Uitspraak
201102240/1/A4.
Datum uitspraak: 30 mei 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de naamloze vennootschap Nuon Warmte N.V. (hierna: Nuon), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2011 hebben de minister en de staatssecretaris het verzoek van Nuon om toewijzing van broeikasgasemissierechten (hierna: emissierechten) krachtens artikel 16.32 van de Wet milieubeheer als nieuwkomer voor haar inrichting aan de Laserdereef 308 te Lelystad afgewezen.
Tegen dit besluit heeft Nuon bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 februari 2011, beroep ingesteld.
De minister en de staatssecretaris hebben een verweerschrift ingediend.
Nuon heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 april 2012, waar Nuon, vertegenwoordigd door mr. drs. L.A.J. Spaans, advocaat te Amsterdam, dr. ir. J.G. Rödel, ir. O.X. Fortanier en mr. W.B. van Daal, en de minister en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. drs. R.G.P. van Slijpe en drs. S. Bank, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 16.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de ministers gezamenlijk een plan vaststellen waarin voornemens zijn opgenomen met betrekking tot de toewijzing van emissierechten.
Ingevolge artikel 16.25, eerste lid, aanhef en onder a, bevat het nationale toewijzingsplan ten minste een aanduiding van het totale aantal emissierechten dat de ministers voornemens zijn voor de planperiode toe te wijzen.
Ingevolge artikel 16.25, tweede lid, aanhef en onder a, kan het nationale toewijzingsplan tevens een aanduiding bevatten van het gedeelte van het totale aantal emissierechten, bedoeld in het eerste lid, onder a, dat beschikbaar wordt gehouden om te kunnen worden toegewezen voor een of meer daarbij aangegeven categorieën van inrichtingen waarvoor een vergunning is vereist krachtens artikel 16.5, eerste lid, indien deze vergunning nog niet is verleend op het moment dat het plan overeenkomstig artikel 9, eerste lid, van Richtlijn 2003/87/EG van het Europese Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/161/EG van de Raad (PB 2003 L 275) aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen is toegezonden.
Ingevolge artikel 16.32, eerste lid, is dit artikel van toepassing indien in het nationale toewijzingsplan emissierechten beschikbaar worden gehouden voor toewijzing voor inrichtingen als bedoeld in artikel 16.25, tweede lid, aanhef en onder a.
Ingevolge het tweede lid beslissen de ministers gezamenlijk, op verzoek van degene die een inrichting als bedoeld in het eerste lid drijft, over de toewijzing van emissierechten als bedoeld in het eerste lid voor de desbetreffende planperiode.
Ingevolge het derde lid wordt bij het nemen van een besluit krachtens het tweede lid het betrokken nationale toewijzingsplan, voor zover het betreft de beschrijving van de manier waarop de ministers voornemens zijn emissierechten toe te wijzen, in acht genomen.
Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder b, kan een verzoek om toewijzing van emissierechten als bedoeld in het eerste lid worden afgewezen indien gerede twijfel bestaat of de inrichting, bedoeld in het eerste lid, voor 31 december van het betrokken kalenderjaar feitelijk in werking zal zijn gesteld overeenkomstig hetgeen daaromtrent is bepaald in het betrokken nationale toewijzingsplan.
2.2. Volgens paragraaf 4.2, onder 4, van deel II van het Nederlands nationaal toewijzingsplan broeikasgasemissierechten 2008-2012 (hierna: het toewijzingsplan) worden emissierechten toegewezen vanaf de startdatum van de nieuwkomer, en is de nieuwkomer in gebruik genomen indien de eenheid ten minste tien dagen opeenvolgend voor meer dan 20 procent van de ontwerpcapaciteit in werking is. Indien de in de sector gebruikelijke productiecyclus korter is dan tien dagen geldt, dat de eenheid ten minste tien dagen voor meer dan 20 procent van de ontwerpcapaciteit in werking moet zijn geweest.
2.3. Nuon heeft verzocht om toekenning van emissierechten voor een hulpwarmte-centrale (HWC). De HWC wordt gebruikt om extra warmte te leveren aan een warmtenet in Lelystad wanneer de andere twee op dit warmtenet aangesloten centrales (een warmtekrachtkoppelingcentrale en een biomassacentrale) niet volledig kunnen voldoen aan de warmtevraag. Begin 2010 is in de HWC een extra oliegestookte ketel geplaatst, waarmee de totale thermische capaciteit van de HWC van 12 MW is vergroot tot 24 MW. Niet in geschil is dat de HWC, gezien zijn vermogen na de uitbreiding, in bijlage I, onder A, categorie 5.1, sub a, van het Besluit handel in emissierechten is aangewezen als broeikasgasinstallatie. Evenmin is in geschil dat voor het in werking hebben van deze broeikasgasinstallatie een krachtens artikel 16.5 van de Wet milieubeheer verleende vergunning is vereist en dat deze vergunning nog niet was verleend op het moment dat het toewijzingsplan aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen was toegezonden.
Hieruit volgt dat de HWC een inrichting is waarop artikel 16.25, tweede lid, aanhef en onder a, betrekking heeft en dat artikel 16.32 inzake de toewijzing van broeikasgasemissierechten van toepassing is.
2.4. Het verzoek om toewijzing van emissierechten is afgewezen, omdat volgens de minister en de staatssecretaris gerede twijfel in de zin van artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder b, bestaat of de inrichting voor het einde van het betrokken kalenderjaar in werking zal zijn gesteld. De minister en staatssecretaris wijzen er daarbij op dat niet voldaan is aan het in het toewijzingsplan genoemde criterium voor het bepalen van de startdatum, dat de eenheid ten minste tien opeenvolgende dagen voor meer dan 20 procent van de ontwerpcapaciteit in werking moet zijn geweest. De in het toewijzingsplan genoemde uitzondering voor installaties waarvoor de gebruikelijke productiecyclus korter is dan tien dagen, is volgens de minister en de staatssecretaris niet van toepassing. Ter zitting hebben zij uiteengezet dat zij deze uitzondering alleen van toepassing achten indien de installatie technisch gezien niet tien opeenvolgende dagen in werking kan zijn.
2.5. Nuon betoogt primair dat de minister en de staatssecretaris ten onrechte hebben geëist dat de inrichting tien opeenvolgende dagen in werking moet zijn geweest, omdat de benutting van de stookcapaciteit vanwege de aard van de HWC een grote variatie kent. Volgens haar gaat het hier om een installatie met een productiecyclus die korter is dan tien dagen, waarvoor volgens het toewijzingsplan geldt dat de eenheid ten minste tien dagen, die niet opeenvolgend hoeven te zijn, voor meer dan 20 procent van de ontwerpcapaciteit in werking is geweest.
2.5.1. Het is niet in geschil dat de installatie in 2010 ingevolge artikel 16.5 van de Wet milieubeheer vergunningplichtig was omdat deze in werking was in de zin van deze bepaling. Evenmin is in geschil dat Nuon vanwege het in werking hebben van deze installatie voor het jaar 2010 broeikasgasemissierechten heeft moeten aankopen en inleveren.
De door de minister en de staatssecretaris gekozen uitleg van het toewijzingsplan, met name van de uitzondering op de eis dat tien opeenvolgende dagen moet zijn geproduceerd, brengt mee dat de installatie voor de toepassing van de regels uit hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer over de vergunningplicht en over inlevering van emissierechten moet worden geacht in 2010 in werking te zijn geweest, maar voor de toepassing van de regels uit ditzelfde hoofdstuk over toewijzing van emissierechten moet worden geacht niet in werking te zijn geweest.
2.5.2. Op zichzelf is er geen grond voor het oordeel dat de eis dat een installatie eerst tien dagen met een bepaalde intensiteit moet hebben geproduceerd om in aanmerking te kunnen komen voor toewijzing van emissierechten voor nieuwkomers, niet in het toewijzingsplan mocht worden gesteld. Deze eis wordt als zodanig ook niet betwist door Nuon.
De vraag is echter of de minister en de staatssecretaris bij de installatie in kwestie onverkort hebben kunnen vasthouden aan de eis, dat het om productie gedurende tien opeenvolgende dagen gaat. De minister en de staatssecretaris hebben in dit verband ter zitting gewezen op het belang om ter wille van de eenvoud van uitvoering strikt aan deze eis vast te houden. Dit argument is niet toereikend. Ter zitting is gebleken dat het hier om een bijzonder geval gaat, omdat er - afgezien van een andere HWC van Nuon - in Nederland voor zover bekend geen vergelijkbare broeikasgasinstallaties zijn. Voorts zou de HWC technisch gezien mogelijk wel tien dagen opeenvolgend kunnen produceren, maar het is voor deze installatie kenmerkend dat dit in het algemeen niet gebeurt. De HWC is vanwege zijn aard uitsluitend bij pieken in de warmtevraag in productie. Gelet hierop brengt een redelijke uitleg van paragraaf 4.2, onder 4, van deel II van het toewijzingsplan in dit specifieke geval mee, dat voor het voldoen aan het daarin neergelegde criterium voor het bepalen van de startdatum van de installatie, niet is vereist dat deze zij tien opeenvolgende dagen voor meer dan 20 procent van de ontwerpcapaciteit in werking is geweest, maar dat voldoende is dat zij op tien dagen die niet opeenvolgend behoeven te zijn, voor meer dan 20 procent van de ontwerpcapaciteit in werking is geweest. Ter zitting is gebleken dat in 2010 aan dit laatste criterium - ongeacht van welke berekeningswijze over de benutting van de ontwerpcapaciteit wordt uitgegaan - is voldaan.
Gezien het voorgaande hebben de minister en de staatssecretaris bij het bestreden besluit ten onrechte onder verwijzing naar het toewijzingsplan geoordeeld dat gerede twijfel bestaat of de inrichting voor 31 december 2010 feitelijk in werking zal zijn gesteld in de zin van artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
2.6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.7. De minister en de staatssecretaris dienen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 7 januari 2011;
III. veroordeelt de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de naamloze vennootschap Nuon Warmte N.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 899,00 (zegge: achthonderdnegenennegentig euro), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de naamloze vennootschap Nuon Warmte N.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Zijpp
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2012
262.