Uitspraak
201105221/1/A3.
Datum uitspraak: 30 mei 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 31 maart 2011 in
zaak nr. 09/5144 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2009 heeft het college een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van alle documenten en videoregistraties betrekking hebbende op de avond van 16 december 2008 met inbegrip van het handelen van de klachtadviescommissie politieoptreden van de gemeente Nijmegen en de contacten zoals die er zijn geweest tussen de politie, het openbaar ministerie en de burgemeester van Nijmegen en andere ambtenaren van de gemeente Nijmegen, afgewezen.
Bij besluit van 12 november 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Het college heeft het besluit van 29 juni 2009 onder verbetering van de motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 31 maart 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 november 2009 vernietigd voor zover daarbij is geweigerd het beeldmateriaal te verstrekken en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 mei 2011, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2012, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Franken en mr. G. Pfennings, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt in de wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in een geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
2.2. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd voor zover daarbij is geweigerd het beeldmateriaal te verstrekken. Zij heeft evenwel bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit geheel in stand blijven. De rechtbank is van oordeel dat het belang als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob zich niet voordoet. Het feit dat een aantal personen identificeerbaar in beeld komt, betekent evenwel dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob zich voordoet. Volgens de rechtbank heeft het college openbaarmaking van het beeldmateriaal op deze grond in redelijkheid kunnen weigeren.
2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit in stand heeft gelaten. Daartoe voert hij onder verwijzing naar jurisprudentie aan dat de persoonlijke levenssfeer van politiefunctionarissen in het algemeen niet in het geding is, zelfs als zij identificeerbaar in beeld zijn, voor zover het uitsluitend hun beroepsmatig functioneren betreft. Het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van derden weegt evenmin op tegen het belang van openbaarmaking. [appellant] betoogt dat de belangenafweging bij deze weigeringsgrond niet anders uitvalt dan de belangenafweging waarbij het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de betrokken personen wordt betrokken, nu de rechtbank heeft geoordeeld dat op het beeldmateriaal niets te zien is dat als zodanig bij openbaarmaking tot onevenredige benadeling van een van de betrokken personen zou kunnen leiden. De door hem geleden benadeling is zijns inziens recht evenredig met de schending van zijn persoonlijke levenssfeer en het daaruit voortvloeiende belang van openbaarmaking van de vastgelegde feiten. [appellant] voert aan dat dit belang doorslaggevend is, omdat het achterhouden van juiste feitelijke informatie en het verspreiden van onjuiste informatie in verschillende opzichten tot schending van zijn persoonlijke levenssfeer en tot onevenredige benadeling heeft geleid. Daarnaast wijst hij op het belang van controle van overheidsorganen en het ter verantwoording roepen van de betrokken instanties.
Voorts heeft de rechtbank door niet het gehele besluit te vernietigen volgens [appellant] miskend dat het e-mailbericht voor openbaarmaking in aanmerking komt, nu de niet te scheiden juridische en persoonlijke beleidsopvattingen blijk geven van beïnvloeding en in de weg staan aan een open en onpartijdig onderzoek naar het optreden van de politie. Verder acht [appellant] het aannemelijk dat naar aanleiding van zijn verzoek tot verstrekking van het beeldmateriaal meer correspondentie heeft plaatsgevonden. Ten slotte is van belang dat de verzochte documenten beschikbaar blijven voor journalistiek onderzoek naar de werkwijze van de politie, het openbaar ministerie en het openbaar bestuur, aldus [appellant].
2.3.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de desbetreffende stukken en overweegt als volgt.
2.3.2. Blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank heeft het college ter zitting te kennen gegeven dat het de grond bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet van toepassing heeft geacht bij de weigering het beeldmateriaal openbaar te maken. Bij deze stand van zaken stond het de rechtbank niet vrij deze grond alsnog aan het besluit ten grondslag te leggen. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van 12 november 2009 geheel in stand gelaten.
Ter zitting van de Afdeling heeft het college desgevraagd verklaard dat het alsnog artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, bij de weigering om het beeldmateriaal openbaar te maken van toepassing acht. Daartoe heeft het zich op het standpunt gesteld dat het belang van openbaarmaking minder zwaar dient te wegen dan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, nu de beelden als zodanig niet als schokkend kunnen worden aangemerkt.
De Afdeling stelt vast dat op het beeldmateriaal [appellant], zijn broer, politiefunctionarissen, gemeentepersoneel en passanten identificeerbaar in beeld zijn, zodat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, aan de orde is. De Afdeling is evenwel van oordeel dat het college ten onrechte aan dit belang een doorslaggevend gewicht heeft toegekend op grond van de enkele omstandigheid dat identificeerbare passanten op een bepaald tijdstip aanwezig zijn in het stadhuis. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat het stadhuis een publieke ruimte is en dat op het beeldmateriaal niets te zien is dat als zodanig bij openbaarmaking tot een onevenredige schending van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van een van de betrokken personen zou kunnen leiden. Dit zou anders kunnen zijn bij een publieke manifestatie, zoals een demonstratie, waarbij personen met een specifiek doel aanwezig zijn. Het betoog slaagt.
2.3.3. Wat betreft het e-mailbericht is de Afdeling van oordeel dat dit persoonlijke beleidsopvattingen bevat, aangezien daarin opvattingen en conclusies zijn neergelegd van de opsteller over de besluitvorming naar aanleiding van het verzoek van [appellant] tot verstrekking van het beeldmateriaal als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Voor zover in het e-mailbericht eveneens feiten zijn opgenomen, zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college, gelet op het dwingende karakter van artikel 11, eerste lid, van de Wob, terecht openbaarmaking van het e-mailbericht heeft geweigerd. Gelet op de aard en de inhoud van het e-mailbericht heeft het college in redelijkheid af kunnen zien van gebruikmaking van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob.
Voorts heeft de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2007 in zaak nr.
200608265/1overwogen dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in weerwil van een mededeling van het betreffende bestuursorgaan, een bepaald document onder dat bestuursorgaan berust. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de stelling van het college dat het niet beschikt over documenten over de afhandeling van klachten betreffende het politieoptreden en dat de burgemeester slechts een afschrift van de aan de klager verzonden klachtbeslissing ontvangt niet ongeloofwaardig is. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college beschikt over andere documenten.
200608265/1overwogen dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in weerwil van een mededeling van het betreffende bestuursorgaan, een bepaald document onder dat bestuursorgaan berust. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de stelling van het college dat het niet beschikt over documenten over de afhandeling van klachten betreffende het politieoptreden en dat de burgemeester slechts een afschrift van de aan de klager verzonden klachtbeslissing ontvangt niet ongeloofwaardig is. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college beschikt over andere documenten.
Voor zover [appellant] stelt dat het van belang is dat de verzochte documenten beschikbaar blijven, overweegt de Afdeling dat dit betoog niet tot openbaarmaking van documenten op grond van de Wob kan leiden, nu dit ziet op de bewaring van documenten, waarop de Wob niet van toepassing is. Het betoog faalt.
2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van 12 november 2009 in stand zijn gelaten. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb op na te melden wijze zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal het besluit van 29 juni 2009 herroepen voor zover daarbij de openbaarmaking van het beeldmateriaal is geweigerd. De Afdeling zal het college gelasten het beeldmateriaal alsnog openbaar te maken. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 november 2009, voor zover dit is vernietigd. De uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
2.5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 31 maart 2011 in zaak nr. 09/5144, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit van 12 november 2009 in stand zijn gelaten;
III. herroept het besluit van 29 juni 2009, voor zover daarbij is geweigerd het beeldmateriaal openbaar te maken;
IV. willigt het verzoek om openbaarmaking in zoverre in;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen op om binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak het beeldmateriaal alsnog openbaar te maken;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 november 2009, voor zover dit is vernietigd;
VII. bevestigt de uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 227,00 (zegge: tweehonderdzevenentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2012
97-697.