Uitspraak
201101897/1/A4.
Datum uitspraak: 2 mei 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Hollandsche IJssel B.V. (hierna: vergunninghoudster), gevestigd te Stolwijk, gemeente Vlist,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Vlist,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2010 heeft het college aan vergunninghoudster een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van de inrichting voor het verwerken van kunstharsen en glasvezel tot polyesterproducten op het perceel aan de Industrieweg 3 te Stolwijk. Dit besluit is op 29 december 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft vergunninghoudster bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 februari 2011, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 8 maart 2011.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Vergunninghoudster en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
Vergunninghoudster heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2012, waar vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.P. Vogelzang en ing. W.F. van Zinderen Bakker, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in werking getreden. Bij invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een revisievergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt er van uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.3. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het verwerken van kunstharsen en glasvezel tot polyesterproducten, het vervaardigen van metalen ondersteuningen voor de polyesterproducten en het monteren van appendages op de polyesterproducten. Het college heeft aan de vergunning voorschriften verbonden met betrekking tot de emissies van vluchtige organische stoffen, die veroorzaakt worden door bepaalde activiteiten binnen de inrichting.
2.4. Ingevolge voorschrift 9.50 moet een tank ten minste eenmaal per 15 jaar inwendig en uitwendig geheel worden geïnspecteerd door of namens KIWA of een andere door de Raad van accreditatie erkende instelling. Hierbij moet ook de wanddikte worden gemeten, terwijl de gehele installatie met inbegrip van opvangvoorzieningen visueel moet worden geïnspecteerd en waar nodig moet worden hersteld. De keuring bestaat uit:
- een beoordeling van de sterkte van de tank en de ondersteunende constructie;
- controle van de lasnaden;
- controle op beschadigingen;
- controle op putcorrosie (stalen tanks);
- controle van de aansluitingen en de afdichting van het mangat op vloeistofdichtheid.
2.4.1. Vergunninghoudster stelt dat het college in voorschrift 9.50 ten onrechte heeft voorgeschreven dat de inspectie van de tank door of namens KIWA of een andere door de Raad van accreditatie erkende instelling moet worden uitgevoerd. Zij voert in dit verband aan dat de eerder onvolledig uitgevoerde inspectie niet te wijten was aan onvoldoende deskundigheid van de fabrikant. Volgens vergunninghoudster mocht het college geen aansluiting zoeken bij de "Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks", Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29 van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (thans: Infrastructuur en Milieu; hierna: PGS 29) nu deze betrekking heeft op andere tanks dan in de inrichting aanwezig. Ook is het voorschrift volgens vergunninghoudster onduidelijk nu daarin niet is vermeld dat de instelling voor de inspectie van tanks moet zijn geaccrediteerd. Voorts verwijst vergunninghoudster naar toekomstige regelgeving waaraan tanks voor de opslag van polyesterhars moeten gaan voldoen. Ter zitting heeft zij haar betoog aangevuld door te stellen dat het college, gelet op de toekomstige regelgeving, aansluiting had moeten zoeken bij de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 30 "Vloeibare aardolieproducten, buitenopslag in kleine installaties" (hierna: PGS 30).
2.4.2. Op grond van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het college bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken onder meer rekening met de PGS 29 en de PGS 30, voor zover deze documenten betrekking hebben op onderdelen van of activiteiten binnen de inrichting. Het college heeft voor het opslaan van hars in bovengrondse tanks aansluiting gezocht bij de PGS 29. De PGS 29 vermeldt op verschillende plaatsen dat werkzaamheden of inspecties moeten worden verricht door een door het bevoegd gezag aanvaarde deskundige of deskundige instantie. Het college heeft deze eis geconcretiseerd door de in voorschrift 9.50 opgenomen eis aan de vergunning te verbinden. Het college stelt dat hiermee de vakbekwaamheid, onafhankelijkheid en rechtsgelijkheid worden gewaarborgd. Ter zitting heeft het college in dit verband toegelicht dat de PGS 29 qua stoffen het meeste aansluit bij de opslag zoals deze binnen de inrichting plaatsvindt. Volgens het deskundigenbericht heeft het college te kennen gegeven dat de fabrikant van de tanks de keuring mag uitvoeren indien dit een door de Raad van accreditatie erkende instelling is. Dit is door het college ter zitting bevestigd. Het in een voorschrift opnemen dat de keuring moet worden uitgevoerd door of namens KIWA of een andere door de Raad van accreditatie erkende instelling is volgens het deskundigenbericht niet ongebruikelijk. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een ander oordeel. Anders dan vergunninghoudster veronderstelt, volgt uit het voorschrift voorts voldoende duidelijk dat de instelling die de inspectie van de tanks uitvoert, voor die inspectie moet zijn geaccrediteerd.
Hetgeen vergunninghoudster heeft aangevoerd, geeft gelet op het vorengaande geen grond voor het oordeel dat het college in vergunningvoorschrift 9.50 ten onrechte heeft opgenomen dat de inspectie door of namens KIWA of een andere door de Raad van accreditatie erkende instelling moet worden uitgevoerd. Een verwijzing naar toekomstige regelgeving geeft evenmin aanleiding voor dat oordeel, nu het college bij het nemen van het bestreden besluit behoorde uit te gaan van de op dat moment geldende wet- en regelgeving.
De beroepsgrond faalt.
2.5. Ingevolge voorschrift 13.1 mag de concentratie van vluchtige organische stoffen (styreen, aceton en methyleenchloride; hierna: VOS) in de afgassen uit de inrichting uiterlijk 10 maanden na het in werking treden van de beschikking niet meer bedragen dan 50 mg C/M03. Deze norm is niet van toepassing indien kan worden aangetoond dat de ongereinigde massastroom van deze stoffen per logistieke eenheid kleiner is dan 0,5 kg/uur.
Ingevolge voorschrift 13.2 mag de gesommeerde concentratie van VOS samen in de afgassen uit de inrichting uiterlijk 10 maanden na het in werking treden van de beschikking niet meer bedragen dan 50 mg C/M03. Deze norm is niet van toepassing indien kan worden aangetoond dat de ongereinigde massastroom van deze stoffen samen per logistieke eenheid kleiner is dan 0,5 kg/uur.
Ingevolge voorschrift 14.1 moet uiterlijk vier maanden na het in werking treden van de beschikking aan het bevoegd gezag een onderzoeksrapport ter goedkeuring worden aangeboden. Uit het onderzoek dient duidelijk te worden wat de restemissie is van de vluchtige organische stoffen (styreen, aceton en methyleenchloride) en welke maatregelen mogelijk en noodzakelijk zijn om te kunnen voldoen aan de emissie-eisen zoals gesteld in de voorschriften 13.1 en 13.2.
Ingevolge voorschrift 14.3 moet de vergunninghouder uiterlijk 12 maanden na het in werking treden van de beschikking en vervolgens elke 36 maanden middels het uitvoeren van een afzonderlijke meting aantonen of aan de in de voorschriften 13.1 en 13.2 opgenomen emissie-eisen wordt voldaan.
2.6. Vergunninghoudster stelt dat het college in de voorschriften 13.1 en 13.2 ten onrechte emissie-eisen voor VOS heeft opgenomen. Zij voert in dat verband aan dat volgens paragraaf 3.4.6 van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) het werkboek milieumaatregelen voor de rubber- en kunststofverwerkende industrie (hierna: het werkboek) van toepassing is. Volgens vergunninghoudster heeft het college, nu geen onaanvaardbare geurhinder wordt veroorzaakt door het in werking zijn van de inrichting, ten onrechte toepassing gegeven aan de uitzondering uit paragraaf 3.4.1 van de NeR. Vergunninghoudster stelt dat styreen - een van de belangrijkste VOS die geëmitteerd worden door de inrichting - een lage geurdrempel heeft en op voorhand niet vaststaat dat bij een emissiereductie van styreen de geurhinder zal verminderen. Volgens haar is het op grond van het werkboek alleen mogelijk maatregelen voor te schrijven, zodat de voorschriften 13.1 en 13.2 ten onrechte aan de vergunning zijn verbonden. In verband hiermee is het controlevoorschrift 14.3 eveneens ten onrechte aan de vergunning verbonden, aldus vergunninghoudster.
2.6.1. In paragraaf 3.4.6 van de NeR wordt verwezen naar het werkboek, waarin maatregelen conform de stand der techniek voor inrichtingen als de onderhavige staan. Ingevolge paragraaf 3.4.1 gelden de algemene eisen van de NeR niet indien maatregelen worden getroffen volgens de bijzondere regelingen, in dit geval paragraaf 3.4.6. Een van de uitzonderingen daarop is evenwel de situatie dat maatregelen uit paragraaf 3.4 ontoereikend zijn om problemen in relatie tot geurhinder op te lossen. In dat geval kunnen verdergaande maatregelen worden geëist, zoals beschreven in paragraaf 2.2.
2.6.2. Volgens het college is de uitzondering uit paragraaf 3.4.1 van toepassing, omdat een geurprobleem bestaat ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting. Het college heeft daarom emissie-eisen aan de vergunning verbonden. Gelet op de tekst van paragraaf 3.4.1 van de NeR dient echter eerst te worden onderzocht of de maatregelen uit het werkboek ontoereikend zijn om de problemen in relatie tot geurhinder op te lossen. Nu een dergelijke onderzoek wordt voorgeschreven in voorschrift 14.1, was bij het nemen van het bestreden besluit aan deze voorwaarde nog niet voldaan. Eerst indien uit dit onderzoek volgt dat de maatregelen ontoereikend zijn, kunnen verdergaande maatregelen worden geëist. In zoverre is niet aan de voorwaarden voor toepassing van de uitzonderingsregel uit paragraaf 3.4.1 voldaan. Het college heeft dit in zijn zienswijze op het deskundigenbericht erkend en de Afdeling verzocht de voorschriften 13.1, 13.2 en 14.3 tot en met 14.12 - waarin verschillende eisen met betrekking tot emissiemetingen zijn opgenomen - in te trekken. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig voorbereid.
De beroepsgrond slaagt.
2.7. Vergunninghoudster stelt dat het college in vergunningvoorschrift 14.1 ten onrechte verplicht tot het overleggen van een onderzoeksrapport naar de mogelijke en noodzakelijke maatregelen om aan de emissie-eis voor VOS te voldoen. Volgens haar is het werkboek erop gericht dat overeenkomstig de stand der techniek en economisch verantwoord de emissie van VOS zoveel mogelijk wordt beperkt. Vergunninghoudster stelt dat zij de maatregelen uit het werkboek heeft onderzocht en, voor zover technisch en economisch haalbaar, toepast, zodat zij reeds aan de huidige eisen voldoet. Volgens haar zijn niet alle maatregelen haalbaar voor kleine bedrijven.
2.7.1. Het college heeft zich in de zienswijze op het deskundigenbericht op het standpunt gesteld dat voorschrift 14.1 aanpassing behoeft, nu de voorschriften genoemd onder 2.6.2 moeten worden ingetrokken. Reeds hierom is het bestreden besluit ook in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig voorbereid.
De beroepsgrond slaagt.
2.8. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 21 december 2010 dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd, voor zover het de voorschriften 13.1, 13.2, 14.1 en 14.3 tot en met 14.12 betreft. Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Gelet op artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 1, aanhef en onder a en b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, komen de door vergunninghoudster genoemde kosten voor een door een derde verleende rechtsbijstand, alsmede de kosten voor een deskundigenrapport niet voor vergoeding in aanmerking. Ter zitting is namelijk gebleken dat de rechtsbijstand niet beroepsmatig aan vergunninghoudster is verleend en de door vergunninghoudster bedoelde stukken niet kunnen worden aangemerkt als een door een deskundige uitgebracht verslag, als bedoeld in artikel 8:36, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Vlist van 21 december 2010, kenmerk 200909663, voor zover het de voorschriften 13.1, 13.2, 14.1 en 14.3 tot en met 14.12 betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Vlist tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Hollandsche IJssel B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 14,72 (zegge: veertien euro en tweeënzeventig cent);
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Vlist aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Hollandsche IJssel B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. De Jong
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2012
628.