Uitspraak
201111483/1/V4.
Datum uitspraak: 15 mei 2012
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
(-),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 25 oktober 2011 in zaak nr. 11/32518 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de minister voor Immigratie en Asiel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2011 is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd, die nadien is voortgezet. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 25 oktober 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 1 november 2011, hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij daarbij de Afdeling verzocht hem schadevergoeding toe te kennen. Deze brief is aangehecht.
De minister voor Immigratie en Asiel, thans de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (hierna: de minister), heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Onder de minister wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2.2. Uit het op 28 september 2011 op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van bevindingen blijkt dat de vreemdeling op deze dag, nadat hij te kennen had gegeven een asielaanvraag te willen indienen, is overgedragen aan de afdeling 'Claims Identificatie en Artikel 4' van de Brigade Vreemdelingenzaken van de Koninklijke Marechaussee, district Schiphol. Op dezelfde dag is hem op grond van artikel 3 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) de toegang geweigerd en is aan hem op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 de verplichting opgelegd zich op te houden in het Aanmeldcentrum Schiphol (hierna: het AC Schiphol). Op 1 oktober 2011 heeft de vreemdeling een aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen ingediend. De minister heeft deze aanvraag afgewezen bij besluit van 7 oktober 2011, waarin tevens is opgenomen dat aanleiding bestaat de eerder aan de vreemdeling opgelegde vrijheidsontnemende maatregel voort te zetten. Op 10 oktober 2011 is de maatregel in dit verband omgezet en is aan de vreemdeling de verplichting opgelegd zich op te houden in het Detentiecentrum Schiphol.
2.3. Hetgeen in grief 1 is aangevoerd en aan artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 voldoet, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van deze wet, met dat oordeel volstaan.
2.4. In de grieven 2 en 3, in onderlinge samenhang bezien, klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aan hem opgelegde vrijheidsontnemende maatregel niet onrechtmatig is omdat de minister het grensbewakingsbelang heeft kunnen laten prevaleren boven zijn persoonlijk belang om in vrijheid te worden gesteld.
De vreemdeling voert hiertoe aan dat de rechtbank ter onderbouwing van haar oordeel ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2011 in zaak nr. 201104070/1/V3 (lees: zaak nr. 201104031/1/V3; www.raadvanstate.nl) omdat daarin de toepasselijkheid van Richtlijn 2008/115/EG van de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn) niet aan de orde was gesteld.
Voorts voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister had moeten volstaan met het toepassen van een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming. Volgens de vreemdeling laat de maatregel de jarenlange gedwongen scheiding van zijn in Nederland verblijvende familieleden voortduren en laat het regime in het AC Schiphol niet toe dat hij rechtstreeks contact onderhoudt met zijn moeder, terwijl de minister niet heeft gemotiveerd waarom het grensbewakingsbelang aan dit contact in de weg zou staan.
Ten slotte bestond er volgens de vreemdeling, na het besluit op zijn asielaanvraag, geen grond om de maatregel te laten voortduren omdat hij de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure niet ontwijkt of belemmert. Hij kan immers bij zijn moeder in Nederland verblijven en bovendien is zijn asielprocedure nog niet afgerond, aldus de vreemdeling.
2.5. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, voor zover thans van belang, kunnen de lidstaten, tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien a. er risico op onderduiken bestaat of b. de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
2.6. In de zaak die heeft geleid tot voormelde uitspraak van 29 juni 2011 had de desbetreffende vreemdeling geen gronden aangevoerd die noopten tot het betrekken van de Terugkeerrichtlijn bij de beoordeling van het hoger beroep. Reeds nu de vreemdeling de Terugkeerrichtlijn in beroep heeft ingeroepen, betoogt hij terecht dat de rechtbank niet louter onder verwijzing naar deze uitspraak heeft kunnen overwegen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de aan hem opgelegde maatregel onrechtmatig is. Dit kan echter, gelet op het volgende, niet leiden tot het daarmee beoogde doel.
2.7. Voor zover het betoog van de vreemdeling ziet op de periode van vrijheidsontneming tot aan het afwijzende besluit van 7 oktober 2011 op zijn asielaanvraag, overweegt de Afdeling als volgt.
2.7.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 4 oktober 2011 in zaak nr. 201102753/1/V3 (www.raadvanstate.nl), moet een door een onderdaan van een derde land of een staatloze in persoon ten overstaan van de autoriteiten kenbaar gemaakte wens om hem internationale bescherming te verlenen als een asielverzoek in de zin van artikel 2, aanhef en onder b, van Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005 L 326; hierna: de Procedurerichtlijn) worden aangemerkt. Op het moment dat bedoelde wens aldus kenbaar is gemaakt, is deze persoon een asielzoeker, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van deze richtlijn en moet hij worden geacht rechtmatig verblijf, als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000, te hebben verkregen.
Hieruit volgt dat in het geval van de vreemdeling, die onderdaan is van een derde land, vanaf het moment dat hij op 28 september 2011 in persoon ten overstaan van een ambtenaar van de Koninklijke Marechaussee te kennen gaf asiel te willen vragen, sprake was van een asielverzoek in de zin van artikel 2, aanhef en onder b, van de Procedurerichtlijn en dat de vreemdeling aldus een asielzoeker is geworden, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van deze richtlijn. Voorts moet hij daarmee worden geacht rechtmatig verblijf, als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000 te hebben verkregen. Ingevolge deze bepaling is dit rechtmatig verblijf met voormeld besluit van 7 oktober 2011 geëindigd.
Gelet op het vorengaande viel de vreemdeling tot 7 oktober 2011 niet onder de reikwijdte van de Terugkeerrichtlijn. De richtlijn is immers van toepassing op onderdanen van derde landen die illegaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven.
2.7.2. Voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de vrijheidsontneming van de vreemdeling gedurende deze periode heeft de rechtbank derhalve mogen verwijzen naar voormelde uitspraak van 29 juni 2011. Hierin heeft de Afdeling overwogen dat indien in gevallen als hier aan de orde een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming wordt opgelegd, dat tot gevolg heeft dat feitelijk toegang tot Nederland wordt verkregen en dat de minister daarom kan worden gevolgd in zijn standpunt dat in beginsel steeds moet worden aangenomen dat het grensbewakingsbelang niet kan worden veiliggesteld door het opleggen van een minder dwingende maatregel. Het beleid van de minister, neergelegd in paragraaf C12/2.3. van de Vreemdelingencirculaire 2000, is derhalve niet kennelijk onredelijk.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister dit beleid in dit geval niet in redelijkheid heeft mogen toepassen. De omstandigheden dat de vreemdeling een asielprocedure heeft lopen en dat de maatregel de scheiding van zijn in Nederland verblijvende familieleden laat voortduren zijn geen omstandigheden als hiervoor vermeld. Eerstgenoemde omstandigheid is immers reeds in voormeld beleid verdisconteerd en beide omstandigheden leiden op zichzelf noch in onderlinge samenhang bezien zonder meer tot het oordeel dat de minister niet langer vast kan houden aan het grensbewakingsbelang.
2.7.3. Voor zover de vreemdeling heeft beoogd te klagen over de beperkte mogelijkheden in het AC Schiphol tot contact met zijn moeder, kan dit niet tot gegrondbevinding van het hoger beroep leiden, reeds omdat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 december 2005 in zaak nr. 200509462/1 (www.raadvanstate.nl), de rechtbank zich bij de beoordeling van de tenuitvoerlegging van een maatregel in de zin van artikel 94, vierde lid, van de Vw 2000 dient te beperken tot een oordeel over de aanwijzing van de plaats of ruimte voor de uitvoering van de maatregel, bezien in het licht van het daar geldende regime. Nu de klacht van de vreemdeling uitsluitend ziet op de toepassing van het regime in het AC Schiphol, kan deze in het kader van deze procedure niet worden beoordeeld.
2.8. Voor zover het betoog van de vreemdeling ziet op de periode van vrijheidsontneming na voormeld besluit van 7 oktober 2011, overweegt de Afdeling als volgt.
2.8.1. Zoals hiervoor in 2.7.1. is overwogen, is het rechtmatig verblijf van de vreemdeling op 7 oktober 2011 geëindigd. Hieruit volgt dat de Terugkeerrichtlijn vanaf dat moment op de vreemdeling van toepassing is geworden. Dat geldt ook voor artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn. Immers moet, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 december 2011 in zaak nr. 201108418/1/V4 (www.raadvanstate.nl), de aan de vreemdeling opgelegde maatregel mede worden geacht te dienen ter voorbereiding van de terugkeer en/of de uitvoering van de verwijderingsprocedure.
2.8.2. In het besluit van 7 oktober 2011, onder het kopje 'Rechtsgevolgen van deze beschikking', is vermeld dat dit besluit mede tot gevolg heeft dat de vreemdeling na bekendmaking van de beschikking ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Vw 2000 Nederland onmiddellijk dient te verlaten.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 maart 2011 in zaak nr. 201100493/1/V3; www.raadvanstate.nl), is aldus in de meeromvattende beschikking de door de Terugkeerrichtlijn vereiste administratieve vaststelling vervat dat het verblijf van de derdelander onrechtmatig is of wordt en dat er voor hem een terugkeerverplichting is. Hieruit volgt dat er jegens de vreemdeling een terugkeerprocedure loopt. Voorts moet, zoals in 2.8.1 is overwogen, de aan de vreemdeling opgelegde maatregel mede worden geacht te dienen ter voorbereiding van de terugkeer en/of de uitvoering van de verwijderingsprocedure.
2.8.3. Zolang de Terugkeerrichtlijn niet volledig in nationale wetgeving is geïmplementeerd, kan een vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 alleen worden opgelegd indien de betrokken vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert, als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Terugkeerrichtlijn.
Bij de beoordeling of de vreemdeling aan wie de toegang is geweigerd de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert dient te worden uitgegaan van de omstandigheden die hebben geleid tot het opleggen van de vrijheidsontnemende maatregel. Hierbij moet rekening worden gehouden met de toelichting die de minister – ter zitting van de rechtbank dan wel anderszins – op deze omstandigheden heeft gegeven en – in samenhang daarmee – met hetgeen hieromtrent uit het bewaringsdossier van de vreemdeling valt af te leiden.
2.8.4. Aan de vreemdeling is de maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 opgelegd omdat hem de toegang tot Nederland is geweigerd op grond van artikel 3 van de Vw 2000. In het besluit tot toegangsweigering van 28 september 2011 is vermeld dat de vreemdeling de toegang is geweigerd omdat hij niet in het bezit is van een geldig document voor grensoverschrijding en/of in het bezit is van een document voor grensoverschrijding waarin het benodigde visum ontbreekt en omdat hij niet beschikt over voldoende middelen om te voorzien zowel in de kosten van verblijf in Nederland als in die van zijn reis naar een plaats buiten Nederland waar zijn toegang gewaarborgd is. Uit het rapport van eerste gehoor van 1 oktober 2011 in zijn asielprocedure blijkt dat de vreemdeling heeft verklaard dat hij zijn geldige paspoort op aanwijzing van zijn reisagent in Afghanistan heeft achtergelaten.
Reeds hierom bestaat grond voor het oordeel dat de vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. Dat dit ontwijken of belemmeren heeft plaatsgevonden voorafgaande aan zijn reis naar Nederland, maakt dit niet anders. De omstandigheid dat de vreemdeling in het kader van zijn asielprocedure alsnog kopieën van zijn Afghaans identiteitsbewijs en van zijn paspoort heeft overgelegd, doet hier evenmin aan af. Met het overleggen van slechts deze kopieën heeft de vreemdeling immers niet de door zijn toedoen ontstane beletselen weggenomen om de terugkeer naar zijn land van herkomst te kunnen realiseren.
2.8.5. De minister heeft, na het besluit van 7 oktober 2011, niet ten onrechte afgezien van het toepassen van een minder dwingende maatregel dan vrijheidsontneming. Hetgeen in 2.7.2. is overwogen over de vraag of de minister in de periode voor 7 oktober 2011 met een minder dwingend middel had moeten volstaan, geldt evenzeer voor de periode daarna.
2.9. Gelet op het vorengaande falen de grieven.
2.10. Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, zij het met verbetering van de gronden waarop die rust, te worden bevestigd.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. van der Winden, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter w.g. Van der Winden
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2012
348-595.
Verzonden: 15 mei 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser