Uitspraak
201007614/1/T1/A4.
Datum uitspraak: 4 april 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: Natuur en Milieu), gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2010 heeft het college op verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kuwait Petroleum Europoort B.V. (hierna: KPE), met toepassing van de artikelen 8.23 en 8.24 van de Wet milieubeheer, de voorschriften 4.3 en 5.1, verbonden aan de bij besluit van 8 augustus 2001 aan KPE verleende revisievergunning voor haar raffinaderij aan de Moezelweg 255 te Rotterdam-Europoort, gewijzigd en de voorschriften 5.7 en 5.8 aan deze vergunning verbonden. Dit besluit is op 29 juli 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft Natuur en Milieu bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 augustus 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Het college en KPE hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
Natuur en Milieu heeft nadere stukken ingediend.
De behandeling van deze zaak is aangehouden in verband met de prejudiciële vragen die de Afdeling bij verwijzingsuitspraken van 29 april 2009 heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (PB 2001 L 309; ook wel de NEC-richtlijn genoemd).
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken met nrs.
200904323/1/A4 en 201006110/1/A4, ter zitting behandeld op 23 januari 2012, waar Natuur en Milieu, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.J.M. Verras en ir. M.S. de Koning-van der Meulen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting KPE, vertegenwoordigd door J.M. van der Steen, bijgestaan door mr. M.C. de Smidt, advocaat te Rotterdam, als partij gehoord. Na de zitting zijn de onderhavige zaak en de zaken met nrs.
200904323/1/A4 en 201006110/1/A4gesplitst.
200904323/1/A4 en 201006110/1/A4, ter zitting behandeld op 23 januari 2012, waar Natuur en Milieu, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.J.M. Verras en ir. M.S. de Koning-van der Meulen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting KPE, vertegenwoordigd door J.M. van der Steen, bijgestaan door mr. M.C. de Smidt, advocaat te Rotterdam, als partij gehoord. Na de zitting zijn de onderhavige zaak en de zaken met nrs.
200904323/1/A4 en 201006110/1/A4gesplitst.
2. Overwegingen
Bestuurlijke lus
2.1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Overgangsrecht Wabo
2.2. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het in de Invoeringswet Wabo opgenomen overgangsrecht volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij de invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Intrekking beroepsgronden
2.3. Ter zitting heeft Natuur en Milieu haar beroepsgronden over de onvolledige tervisielegging, de toepasselijkheid van de nationale emissieplafonds voor zwaveldioxide (hierna: SO2) en stikstofoxiden (hierna: NOx), de stikstofdepositie op nabijgelegen beschermde natuurgebieden en de emissienormering van vluchtige organische stoffen ingetrokken.
Algemeen toetsingskader
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Beste beschikbare technieken
2.5. Zoals onder 2.4 is overwogen, moeten in de inrichting ten minste de in aanmerking komende beste beschikbare technieken (hierna ook wel: BBT) worden toegepast. Locatiespecifieke omstandigheden kunnen vergen dat in het belang van de bescherming van het milieu verdergaande technieken dan de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Hierbij komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Voor inrichtingen als hier aan de orde moet het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken op grond van tabel 1 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten, voor zover hier van belang, rekening houden met het "Reference Document on Best Available Techniques for Mineral Oil and Gas Refineries" (hierna: het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen) en de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR), in het bijzonder de in paragraaf 3.5.8.1 vermelde Oplegnotitie bij het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen (hierna: de Oplegnotitie).
Het bestreden besluit
2.6. Bij besluit van 21 juli 2010 heeft het college op verzoek van vergunninghoudster krachtens artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer de vergunde totale emissie van NOx beperkt tot maximaal 520 ton per jaar en maatregelen uit paragraaf 3.4.2.1 van de NeR met betrekking tot vluchtige organische stoffen voorgeschreven. Daarnaast heeft het college op grond van artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer voorschriften inzake de monitoring van zwevende deeltjes en de zogenoemde minimalisatieverplichting uit de NeR aan de vergunning verbonden.
Gasinzet
2.7. Natuur en Milieu voert aan dat het college ten onrechte niet 100% gasinzet heeft voorgeschreven, terwijl het college heeft aangegeven dat KPE vanaf 2010 geen olie meer stookt. In dit kader voert zij ook aan dat het college ten onrechte niet op haar zienswijze over het opnemen van een stofnorm die overeenkomt met 100% gasinzet heeft gereageerd. Volgens Natuur en Milieu heeft de mogelijkheid om terug te vallen op oliestook gevolgen voor de stofemissie en is onduidelijk of in zoverre de beste beschikbare technieken worden toegepast.
2.7.1. Anders dan Natuur en Milieu stelt heeft het college onder ad b8 van de considerans van het bestreden besluit gereageerd op de door haar ingediende zienswijze over de stofnorm. In zoverre mist het betoog feitelijke grondslag.
2.7.2. In het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen wordt het maximaliseren van het gebruik van gasvormige brandstoffen als een in aanmerking komende beste beschikbare techniek genoemd. De Oplegnotitie geeft aan dat indien een stookinstallatie op aardgas, gereinigd LPG of gereinigd raffinaderijgas stookt, deze impliciet voldoet aan de BBT-eisen voor stofemissies. Het college gaat er blijkens de considerans van het bestreden besluit van uit dat KPE is overgeschakeld op volledige gasstook, waarbij gereinigd raffinaderijgas, indien nodig aangevuld met aardgas, wordt gestookt en stelt zich op het standpunt dat binnen de inrichting de beste beschikbare technieken worden toegepast met betrekking tot stofemissie.
2.7.3. Op grond van de vigerende milieuvergunning van 8 augustus 2001 en de daaraan ten grondslag liggende aanvraag mag KPE in een drietal fornuizen naast gas ook olie stoken. Uit de vergunning, noch uit het bestreden besluit volgt dat binnen de inrichting slechts gas mag worden gestookt, zodat niet vaststaat dat het college het bestreden besluit op de juiste uitgangspunten heeft gebaseerd. KPE stelt in haar zienswijze op het deskundigenbericht dat zij alleen in incidentele situaties in fornuis 101-b olie stookt. Daarbij merkt zij op dat het fornuis twee weken van tevoren op oliestook moet worden voorbereid, zodat spontane en regelmatige oliestook niet mogelijk is. Het college heeft nagelaten een dergelijke beperking bij het nemen van het bestreden besluit aan de vergunning te verbinden. Ter zitting heeft KPE gesteld dat zij het stoken van maximaal 1,7 m3 olie per uur nodig heeft en dat zij er geen bezwaar tegen heeft indien ter beperking van het stoken van olie een voorschrift aan de vergunning wordt verbonden. Gelet op het vorengaande heeft het college het besluit van 21 juli 2010 in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig voorbereid.
2.7.4. Voor zover Natuur en Milieu zich afvraagt of binnen de inrichting voor stofemissie de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, wordt overwogen dat binnen de inrichting hoofdzakelijk gereinigd raffinaderijgas wordt gestookt, zodat volgens de Oplegnotitie in zoverre wordt voldaan aan toepassing van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken voor stofemissie. Het college heeft bij het bestreden besluit voorschrift 5.7 aan de vergunning verbonden, op grond waarvan KPE nader onderzoek moet doen naar de feitelijke stofemissie. De bevindingen van dit onderzoek kunnen volgens het college aanleiding zijn om de stofnorm aan te passen. Hetgeen Natuur en Milieu aanvoert, geeft geen grond voor het oordeel dat voor stofemissie niet de beste beschikbare technieken worden toegepast en deze norm reeds daarom ten tijde van het bestreden besluit moest worden aangepast. Dit onderdeel van de beroepsgrond slaagt niet.
2.7.5. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op grond van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek zoals weergegeven onder 2.7.3 te herstellen. Het college dient binnen een door de Afdeling te stellen termijn alsnog een voorschrift ter beperking van de bijstook van olie aan de vergunning te verbinden. Voornoemd gebrek kan worden gerepareerd door het bestreden besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen.
Indien een wijzigingsbesluit of een nieuw besluit wordt genomen, behoeft daarbij geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Het wijzigingsbesluit of het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en ter inzage te worden gelegd.
NOx emissie
2.8. Natuur en Milieu stelt dat de zogenoemde NOx bubble van 520 ton per jaar te hoog is voor KPE. In dit kader voert zij aan dat KPE in de jaren 2006 tot en met 2009 jaarlijks reeds een NOx emissie had die lager was dan 500 ton en dat de NOx emissie door het overgaan op gas omlaag is gegaan. Ook voert Natuur en Milieu aan dat ten onrechte geen SCR (selectieve katalytische reductie) of SNCR (selectieve niet-katalytische reductie) wordt toegepast, ondanks dat deze in hoofdstuk 5.2 van het BREF Aardolie- en aardgasraffindaderijen als in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden genoemd. Zij betoogt voorts dat bij de bepaling van het emissieplafond voor NOx ten onrechte niet is uitgegaan van de onderkant van de volgens het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen met de toepassing van de beste beschikbare technieken overeenkomende range van 100 mg/Nm3. Zij verwijst in dit kader naar de geografische milieuomstandigheden in West-Europa en de invloed van de inrichting op de verzuring van de bodem, op grond waarvan volgens haar verdergaande reducerende maatregelen moesten worden toegepast. Ook betoogt Natuur en Milieu dat de vergunde NOx bubble in strijd met paragraaf 10.5 van het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen niet aan de feitelijke doorzet van ruwe olie is gekoppeld. Volgens haar is hierdoor de toepassing van de beste beschikbare technieken evenmin gegarandeerd.
2.8.1. Zoals het college heeft aangevoerd, is paragraaf 10.5 van het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen een bijlage waarin achtergrondinformatie van lidstaten is opgenomen over verschillende voorstellen voor NOx emissie in verband met het zogenoemde bubbleconcept. In subparagraaf 10.5.1 staan door Nederland geleverde berekeningen beschreven, waarbij volgens het deskundigenbericht wordt uitgegaan van een koppeling tussen de jaarvracht en doorzet.
Paragraaf 10.5 is evenwel niet een onderdeel van het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen waarin de in aanmerking komende beste beschikbare technieken staan beschreven. Het college was dan ook niet gehouden om dit rekenvoorbeeld te volgen door de vergunde NOx bubble te koppelen aan de feitelijke doorzet van ruwe olie. De beroepsgrond faalt in zoverre.
2.8.2. Het college heeft in het bestreden besluit gecontroleerd of voor de beperking van de emissie van NOx uit stookinstallaties de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Het college is daarbij uitgegaan van paragraaf 5.2 van het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen. In deze paragraaf staan op bladzijde 408 onder meer beste beschikbare technieken om de emissie van NOx te beperken. Voor de onderhavige inrichting worden vijf technieken genoemd waarvan volgens het BREF een geschikte combinatie moet worden toegepast. Het college stelt dat binnen de inrichting vier van de vijf in het BREF genoemde technieken worden toegepast, zodat wordt voldaan aan de toepassing van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Dat, zoals Natuur en Milieu stelt, niet alle vijf in het BREF genoemde technieken worden toegepast, betekent niet dat niet de beste beschikbare technieken worden toegepast, nu volgens het BREF een geschikte combinatie van technieken moet worden toegepast. Natuur en Milieu heeft niet aannemelijk gemaakt dat de in de inrichting toegepaste technieken niet een geschikte combinatie van beste beschikbare technieken vormt. De stelling dat ten onrechte geen SCR of SNCR is toegepast, treft derhalve geen doel.
2.8.3. Bij het verzoek om toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer heeft KPE een overzicht van de verschillende stookinstallaties met de bijbehorende NOx emissie gevoegd. De optelsom van deze emissies heeft geleid tot de zogenoemde NOx bubble van 520 ton per jaar. Het college stelt dat deze waarde overeenkomt met een jaargemiddelde van 150 mg/Nm3. Dit is door Natuur en Milieu niet bestreden. In het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen is geen consensus bereikt over de BBT-range bij toepassing van de zogenoemde bubble benadering. Blijkens het BREF zijn door de lidstaten verschillende waarden voorgesteld die variëren van 70 mg/Nm3 als daggemiddelde tot 500 mg/Nm3 als jaargemiddelde. Door Nederland zijn waarden voorgesteld in de range van 100 - 200 mg/Nm3 als maandgemiddelde. De bij het bestreden besluit voorgeschreven NOx bubble van 520 ton per jaar valt volgens het college binnen deze range. Dit standpunt is in het deskundigenbericht onderschreven. In zoverre bestaat geen grond voor het oordeel dat het college, rekening houdend met het BREF, niet van voornoemde NOx bubble mocht uitgaan. Ook voor het overige bestaat daartoe geen aanleiding.
2.8.4. Het betoog van Natuur en Milieu dat vanwege de bestaande hoge stikstofdepositie en de problematiek van verzuring en vermesting van de bodem in Nederland strengere eisen aan de emissie van NOx hadden moeten worden gesteld, geeft evenmin aanleiding voor dat oordeel. Het door Natuur en Milieu aangeduide gebied is dusdanig groot en de door Natuur en Milieu aangeduide problematiek is dusdanig algemeen, dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit geen locatiespecifieke omstandigheden zijn die vergen dat in het belang van de bescherming van het milieu verdergaande technieken dan de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
2.8.5. Gelet op het vorengaande heeft het college in zoverre in redelijkheid kunnen concluderen dat KPE de beste beschikbare technieken toepast. In het door Natuur en Milieu gestelde bestaat geen grond voor het oordeel dat verdergaande technieken moesten worden toegepast.
De beroepsgrond faalt.
Monitoring
2.9. Natuur en Milieu stelt dat onduidelijk is of de huidige wijze van monitoring is getoetst aan paragraaf 3.7 van de NeR. Zij neemt aan dat de monitoring van de NOX emissie voldoende is verzekerd via de NOx emissiehandel, maar volgens haar is het de vraag of dit ook geldt voor vluchtige organische stoffen.
2.9.1. In vergunningvoorschrift 5.1 heeft het college onder meer bepaald dat maatregel RT6 genoemd in paragraaf 3.4.2.1 van de NeR moet worden toegepast. Deze maatregel heeft betrekking op controle en onderhoud ter voorkoming van lekverliezen en schrijft voor dat het "Meetprotocol voor lekverliezen" moet worden gehanteerd op grond waarvan KPE een meetprogramma moet opstellen en uitvoeren. Volgens het deskundigenbericht is deze methode niet gelijk aan die uit paragraaf 3.7 van de NeR, die is gericht op controle van gekanaliseerde emissies, en heeft het opleggen van een emissienorm voor diffuse emissies, als hier aan de orde, geen toegevoegde waarde, hetgeen evenmin gebruikelijk is. De methode uit paragraaf 3.7 van de NeR is daarom niet toepasselijk voor de monitoring van vluchtige organische stoffen, aldus het deskundigenbericht. Natuur en Milieu heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze standpunten uit het deskundigenbericht onjuist zijn. In hetgeen Natuur en Milieu heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen grond dat de monitoring van vluchtige organische stoffen door het bestreden besluit onvoldoende gewaarborgd is.
De beroepsgrond faalt.
Slotoverweging
2.10. In de einduitspraak zal over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht worden beslist.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 2.7.3:
1. het gebrek in het besluit van 21 juli 2010, kenmerk 21042887/238500, te herstellen en alsnog een voorschrift ter beperking van oliestook aan de vergunning te verbinden door voornoemd besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Het wijzigingsbesluit of het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden en ter inzage te worden gelegd;
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. De Jong
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2012
628.