EG van het Europees parlement en de raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen gestelde nationale emissieplafonds, had het volgens de VROM-Inspectie voor de hand gelegen een lagere emissiegrenswaarde voor te schrijven.
2.3.2. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepaling komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten moet het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening houden met de documenten vermeld in tabel 1 van de bij deze regeling behorende bijlage. In deze tabel is het BREF Afvalverbranding als document opgenomen.
2.3.3. Niet in geschil is dat de bij SITA toegepaste droge rookgasreiniging met natriumbicarbonaat een voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek is. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de in voorschrift 2.1.1 opgenomen emissieconcentratie van 40 mg/Nm3 binnen de concentratierange van 1-40 mg/Nm3 van het BREF Afvalverbranding valt. In zoverre heeft het college zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat de grenswaarde voldoet aan het in de tweede volzin van artikel 8.11, derde lid, neergelegde uitgangspunt dat in ieder geval geen hogere emissie mag worden toelaten dan kan optreden bij toepassing van voor de inrichting waarvoor vergunning is gevraagd in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
2.3.4. Het college stelt zich op het standpunt dat met de emissiegrenswaarde van 40 mg/Nm3 als daggemiddelde concentratie wel degelijk een hoog niveau van bescherming van het milieu wordt nagestreefd en dat er in dit geval geen bijzondere omstandigheden waren die aanleiding gaven tot het voorschrijven van een lagere emissiegrenswaarde.
Het college stelt zich in redelijkheid te hebben kunnen aansluiten bij de bovenkant van de in hoofdstuk 5 van het BREF Afvalverbranding vermelde concentratierange van 1-40 mg/Nm3, aangezien uit de oplegnotitie bij het BREF Afvalverbranding niet volgt dat bij de onderkant van de range moet worden aangesloten. Volgens het college volgt uit deze oplegnotitie dat de raffinaderijbranche en de en elektriciteitsbranche de grootste uitstoot van SO2 leveren en dat afvalverbrandingsinstallaties in vergelijking daarmee geen grote bron van SO2 zijn. Het wijst op de omstandigheid dat in de oplegnotitie bij het BREF-document "Reference document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants" (hierna: BREF Grote stookinstallaties) expliciet is vermeld dat bij vergunningverlening voor dergelijke installaties een zo laag mogelijk emissieniveau moet worden nagestreefd, maar dat een dergelijke vermelding in de oplegnotitie bij het BREF Afvalverbranding, dat van toepassing is op de installatie in kwestie, niet is opgenomen. Het college stelt zich daarnaast op het standpunt dat SITA, gelet op de zeer geringe bijdrage van 0,2% aan de landelijke emissie, geen significante bijdrage levert aan het nationale emissieplafond voor SO2.
Voorts stelt het college dat in dit geval geen lagere emissiegrenswaarde dan 40 mg/Nm3 kon worden voorgeschreven, omdat niet zeker is dat een lagere emissiegrenswaarde naleefbaar is. Daartoe voert het aan dat op dit moment bedrijfsafval wordt verbrand, terwijl vergunning is aangevraagd en verleend voor het verbranden van huishoudelijk afval. Volgens het college zal de emissie van SO2 hoger zijn bij het verbranden van huishoudelijk afval dan bij het verbranden van bedrijfsafval, maar is nog onzeker hoeveel hoger die emissie zal zijn. Uitgaande van een worst case scenario, kan volgens het college niet worden gegarandeerd dat bij het verbranden van huishoudelijk afval altijd een lagere emissiegrenswaarde dan 40 mg/Nm3 kan worden behaald.
Tot slot heeft het college ter zitting naar voren gebracht dat indien met zekerheid vast komt te staan dat bij de verwerking van huishoudelijk afval altijd een lagere grenswaarde kan worden behaald, de vergunning in die zin kan worden gewijzigd.
2.3.5. Het college stelt terecht dat uit de oplegnotitie bij het BREF Afvalverbranding, anders dan uit de oplegnotitie bij het BREF Grote stookinstallaties, niet volgt dat bij de bovenkant van de concentratierange moet worden aangesloten. Het heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in zoverre geen aanleiding bestond tot het voorschrijven van een lagere emissiegrenswaarde.
Het deskundigenbericht bevestigt voorts de stelling van het college dat de emissie van SO2 naar verwachting hoger zal zijn bij de verbranding van huishoudelijk afval. Het deskundigenbericht concludeert dat bij de huidige bedrijfsvoering waarbij voornamelijk bedrijfsafval verwerkt wordt, een norm van 20 mg/Nm3 SO2 als daggemiddelde concentratie haalbaar is bij een aanvaardbaar verbruik van bicarbonaat. Bicarbonaat wordt gebruikt als reagens om SO2 te binden en zodoende de emissie daarvan te verminderen. Bij toevoeging van meer bicarbonaat zal meer SO2 worden afgevangen en een lagere emissie worden bereikt, maar zal ook meer, als gevaarlijk afval aan te merken, residu worden gevormd. De Afdeling begrijpt uit het deskundigenbericht dat de haalbaarheid van de norm van 20 mg/Nm3 SO2 bij een aanvaardbaar bicarbonaatverbruik en de vorming van een aanvaarbare hoeveelheid residu, niet vaststaat voor de situatie waarin huishoudelijk afval zal worden verbrand.
Mede gelet op de conclusies in het deskundigenbericht, is de Afdeling van oordeel dat de VROM-Inspectie niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat niet vaststaat dat een lagere emissiegrenswaarde dan 40 mg/Nm3 bij een aanvaardbaar bicarbonaatverbruik haalbaar is.
Het college heeft dan ook in de hem toekomende beoordelingsvrijheid, in redelijkheid kunnen besluiten om op dit moment een emissiegrenswaarde van 40 mg/Nm3 als daggemiddelde concentratie voor SO2 voor te schrijven en om deze grenswaarde, zo nodig, pas naar beneden bij te stellen indien in de praktijk blijkt dat dit haalbaar is.
De beroepsgrond faalt.
2.4. De VROM-Inspectie wijst verder op het belang van een onderzoek naar het optimum van de emissie van SO2 in verhouding tot het verbruik van bicarbonaat en de vorming van residu. Het college heeft volgens de VROM-Inspectie ten onrechte niet gemotiveerd waarom geen verplichting is opgelegd tot het uitvoeren van een dergelijk onderzoek.
2.4.1. Niet in geschil is dat de voorgeschreven emissiegrenswaarde van 40 mg/Nm3 haalbaar is bij een aanvaardbaar bicarbonaatverbruik en de vorming van een aanvaardbare hoeveelheid residu. Ter zitting heeft het college naar voren gebracht dat ingevolge het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: Bva) reeds de verplichting bestaat tot het continu meten van de emissie van SO2. Daarnaast moet ingevolge artikel 3.11 van de bijlage bij het Bva het ontstaan van residuen tot een minimum worden beperkt.
Nu gelet op het deskundigenbericht, bedoeld optimum kan worden bereikt binnen de voorgeschreven emissiegrenswaarde en gelet op de verplichtingen die uit het Bva volgen om enerzijds de SO2 emissies te meten en anderzijds het ontstaan van residuen tot een minimum te beperken, kon het college zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat geen noodzaak bestond tot het opnemen van een aanvullende onderzoeksverplichting.
De beroepsgrond faalt.
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Zijpp
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2012
262-687.