Uitspraak
201101156/1/A4.
Datum uitspraak: 30 mei 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Nederweert,
en
het college van burgemeester en wethouders van Weert,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2010 heeft het college geweigerd aan [appellant] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer te verlenen voor een metaalrecyclingbedrijf aan de [locatie A] te Weert. Dit besluit is op 22 december 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 januari 2011, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 22 februari 2011.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2012, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door ing. G.N.P. Beelen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht Wabo
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in art. 1.2, tweede lid van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Intrekking beroepsgrond
2.2. Ter zitting heeft [appellant] zijn beroepsgrond dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de emissies van de thermische procesinstallaties slechts aan regeling F2 "Bijzondere regeling thermisch reinigen van gebruiksmaterialen" uit de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) kunnen voldoen door verdunning, ingetrokken.
Bestreden besluit
2.3. Vanwege de toename van de nadelige gevolgen voor het milieu op het gebied van geluidhinder, luchtkwaliteit, geurhinder en met betrekking tot de propaanopslag heeft het college bij het bestreden besluit geweigerd aan [appellant] een revisievergunning te verlenen voor een metaalrecyclingbedrijf. Volgens het college brengt een gedeeltelijke weigering op grond van één of meer van de voornoemde aspecten mee dat de aangevraagde bedrijfsvoering onmogelijk is, zodat de vergunning geheel is geweigerd. [appellant] heeft ter zitting toegelicht dat zijn beroep is gericht tegen de vier weigeringsgronden van het college.
Algemeen toetsingskader
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt er van uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Propaanopslag
2.5. Het college heeft de aanvraag onder meer geweigerd, omdat de propaanopslag niet aan de interne en externe veiligheidafstanden voldoet. Het college stelt in het bestreden besluit dat in de inrichting een propaanreservoir met een inhoud van 3.300 liter aanwezig is. Volgens het college valt dit reservoir onder de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen nrs. 19 "Opslag van propaan" en 20 "Propaan (5 m3). Opslag van propaan en butaan in stationaire bovengrondse reservoirs met een inhoud groter dan 0,15 m3 en ten hoogste 5 m3" (van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer thans: Infrastructuur en Milieu). Het college stelt dat het propaanreservoir wat betreft de afstand tot de erfgrens, werkplaats en gasflessenopslag niet voldoet aan de afstanden genoemd in tabel 8 van de PGS 20, welke afstanden dienen om domino-effecten te voorkomen. Ook wordt niet voldaan aan de externe veiligheidsafstand tot kwetsbare objecten buiten de inrichting nu de afstand tot de woning aan de [locatie B], zijnde de dichtstbijzijnde woning van derden, 17,5 meter in plaats van de vereiste 20 meter bedraagt, aldus het college.
2.5.1. [appellant] stelt dat PGS 20 niet van toepassing is op de propaanopslag binnen de inrichting, nu die PGS ziet op een opslag tot 5 m3 en ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds was vervallen. Voorts voldoet de propaanopslag volgens hem aan de PGS 19, zodat het college de vergunning in zoverre niet mocht weigeren. [appellant] voert aan dat het college de woning aan de [locatie B] ten onrechte als een woning van derden heeft aangemerkt, nu hij deze woning als bedrijfswoning heeft aangevraagd.
2.5.2. De woning op het perceel aan de [locatie B] is aangevraagd als een bedrijfswoning bij de onderhavige inrichting. Nu het college behoorde uit te gaan van de inrichting zoals deze is aangevraagd, heeft het college de woning ten onrechte als woning van derden bij het nemen van het bestreden besluit betrokken. Het is een kwestie van handhaving indien na vergunningverlening blijkt dat het feitelijk gebruik van de woning niet overeenkomt met de aangevraagde situatie.
De beroepsgrond slaagt in zoverre.
2.5.3. Op grond van artikel 1, derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken op grond van tabel 2 van de bijlage bij deze regeling, voor zover hier van belang, rekening met de PGS 19 "Opslag van propaan", voor zover dit document betrekking heeft op onderdelen of activiteiten binnen de inrichting. Gelet hierop diende het college in beginsel uit te gaan van de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geldende PGS 19 "Opslag van propaan" die de oude PGS 19, 20 en 21 vervangt. Volgens paragraaf 1.3 van de PGS 19 moet het bevoegd gezag voor bestaande propaaninstallaties, bijvoorbeeld in het kader van een revisievergunningprocedure, voor die onderwerpen waar de PGS 19 een hoger veiligheidsniveau verlangt, beoordelen of het toepassen van de nieuwe richtlijn kan worden gevergd. Daarbij wordt opgemerkt dat bepaalde uitgangspunten gedurende de levensduur van de installatie niet kunnen worden gewijzigd. Het college stelt dat het een bestaande propaanopslag betreft en heeft daarom bij het nemen van het bestreden besluit de PGS 20 gehanteerd. Die PGS heeft betrekking op een opslag tot 5 m3, hetgeen overeenkomt met 5.000 liter waaraan de inhoud van het propaanreservoir van [appellant] voldoet. [appellant] heeft voor het overige wel gesteld, maar niet gemotiveerd waarom het college in de onderhavige situatie niet van de PGS 20 mocht uitgaan.
2.5.4. Volgens tabel 8-I van de PGS 20 dient de afstand tot de erfgrens 5 meter en de afstand tot werkplaatsen 7,5 meter te bedragen. Het propaanreservoir ligt volgens de bij de aanvraag overgelegde situatietekening op minder dan een meter afstand van de gasflessenopslag en op 3 meter afstand van de erfgrens. De afstand tot de dichtstbijzijnde werkplaats voor verwerking van schroot bedraagt 5,25 meter. Daarmee voldoet de propaanopslag niet aan de eisen uit PGS 20. Het feit dat [appellant] tijdens de beroepsprocedure een nieuwe situatietekening heeft overgelegd, waarop het propaanreservoir een andere plaats heeft gekregen, leidt niet tot een ander oordeel nu het college diende te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend.
De beroepsgrond faalt in zoverre.
Geluidhinder
2.6. [appellant] bestrijdt dat de geluidbelasting ter plaatse van de woning aan de [locatie B] moest worden beoordeeld, nu hij de woning als bedrijfswoning heeft aangevraagd. [appellant] voert vervolgens verschillende argumenten aan op grond waarvan vergunningverlening volgens hem mogelijk is in het geval de woning desondanks bij de beoordeling moest worden betrokken, waaronder zijn bereidheid tot het treffen van geluidwerende maatregelen.
2.6.1. Uit het bestreden besluit volgt dat het college de woning aan de [locatie B] als burgerwoning bij de beoordeling van het geluid vanwege het in werking zijn van de inrichting heeft betrokken. Het college stelt dat de aangevraagde activiteiten door de aanwezigheid van deze woning niet vergunbaar zijn. Zoals hiervoor onder 2.5.2 is overwogen, is de woning aan de [locatie B] als bedrijfswoning aangevraagd en diende het college van die aangevraagde situatie uit te gaan. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
De beroepsgrond slaagt.
Geurhinder
2.7. Het college heeft de aanvraag om een revisievergunning voorts geweigerd, omdat - mede gelet op klachten uit het verleden - geen acceptabel hinderniveau voor geur bestaat. In dit verband stelt het college dat binnen de inrichting al jaren een illegale verbrandingsoven aanwezig is waarin dezelfde terugwinningsprocessen plaatsvinden als in de aanvraag om een revisievergunning zijn beschreven. Naar aanleiding van deze oven zijn tientallen klachten ontvangen en gelet op de manier van werken van het bedrijf worden deze ook in de toekomst verwacht. Het college stelt voorts dat de geuremissie van verschillende stoffen toeneemt en in de aanvraag niet is omschreven dat afdoende geurreducerende maatregelen zijn getroffen op de diverse emissiepunten binnen de inrichting. Volgens het college zijn de emissies uit de naverbrander, de scrubber en de waterzuiveringsinstallatie (ook wel: ONO-installatie) in dit verband het meest relevant. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het de emissies uit deze installaties als drie verschillende emissiepunten heeft aangemerkt.
2.7.1. [appellant] stelt dat het college bij de beoordeling van geurhinder ten gevolge van de door hem aangevraagde activiteiten de in zijn aanvraag genoemde emissiebeperkende maatregelen ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens [appellant] doet het college de geurbeoordeling ten onrechte af met een verwijzing naar klachten onder de oude vergunningsituatie. Hij stelt dat het college zich ten onrechte en zonder nadere motivering op het standpunt stelt dat het hinderniveau onacceptabel is. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij de emissiebeperkende maatregelen heeft opgesomd in bijlage 7 van de aanvraag. De maatregelen hebben volgens hem betrekking op de naverbrander, de scrubber en de ONO-installatie als onderdeel van de natte verwerkingsinstallatie. In bijlage 6 van de aanvraag staat volgens [appellant] de beschrijving van de natte processen, waaronder de ONO-installatie valt. Hij verwijst in dit verband naar de beschrijving van de behandeling van het bedrijfsafvalwater. Anders dan het college veronderstelt, blijkt volgens hem uit bijlage 7 dat deze installatie niet een apart emissiepunt heeft.
2.7.2. Het college heeft bij de beoordeling van de geurhinder vanwege het in werking zijn van de inrichting de NeR gehanteerd. Volgens paragraaf 2.9.1 van de NeR is het algemene uitgangspunt het voorkomen van nieuwe geurhinder. Indien geurhinder zich voordoet, kunnen - kort weergegeven - op basis van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken maatregelen worden toegepast om geurhinder te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken. Daarbij dienen bedrijven zelf aan te geven welke emissiebeperkende maatregelen mogelijk zijn en welk effect daarvan mag worden verwacht. Het bevoegd gezag stelt vervolgens vast of het hinderniveau acceptabel is. Een toename van de geuremissie is op grond van paragraaf 2.9.1 van de NeR niet uitgesloten, zo lang het hinderniveau acceptabel is.
Het college heeft op basis van klachten uit het verleden vastgesteld dat er geurhinder is. In het bestreden besluit is echter niet gemotiveerd op welke wijze de aangevraagde activiteiten overeenkomen met de situatie waarop die klachten betrekking hadden, noch welke mate van geurhinder zich voordoet. Volgens de aanvraag worden binnen de inrichting ter beperking van geuremissie thermische naverbranding van afgassen en een gaswasser ten behoeve van reiniging van de dampen van natchemische processen toegepast. In bijlage 7 bij de aanvraag wordt de emissie naar de buitenlucht beschreven via een emissiepunt van de gloeioveninstallatie en een emissiepunt van de natte verwerkingslijn. In verband met het emissiepunt van de natte verwerkingslijn wordt de scrubber genoemd. Anders dan [appellant] stelt, volgt uit deze beschrijving niet ondubbelzinnig dat de ONO-installatie is aangesloten op de scrubber en daarom niet als emissiepunt kan worden aangemerkt. Dit volgt evenmin uit de beschrijving van de behandeling van het bedrijfsafvalwater in bijlage 6. Het college heeft evenwel niet gemotiveerd waarom de aangevraagde geurreducerende maatregelen onvoldoende zijn om de geurhinder tot een acceptabel hinderniveau te beperken. Dat de geuremissie met betrekking tot bepaalde stoffen, zoals het college stelt, toeneemt, neemt niet weg dat desalniettemin een acceptabel hinderniveau kan bestaan. Gelet op het voorgaande heeft het college het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende gemotiveerd.
De beroepsgrond slaagt.
Luchtkwaliteit
2.8. Verder heeft het college de aanvraag om een revisievergunning geweigerd, omdat de luchtkwaliteit ten gevolge van de aangevraagde activiteiten verslechtert. Het college stelt dat, hoewel daarnaar geen expliciet onderzoek is verricht, aannemelijk is dat de luchtkwaliteit in de nabije omgeving van de inrichting door de aangevraagde activiteiten verslechtert. Dit, omdat in de huidige situatie geen emissies naar de lucht plaatsvinden met uitzondering van de emissies door het mechanisch bewerken van metaal en omdat er in de aangevraagde situatie emissies van verbrandingsgassen, de gloeioveninstallatie, de natte verwerkingslijn en de waterzuiveringsinstallatie bij komen. Volgens het college bedraagt de verslechtering meer dan 3% van de jaargemiddelde concentratie van koolmonoxide en is onvoldoende aannemelijk dat de naverbrander de luchtkwaliteit per saldo verbetert. Het college concludeert dat titel 5.2 van de Wet milieubeheer aan vergunningverlening in de weg staat.
2.8.1. [appellant] voert aan dat het college ten onrechte heeft gesteld dat door de activiteiten binnen de inrichting een verslechtering van de luchtkwaliteit zal optreden. De activiteiten binnen de inrichting dragen volgens hem niet in betekenende mate bij aan een verslechtering van de luchtkwaliteit. Ook stelt hij dat het college in dit verband ten onrechte is uitgegaan van een toename van het aantal transportbewegingen.
2.8.2. Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer en het tweede lid van dit artikel, kunnen bestuursorganen de bevoegdheid te beslissen op de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wet milieubeheer, waarvan de uitoefening gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, uitoefenen in gevallen waarin zij aannemelijk hebben gemaakt dat:
a. die uitoefening niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde;
b. met inachtneming van het vierde lid en de krachtens dat lid gestelde regels:
1. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van die uitoefening of toepassing per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft, of
2. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof als gevolg van de vergunningverlening door een met die verlening samenhangende maatregel de luchtkwaliteit per saldo verbetert;
c. die uitoefening niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen;
d. dat een uitoefening dan wel toepassing is genoemd of beschreven in, dan wel betrekking heeft op, een ontwikkeling of voorgenomen besluit welke is genoemd of beschreven in, dan wel past binnen of in elk geval niet in strijd is met een op grond van artikel 5:12, eerste lid, of artikel 5:13, eerste lid, vastgesteld programma.
2.8.3. Wat betreft luchtkwaliteit geeft artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, b, c en d, van de Wet milieubeheer een viertal mogelijkheden om vergunning te verlenen hoewel verlening van de gevraagde vergunning gevolgen voor de luchtkwaliteit heeft. Het college heeft in het bestreden besluit standpunten ingenomen over het bepaalde in de onderdelen b en c van dit eerste lid. Met die standpunten, wat daarvan ook zij, staat niet vast dat titel 5.2 van de Wet milieubeheer aan vergunningverlening in de weg stond. Uit de in het dossier aanwezige stukken blijkt immers niet dat het college heeft onderzocht of de grenswaarden uit bijlage 2 van de Wet milieubeheer worden overschreden. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig voorbereid.
De beroepsgrond slaagt.
Slotoverwegingen
2.9. Het beroep is gegrond. Het besluit van 14 december 2010 moet wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht worden vernietigd. Bij het nieuw te nemen besluit op de aanvraag dient het college mede te bezien of de nieuwe situatietekening die [appellant] tijdens de beroepsprocedure heeft overgelegd, beschouwd moet worden als een aanvulling op de aanvraag die meebrengt dat de PGS 20 zich niet langer tegen verlening van de gevraagde vergunning verzet.
2.10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Weert van 14 december 2010;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Weert tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 482,12 (zegge: vierhonderdtweeëntachtig euro en twaalf cent), waarvan € 437,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Weert aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. De Jong
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2012
628.