ECLI:NL:RVS:2012:BW5914 - Raad van State - Bestuursrechtelijke toetsing bouwvergunning en ontheffing...

Uitspraak

201104078/1/A1.

Datum uitspraak: 16 mei 2012

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D], [appellant sub 1E], [appellant sub 1F] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), allen wonend te Nijmegen,

2. [appellant sub 2], wonend te Nijmegen,

tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 25 februari 2011 in zaken nrs. 09/4276 en 09/4423 in het geding tussen:

[appellant sub 1]

het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.

1. Procesverloop

Bij besluit van 6 juli 2009 heeft het college aan [appellant sub 2] onder het stellen van voorwaarden bouwvergunning tweede fase en een ontheffing als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder b, van de Nijmeegse bouwverordening (hierna: de bouwverordening) verleend voor het verbouwen van een voormalige drukkerij tot zes studio's op het perceel Frans Halsstraat 13 te Nijmegen (hierna: het perceel).

Bij besluit van 21 oktober 2009 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college tijdelijke ontheffing verleend als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid, van de bouwverordening, vrijstelling verleend als bedoeld in artikel 2.5.3, zesde lid, van de bouwverordening en twee ontheffingen verleend, als bedoeld in artikel 1.11 van het Bouwbesluit 2003 (hierna: het Bouwbesluit). Verder heeft het college de bij besluit van 6 juli 2009 verleende ontheffing als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid, van de bouwverordening herroepen.

Bij besluit van 18 juni 2010 heeft het college aan [appellant sub 2] onder het stellen van voorwaarden ontheffing verleend als bedoeld in artikel 1.11 van het Bouwbesluit voor wat betreft de artikelen 4.24 en 4.28 van het Bouwbesluit, een wijziging op de eerder verleende ontheffingen verleend voor wat betreft daglichttoetreding en spuivoorziening op de begane grond en een wijziging op de eerder verleende bouwvergunning verleend voor de uitvoering van het in de desbetreffende aanvraag bedoelde, bij dit besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte bouwplan.

Bij uitspraak van 25 februari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] tegen de besluiten van 21 oktober 2009 en 18 juni 2010 ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 21 oktober 2009 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2011, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2011, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 29 april 2011.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het college, [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.

Bij besluit van 18 mei 2011 heeft het college het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 6 juli 2009 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

[appellant sub 1] heeft bij brief van 6 juli 2011 een reactie gegeven.

Bij besluit van 24 oktober 2011 heeft het college de bij besluit van 18 mei 2011 verleende ontheffing als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder b, van de bouwverordening herroepen en aan [appellant sub 2] voor drie parkeerplaatsen onder het stellen van voorwaarden voor de periode van 15 augustus 2011 tot en met 15 augustus 2012 opnieuw ontheffing verleend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2011, waar [appellant sub 1B], bijgestaan door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Het bouwplan heeft betrekking op het verbouwen van een voormalige drukkerij op het perceel tot zes inpandige woonstudio's, elk met een oppervlakte van ongeveer 40 m².

2.2. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is ontheffing te verlenen als bedoeld in artikel 1.11, eerste lid, van het Bouwbesluit van de in de artikelen 3.60 tot en met 3.63, 3.133, 3.134, 4.24 en 4.28 van het Bouwbesluit neergelegde nieuwbouweisen. Hij voert daartoe aan dat alleen ontheffing kan worden verleend indien dat, gegeven de omstandigheden van het geval, strikt noodzakelijk is. Verder voert hij daartoe aan dat [appellant sub 2] binnen de ter plaatse geldende bestemming een ander bouwplan had kunnen ontwikkelen waarvoor de bedoelde ontheffingen niet noodzakelijk zouden zijn geweest.

2.2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu technische voorschriften gegeven omtrent het bouwen van woningen, woonketen, woonwagens en andere gebouwen.

Ingevolge artikel 6, eerste lid, kan bij een voorschrift, gegeven bij of krachtens de in artikel 2 bedoelde Pro algemene maatregel van bestuur, worden bepaald dat burgemeester en wethouders van dat voorschrift ontheffing kunnen verlenen tot een bij dat voorschrift aangegeven niveau.

Ingevolge artikel 1.11 van het Bouwbesluit kunnen burgemeester en wethouders bij het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk ontheffing verlenen van een bij of krachtens dit besluit vastgesteld voorschrift omtrent het bouwen van een bouwwerk tot het niveau van de desbetreffende voorschriften voor een bestaand bouwwerk, tenzij bij het voorschrift anders is aangegeven.

2.2.2. Ter zitting is namens [appellant sub 1] de hoger beroepsgrond ingetrokken dat het bouwplan niet strekt tot het vernieuwen of veranderen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 1.11 van het Bouwbesluit.

Verder betoogt [appellant sub 1] tevergeefs dat alleen ontheffing als hiervoor bedoeld kan worden verleend indien dat strikt noodzakelijk is, reeds omdat voor die niet nader gemotiveerde opvatting geen grond wordt gevonden in de wet of anderszins. Voorts betoogt [appellant sub 1] tevergeefs dat [appellant sub 2] binnen de ter plaatse geldende bestemming een ander bouwplan had kunnen ontwikkelen waarvoor geen ontheffing noodzakelijk zou zijn geweest. Dit reeds omdat het college in beginsel heeft te beslissen op een aanvraag om bouwvergunning zoals deze is ingediend. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd wordt daarom geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet bevoegd was ontheffing te verlenen van voormelde voorschriften als bedoeld in artikel 1.11 van het Bouwbesluit 2003.

2.3. [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in redelijkheid geen ontheffing als hiervoor bedoeld heeft kunnen verlenen van de nieuwbouweisen als neergelegd in de artikelen 3.60 tot en met 3.63, 3.133, 3.134, 4.24 en 4.28 van het Bouwbesluit tot het niveau van de eisen die gelden voor bestaande bouw. Hij voert daartoe aan dat de verleende ontheffingen in strijd zijn met het beleid als neergelegd in de door het college bij besluit van 12 mei 2009 vastgestelde notitie "Nota Beleid Nieuwbouw en Bestaande Bouw 2009 (nota bedoeld als beleidsregel)" (hierna: de beleidsregels).

2.3.1. Volgens de beleidsregels moet ten aanzien van nieuwbouw met een woonfunctie, in principe de nieuwbouwvoorschriften worden toegepast als vervat in afdeling 3.11 (artikelen 3.60 tot en met 3.63), afdeling 4.5 (artikel 4.24) en afdeling 4.6 (artikel 4.28) van het Bouwbesluit. Verder moet volgens de beleidsregels ten aanzien van serie of gestapelde nieuwbouw in principe de nieuwbouwvoorschriften worden toegepast als neergelegd in afdeling 3.20 (artikel 3.133) van het Bouwbesluit.

2.3.2. Gelet op de bouwtekeningen dienen de beoogde woonstudio's te worden aangemerkt als nieuwbouw in serie als bedoeld in de beleidsregels. Uit die beleidsregels kan daarom worden afgeleid dat ten aanzien van het bouwplan in principe de nieuwbouweisen moeten worden toegepast als neergelegd in de artikelen 3.60 tot en met 3.63, 3.133, 3.134, 4.24 en 4.28 van het Bouwbesluit. In de besluiten van 21 oktober 2009 en 18 juni 2010 (hierna: het besluit op bezwaar) heeft het college evenwel nagelaten te verwijzen naar de beleidsregels en heeft het niet gemotiveerd waarom het, in afwijking van de beleidsregels, er voor heeft gekozen om ontheffing te verlenen van deze nieuwbouweisen tot het niveau van de eisen die gelden voor bestaande bouw. Het besluit op bezwaar is daarom in zoverre onvoldoende gemotiveerd. Het betoog van [appellant sub 1] slaagt.

2.4. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat ten aanzien van het bouwplan kan worden volstaan met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment van 30 minuten, aangezien de volgens NEN 6090 bepaalde permanente vuurbelasting van het brandcompartiment niet groter is dan 500 MJ/m2 als bedoeld in artikel 2.106, tweede lid, van het Bouwbesluit. Het college heeft zijn standpunt onderbouwd door te verwijzen naar een onderzoek van adviesbureau BB&E waarvan de conclusies zijn neergelegd in een rapport van 11 maart 2010.

[appellant sub 1] heeft in beroep het standpunt van het college bestreden onder verwijzing naar de inhoud van twee rapporten van adviesbureau STE van 8 oktober en 23 oktober 2010 waarin is vermeld dat de permanente vuurbelasting van het brandcompartiment groter is dan 500 MJ/m2.

In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat tussen partijen in beroep in geschil is welke paragraaf van NEN 6090 bij de berekening van de permanente vuurbelasting als bedoeld in artikel 2.106, tweede lid, van het Bouwbesluit toegepast moet worden. Aangezien de rechtbank niet beschikt over de desbetreffende NEN, en [appellant sub 2] ter zitting bezwaar heeft gemaakt tegen het eerst ter zitting in het geding brengen ervan, heeft de rechtbank overwogen dat zij de juistheid van het bestreden besluit op dit onderdeel niet heeft kunnen beoordelen, zodat dat besluit op dit punt onvoldoende is onderbouwd.

[appellant sub 2] betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011 in zaak nr.
201002804/1/H1, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat NEN-normen naar buiten werkende, de burgers bindende regels zijn en dat deze NEN-normen voldoende kenbaar zijn, zodat de rechtbank zich niet slechts op het standpunt heeft kunnen stellen dat zij niet over NEN 6090 beschikt, aldus [appellant sub 2].

2.4.1. Ingevolge artikel 2.106, eerste lid, van het Bouwbesluit is de volgens de NEN 6068 bepaalde weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment, een besloten ruimte waardoor een van rook en van brand gevrijwaarde vluchtroute voert, en een niet besloten veiligheidstrappenhuis, niet lager dan 60 minuten.

Ingevolge het tweede lid, kan in afwijking van het eerste lid, worden volstaan met 30 minuten, indien de volgens NEN 6090 bepaalde permanente vuurbelasting van het brandcompartiment niet groter is dan 500 MJ/m2. Dit geldt niet voor de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag naar een veiligheidstrappenhuis.

2.4.2. Het betoog van [appellant sub 2] faalt. Zelfs indien de rechtbank had beschikt over NEN 6090 dan was dat voor haar onvoldoende geweest om te kunnen vaststellen of het college zich in het besluit op bezwaar had gebaseerd op de juiste paragraaf van die NEN. Hiervoor was het noodzakelijk geweest dat een terzake deskundige advies zou hebben uitgebracht. Naar het oordeel van de Afdeling had het daarom op de weg van het college gelegen om zijn in het besluit op bezwaar ingenomen standpunt dat kan worden volstaan met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment van 30 minuten, nader te onderbouwen met een dergelijk advies. Aangezien het college dit niet tijdig heeft gedaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat zij de juistheid van het bestreden besluit op dit onderdeel niet heeft kunnen beoordelen, zodat dat besluit op dit punt onvoldoende is onderbouwd. De omstandigheid dat [appellant sub 2] in hoger beroep een notitie heeft overgelegd van adviesbureau LBP Sight van 19 april 2011, waarin wordt geconcludeerd dat het bouwplan een weerstand heeft tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment van 60 minuten en dat aldus wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 2.106, eerste lid, van het Bouwbesluit, geeft geen grond voor een ander oordeel, reeds omdat de conclusie van deze notitie niet ten grondslag is gelegd aan het besluit op bezwaar.

2.5. [appellant sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening van Nijmegen (hierna: de bouwverordening) bij de beoordeling van haar aanvraag om bouwvergunning tweede fase heeft betrokken. Zij voert daartoe aan dat in artikel 56a van de Woningwet, zoals dit artikel luidde ten tijde van het besluit op bezwaar, is bepaald dat de toetsing aan de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening dient plaats te vinden in het kader van de bouwvergunning eerste fase.

2.5.1. Ingevolge artikel 56a van de Woningwet, tweede lid, zoals die bepaling luidde tot 15 juli 2009, mag de bouwvergunning eerste fase slechts en moet worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel c, d, e, f of g, van toepassing is.

Ingevolge het derde lid mag de bouwvergunning tweede fase slechts en moet worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel a of b, van toepassing is.

Ingevolge artikel 56a, eerste lid, zoals die bepaling luidde vanaf 15 juli 2009, mag de bouwvergunning eerste fase slechts en moet worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel b, c, d, e, f of g, van toepassing is, met dien verstande dat onderdeel b van dat lid slechts van toepassing is voor zover de daar bedoelde voorschriften van stedenbouwkundige aard zijn.

Ingevolge het derde lid mag de bouwvergunning tweede fase slechts en moet worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel a of b, van toepassing is, met dien verstande dat onderdeel b van dat lid niet van toepassing is voor zover de daar bedoelde voorschriften van stedenbouwkundige aard zijn.

2.5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 februari 2011 in zaak nr.
201003683/1/H1), wordt het besluit op bezwaar genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar en de te dien tijde geldende rechts- en beleidsregels.

Ten gevolge van een wijzing van de Woningwet diende ten tijde van het besluit van het college om [appellant sub 2] bouwvergunning eerste fase te verlenen, de toetsing aan de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening plaats te vinden in het kader van de aanvraag om bouwvergunning tweede fase, en diende ten tijde van het thans aan de orde zijnde besluit op bezwaar de toetsing aan de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening plaats te vinden in het kader van de aanvraag om bouwvergunning eerste fase. Als gevolg hiervan zouden de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening noch bij de beoordeling van de aanvraag bouwvergunning eerste fase, noch bij de beoordeling van de aanvraag bouwvergunning tweede fase kunnen worden betrokken.

De rechtbank heeft terecht overwogen dat de wet op dit punt niet voorziet in een regeling, terwijl uit de wet noch uit de geschiedenis van de het per 15 juli 2009 gewijzigde artikel 56a van de Woningwet (kamerstukken II 2008/2009, 31750, nr. 3, blz. 17) kan worden afgeleid dat een dergelijke leemte is beoogd. In de wetsgeschiedenis is vermeld dat de toets aan de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening pas kan komen te vervallen wanneer de bestemmingsplannen, ten aanzien waarvan stedenbouwkundige voorschriften in de bouwverordening een aanvullende werking hebben, overeenkomstig de actualiseringregeling in de Wro en de overgangsregeling in de Invoeringswet Wro zijn vervangen. De rechtbank heeft hieruit met juistheid afgeleid dat is beoogd dat tot die tijd, indien nodig, aan die stedenbouwkundige voorschriften wordt getoetst, ook bij gefaseerde bouwvergunningen. Dit volgt ook uit de omstandigheid dat zowel de Woningwet, zoals die luidde tot 15 juli 2009, als de Woningwet, zoals die nadien heeft geluid, voorzagen in een beoordeling van de stedenbouwkundige voorwaarden op enig moment.

Nu aangenomen moet worden dat deze leemte in de wet niet is beoogd, heeft de rechtbank hierin met juistheid aanleiding gezien om de stedenbouwkundige voorschriften bij de thans voorliggende beoordeling van de tweede fase te betrekken. Dat [appellant sub 2] heeft betoogd dat het toetsen van de aanvraag om bouwvergunning tweede fase aan de stedenbouwkundige voorschriften van de Bouwverordening in strijd is met de rechtszekerheid, geeft geen grond voor een ander oordeel. Daarbij is van belang dat [appellant sub 1] reeds bij de besluitvorming omtrent de aanvraag om bouwvergunning eerste fase bezwaren naar voren heeft gebracht die betrekking hebben op de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening, maar dat het college die bezwaren buiten de beoordeling heeft gelaten omdat die pas in het kader van de tweede fase zouden kunnen worden beoordeeld.

Gelet hierop had ook [appellant sub 2] er vanuit kunnen gaan dat de aanvraag om bouwvergunning tweede fase zou worden getoetst aan de stedenbouwkundige voorschriften van de bouwverordening.

Het betoog faalt.

2.6. [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in redelijkheid geen vrijstelling als bedoeld in artikel 2.5.3, zesde lid, van de bouwverordening heeft kunnen verlenen van het vereiste dat het bouwplan moet voorzien in een verbindingsweg als bedoeld in artikel 2.5.3, eerste lid, van de bouwverordening. Volgens [appellant sub 1] vertoont de notitie van de brandweer Gelderland-Zuid "Advies inzake de Frans Halsstraat 13 te Nijmegen" van 27 oktober 2009, waarop het college zich bij zijn besluitvorming heeft gebaseerd, naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.

2.6.1. Ingevolge artikel 2.5.3, eerste lid, van de bouwverordening moet, indien de toegang tot een bouwwerk dat voor het verblijf van mensen is bestemd, meer dan 10 meter is verwijderd van een openbare weg, een verbindingsweg tussen die toegang en het openbare wegennet aanwezig zijn die geschikt is voor verhuisauto's, vuilnisauto's, ziekenauto's, brandweerauto's en het overige te verwachten verkeer.

Ingevolge het vierde lid moeten nabij ieder bouwwerk dat voor het verblijf van mensen is bestemd, zodanige opstelplaatsen voor brandweerauto's aanwezig zijn, dat een doeltreffende verbinding tussen die auto's en de bluswatervoorzieningen kan worden gelegd.

Ingevolge het vijfde lid moet bij afwezigheid van een toereikende openbare bluswatervoorziening worden zorg gedragen voor een doeltreffende niet-openbare bluswatervoorziening.

Ingevolge het zesde lid kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in het eerste en vierde lid, indien de aard de ligging en het gebruik van het bouwwerk zich daarvoor lenen.

2.6.2. Volgens de van de aanvraag deeluitmakende bouwtekeningen verbindt een ongeveer 27 m lange en ruim 2 m brede, onoverdekte weg de ingang van de beoogde woonstudio's met een deur(poort) in het aan de openbare weg gelegen pand, waarin de woningen aan de Frans Halsstraat 11 en 15 zijn gevestigd. Deze deur(poort) komt uit op de openbare weg.

Niet in geschil is dat deze weg niet geschikt is voor verhuisauto's, vuilnisauto's, ziekenauto's, brandweerauto's als bedoeld in artikel 2.5.3, eerste lid, van de bouwverordening. Het college heeft evenwel onder verwijzing naar een advies van de brandweer van Gelderland-Zuid van 27 oktober 2009, vrijstelling van deze bepaling verleend als bedoeld in artikel 2.5.3, zesde lid, van de bouwverordening.

2.6.3. In het advies staat, voor zover thans van belang, het volgende. "Algemeen

Artikel 2.5.3. van de Bouwverordening spreekt niet enkel over hulpverleningsdiensten. De strekking van het artikel gaat veel verder. Niet alleen de brandweer heeft baat bij een goede bereikbaarheid van bouwwerken. Het is verstandig om bij het verlenen van vrijstelling niet enkel te kijken naar de gevolgen voor de brandweer maar ook voor de gevolgen van de ambulance, politie, vuilnisophaaldiensten e.d. Ook deze partijen hebben baat bij een goede bereikbaarheid van een bouwwerk.

(…)

Conclusie

Gelet op het feit dat het een kleinschalig appartementengebouw betreft, dat voldoet aan de nieuwbouweisen van het Bouwbesluit 2003, bewoning door zelfredzame personen, en de locatie voor de deur (liever poort) aan de Frans Halsstraat 11 als opstelplaats kan dienen, achten wij het aanleggen van een verbindingsweg vanaf de Frans Halsstraat naar de toegang van het pand niet noodzakelijk.

Aanvullend advies

(…) Het pad vanaf de toegang in de Frans Halsstraat naar de toegang van het pand, dient vrij te blijven van obstakels, goed begaanbaar en goed toegankelijk te zijn en blijven voor personeel van de hulpdiensten en politie."

2.6.4. [appellant sub 1] kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat het college in redelijkheid geen vrijstelling als hiervoor bedoeld heeft kunnen verlenen, nu andere hulpdiensten dan de brandweer geen advies hebben uitgebracht. Dat deze andere hulpdiensten geen advies hebben uitgebracht betekent immers niet dat het college bij zijn besluitvorming geen rekening heeft gehouden met de gevolgen die het verlenen van de vrijstelling heeft voor de bereikbaarheid van de beoogde woonstudio's voor deze hulpdiensten. Bovendien heeft de brandweer blijkens haar advies ook bezien wat de gevolgen voor de andere hulpdiensten zijn. Zo staat er onder het kopje aanvullend advies dat het pad goed begaanbaar en goed toegankelijk dient te zijn en te blijven voor personeel van hulpdiensten en politie.

Verder faalt het betoog van [appellant sub 1] dat niet wordt voldaan aan het advies van de brandweer dat de weg vanaf de toegang in de Frans Halsstraat naar de toegang van het pand dient vrij te blijven van obstakels, goed begaanbaar en goed toegankelijk dient te zijn en blijven voor personeel van de hulpdiensten en politie. Aan de hand van de ter zitting overgelegde foto's valt niet in te zien dat de weg die de ingang van de beoogde woonstudio's met een deur(poort) in het aan de openbare weg gelegen pand verbindt, onvoldoende toegankelijk is.

Voorts heeft [appellant sub 1] met de enkele stelling dat ter plaatse van de locatie voor de deur aan de Frans Halsstraat 11 te weinig ruimte is om als opstelplaats te kunnen dienen, niet aannemelijk gemaakt dat er in het advies van de brandweer ten onrechte van wordt uitgegaan dat ter plaatse van de locatie voldoende ruimte is om als opstelplaats te kunnen dienen.

Ten slotte betoogt [appellant sub 1] terecht dat er in het advies ten onrechte van wordt uitgegaan dat de beoogde woonstudio's in alle opzichten voldoen aan de nieuwbouweisen van het Bouwbesluit. Zoals volgt uit het hiervoor onder 2.4.2. overwogene heeft het college het standpunt dat kan worden volstaan met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment van 30 minuten als bedoeld in artikel 2.106, tweede lid, van het Bouwbesluit onvoldoende onderbouwd. Dit betekent dat in zoverre niet vaststaat dat wordt voldaan aan de in dat artikel neergelegde nieuwbouweisen. Gelet hierop heeft de rechtbank niet onderkend dat het advies op dit punt naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - althans niet zonder meer - aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.

2.7. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen van artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening. Het college heeft volgens haar deugdelijk onderbouwd dat op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien, als bedoeld in het vierde lid, aanhef en onder b.

2.7.1. Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.

Ingevolge het vierde lid kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste lid:

a indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of

b voor zover op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien.

2.7.2. Ingevolge artikel 1 van Pro de ten tijde van het besluit op bezwaar geldende notitie "Beleidsregels voor toepassing van het parkeerartikel (artikel 2.5.30) van de Nijmeegse Bouwverordening" (hierna: de oude beleidsregels) die is vastgesteld bij besluit van 12 juli 2005, wordt bij het bepalen of een bouwplan voorziet in de aanleg van voldoende parkeergelegenheid als bedoeld in artikel 2.5.30, eerste lid, gebruik gemaakt van de parkeercijfers van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: het CROW).

In het besluit op bezwaar wordt overwogen dat het bouwplan ziet op de bouw van zes zeer kleine appartementen die een oppervlakte hebben van gemiddeld 40 m² en slechts geschikt zijn voor één persoonshuishouden. De parkeercijfers van het CROW voorzien, naar niet in geschil is, niet in een norm voor dergelijke woonstudio's. Het college heeft daarom een zelfstandige afweging gemaakt waarbij het een parkeernorm heeft vastgesteld van 0,7 parkeerplaats per woonstudio. Hierbij heeft het van belang geacht dat deze norm ligt tussen de CROW-norm voor kamerverhuur (0,4 parkeerplaats per kamer) en goedkope woningen (1,3 parkeerplaats per woning). Het college heeft daarbij het bezwaar van [appellant sub 1], dat ten aanzien van het bouwplan dient te worden aangesloten bij de parkeernorm voor goedkope woningen, ongegrond verklaard, hoewel het college ongeveer een maand later de parkeernorm voor woonstudio's beleidsmatig heeft vastgelegd op de door [appellant sub 1] voorgestane wijze. Volgens de bij besluit van 24 november 2009 vastgestelde nieuwe beleidsregels die zijn neergelegd in de notitie "Beleidsregels voor de toepassing van artikel 2.5.30 van de Bouwverordening" (hierna: de nieuwe beleidsregels) dient voor woonstudio's als voorzien in het bouwplan, zijnde zelfstandige wooneenheden kleiner dan 50 m², immers dezelfde norm van het CROW te gelden als voor goedkope woningen. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het in oktober 2009 heeft bepaald dat per beoogde woonstudio's een norm van 0,7 zou moeten worden gehanteerd, terwijl vanaf 24 november 2009 voor dergelijke woningen als beleidsregel is vastgelegd dat de norm 1,3 bedraagt. Gelet hierop heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd dat voor de totale parkeerbehoefte ten gevolge van het bouwplan kan worden volstaan met de aanleg van 4,2 parkeerplaatsen. Het betoog van [appellant sub 2] faalt.

2.8. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte de kosten van juridische bijstand niet heeft vergoed die hij in bezwaar heeft gemaakt.

2.8.1. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover thans van belang, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuurorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

2.8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 april 2005 in zaak nr.
200407125/1), vindt herroeping plaats indien een ontvankelijk bezwaar leidt tot een intrekking of wijziging van het primaire besluit. De bij besluit van 6 juli 2009 verleende bouwvergunning tweede fase, is, onder aanvulling van de motivering, in bezwaar in stand gebleven. Er bestond voor het college daarom geen aanleiding tot de vergoeding van de door [appellant sub 1] in bezwaar gemaakte kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

2.9. [appellant sub 1] betoogt verder tevergeefs dat er privaatrechtelijke belemmeringen bestaan die aan de verlening van de gevraagde bouwvergunning tweede fase in de weg staan. Aangezien ingevolge artikel 56a, derde lid, van de Woningwet, de bouwvergunning tweede fase slechts mag en moet worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel a of b, van toepassing is, en dit betoog geen betrekking heeft op één van deze weigeringgronden, heeft het college in de privaatrechtelijke belemmeringen terecht geen aanleiding gezien om de gevraagde bouwvergunning tweede fase te weigeren.

2.10. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is, gelet op hetgeen is overwogen in 2.4.2 en 2.6.4 gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.

Nu de rechtbank het besluit van 21 oktober 2009 reeds heeft vernietigd, zal de Afdeling hiermee volstaan. Wel dient het college met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten, een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De grondslag van de besluiten van 18 mei 2011 en 24 oktober 2011 komt door deze uitspraak aan die besluiten te ontvallen.

De door [appellant sub 1] tegen deze besluiten ingestelde beroepen zijn gegrond. Deze besluiten dienen daarom te worden vernietigd.

Uit het oogpunt van finale geschilbeslechting zal de Afdeling desondanks de door [appellant sub 1] tegen deze besluiten ingestelde beroepsgronden alsnog beoordelen.

2.11. Bij besluit van 18 mei 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar. Bij dit besluit heeft het college het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 6 juli 2009 gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, opnieuw ongegrond verklaard. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van het [appellant sub 1] is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van [appellant sub 1], gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.

2.12. Het college heeft zich bij het besluit op het standpunt gesteld dat het bouwplan een weerstand heeft tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment van 60 minuten en dat aldus wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 2.106, eerste lid, van het Bouwbesluit.

Het college verwijst bij zijn standpunt naar de conclusies van een door [appellant sub 2] overgelegde notitie van adviesbureau LBP Sight van 19 april 2011(hierna: de notitie).

2.13. [appellant sub 1] betoogt dat het college niet heeft onderkend dat het bouwplan niet voldoet aan het bepaalde in artikel 2.106, eerste lid, van het Bouwbesluit. Hij voert daartoe aan dat in de bouwtekeningen ten aanzien van de woningscheidende wanden en de onderzijde van de trap is vermeld dat deze slechts brandwerend zijn gedurende 30 minuten.

2.14. Het betoog faalt. Aan het besluit op bezwaar is de voorwaarde verbonden dat aan de onderzijde van de trap drie gipsplaten moeten worden aangebracht. Door middel van het aanbrengen van deze drie gipsplaten met een, volgens de notitie, gangbare dikte van 12,5 mm wordt ten aanzien van de onderzijde van de trap een brandwerendheid van 60 minuten gerealiseerd, aldus de notitie.

Verder hebben de woningscheidende wanden, die bestaan uit 214 mm kalkzandsteen, volgens de notitie een brandwerendheid van 60 minuten.

Gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen dat de inhoud van de notitie niet door [appellant sub 1] wordt bestreden, is voldoende aannemelijk gemaakt dat het bouwplan een weerstand heeft tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment van 60 minuten.

2.15. [appellant sub 1] betoogt verder dat het college niet in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen van artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening. Hij voert daartoe aan dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien, als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder b, van de bouwverordening.

2.15.1. Het college heeft zijn in het besluit op bezwaar neergelegde standpunt gehandhaafd dat de totale parkeerbehoefte ten gevolge van de realisering van het bouwplan uitkomt op 4,2 parkeerplaatsen. Het college is daarbij wederom uitgegaan van 0,7 parkeerplaats per beoogde woonstudio. Volgens het college doen zich bijzondere omstandigheden voor als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht op grond waarvan het bij het bepalen van die parkeernorm heeft kunnen afwijken van de oude beleidsregels.

2.15.2. Volgens een overgangsbepaling in de nieuwe beleidsregels blijven de oude beleidsregels van toepassing op bouwvergunningsaanvragen die zijn ingediend voor 3 december 2009. Aangezien de aanvraag om bouwvergunning voor de beoogde woonstudio's is ingediend voor deze datum, zijn daarop de oude beleidsregels van toepassing.

Volgens artikel 1 van Pro de oude beleidsregels wordt bij het bepalen of een bouwplan voorziet in de aanleg van voldoende parkeergelegenheid als bedoeld in artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening gebruik gemaakt van de parkeercijfers van het Crow. De parkeercijfers van het Crow voorzien, zoals reeds is overwogen in 2.7.2, niet in een norm voor de beoogde woonstudio's. De door het college gehanteerde norm van 0,7 parkeerplaats per woonstudio is daarom anders dan het college meent niet in strijd met de oude beleidsregels. Dit neemt echter niet weg dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het ten tijde van het besluit van 18 mei 2011 heeft bepaald dat per beoogde woonstudio een norm van 0,7 parkeerplaats moet worden gehanteerd, terwijl die norm volgens de nieuwe beleidsregels 1,3 bedraagt. Dat, naar het college heeft betoogd, bij de volgende herziening van de nieuwe beleidsregels de norm van 1,3 voor parkeerplaatsen bij appartementen met een lagere oppervlakte dan 50 m², zal worden aangepast naar 0,7 geeft geen grond voor een ander oordeel, reeds omdat deze herziening ten tijde van het besluit van 18 mei 2011 nog niet heeft plaatsgevonden. Het college heeft daarom niet deugdelijk gemotiveerd dat voor de totale parkeerbehoefte ten gevolge van het bouwplan kan worden volstaan met de aanleg van 4,2 parkeerplaatsen. Het betoog van [appellant sub 1] slaagt derhalve.

2.16. Bij besluit van 24 oktober 2011 heeft het college de bij besluit van 18 mei 2011 verleende ontheffing als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder b, van de bouwverordening herroepen en voor de periode van 15 augustus 2011 tot en met 15 augustus 2012 voor drie parkeerplaatsen opnieuw ontheffing verleend als hiervoor bedoeld, gelezen in samenhang met de beleidsregels inzake de toepassing van dit artikel, onder de voorwaarde dat bij de huurplaatsen op het perceel Berg en Dalseweg 172 en Tooropstraat 119 een opschrift wordt geplaatst zodat deze te allen tijde herkenbaar en beschikbaar zijn ten behoeve van de woningen aan de Frans Halsstraat 13.

2.17. [appellant sub 1] betoogt dat het college niet heeft onderkend dat het niet in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen van artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening. Hij voert daartoe aan dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien, als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder b.

2.17.1. Bij besluit van 24 oktober 2011 heeft het college zijn standpunt gehandhaafd dat voor de totale parkeerbehoefte ten gevolge van het bouwplan kan worden volstaan met de aanleg van 4,2 parkeerplaatsen. Onder verwijzing naar hetgeen is overwogen in 2.15.2 heeft het college dit standpunt niet deugdelijk gemotiveerd.

Voorts betoogt [appellant sub 1] terecht dat met de door het college overgelegde drietal overeenkomsten waarin [appellant sub 2] voor de periode van slechts één jaar drie parkeerplaatsen heeft gehuurd, onvoldoende wordt voorzien in de nodige parkeerruimte als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder b, van de bouwverordening. Daarbij wordt van belang geacht dat het bouwplan een permanent karakter heeft en met deze overeenkomsten niet aannemelijk is gemaakt dat de beschikbaarheid van de drie gehuurde parkeerplaatsen van blijvende aard is.

2.18. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D], [appellant sub 1E], [appellant sub 1F] gegrond;

II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;

III. verklaart het beroep van [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D], [appellant sub 1E], [appellant sub 1F] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 18 mei 2011, kenmerk G140/SB Z11.003877/D11.319453, gegrond;

IV. vernietigt dat besluit;

V. verklaart het beroep van [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D], [appellant sub 1E], [appellant sub 1F] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 24 oktober 2011, kenmerk onbekend, gegrond;

VI. vernietigt dat besluit;

VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D], [appellant sub 1E], [appellant sub 1F] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 915,71 (zegge: negenhonderdvijftien euro en eenenzeventig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D], [appellant sub 1E], [appellant sub 1F] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 227,00 (zegge: tweehonderdzevenentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, ambtenaar van staat.

w.g. Slump w.g. Van Leeuwen

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2012

543.

Bestuursrechtelijke toetsing bouwvergunning en ontheffingen voor verbouwing drukkerij tot woonstudio's in Nijmegen

Uitspraak