Uitspraak
201108409/1/A2.
Datum uitspraak: 13 juni 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Rijnwaarden,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 23 juni 2011 in zaak nr. 10/1972 in het geding tussen:
het college
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (voorheen: de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap).
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 december 2009 heeft de minister de aanvraag van het college om een specifieke uitkering ten behoeve van de gemeente voor de excessieve kosten van een archeologische opgraving bij het project De Pannerd in Pannerden afgewezen.
Bij besluit van 27 april 2010 heeft de staatssecretaris het door het college daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 juni 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door het college daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen per fax op 2 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 30 augustus 2011.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.J. Wildeboer, advocaat te Utrecht, en J.P.H. Bosch, werkzaam bij de gemeente Rijnwaarden, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.H. Visser, werkzaam bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 34a, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 kan de minister, volgens bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels, aan een gemeente of een provincie een specifieke uitkering verstrekken voor de bestrijding van de kosten van het doen van opgravingen, voor zover die kosten in redelijkheid niet volledig ten laste dienen te komen van:
a. degene die tot het doen van opgravingen is verplicht;
b. de gemeente waarvan de gemeenteraad of burgemeester en wethouders tot het doen van de opgravingen heeft onderscheidenlijk hebben verplicht; of
c. (…).
Ingevolge artikel 42, voor zover thans van belang, kent het college, voor zover blijkt dat de aanvrager van een ontheffing als bedoeld in de artikelen 3.6, eerste lid, onder c, 3.22 of 3.23 van de Wet ruimtelijke ordening of van een projectbesluit als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, onder f, van die wet of van een reguliere bouwvergunning als bedoeld in artikel 44, eerste lid, van de Woningwet ten gevolge van voorschriften die in het belang van de archeologische monumentenzorg aan het desbetreffende besluit zijn verbonden, schade lijdt die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijner laste behoort te blijven, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Ingevolge artikel 3 van Pro het Besluit archeologische monumentenzorg (hierna: het Bamz), gelezen in samenhang met artikel 1, gaat de aanvraag voor een specifieke uitkering als bedoeld in artikel 34a, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 vergezeld van:
a. het besluit waarbij de verplichting tot het doen van de betreffende opgravingen is opgelegd,
b. het besluit, bedoeld in de artikel 42 van Pro de wet (…) en het verzoek dat aan dat besluit ten grondslag ligt,
c. (…), en
d. (…).
Ingevolge artikel 5 kan Pro de minister een specifieke uitkering verlenen voor de excessieve kosten.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, kan de minister een specifieke uitkering weigeren geheel of gedeeltelijk te verlenen:
a. indien de op te graven monumenten uit een oogpunt van cultuurbehoud onvoldoende esthetische, cultuurhistorische of wetenschappelijke waarde hebben, of
b. indien het doen van de betreffende opgravingen kennelijk niet in overeenstemming is met het beleid van de minister op het terrein van het behoud van monumenten.
Ingevolge het tweede lid weigert de minister een specifieke uitkering voor zover het uitkeringsplafond, bedoeld in artikel 4, eerste lid, voor het desbetreffende jaar door verlening van die specifieke uitkering zou worden overschreden.
2.2. Het college heeft bij brief van 31 augustus 2009 een aanvraag ingediend om een specifieke uitkering voor de excessieve kosten van een archeologische opgraving bij het project De Pannerd in Pannerden. De kosten hebben betrekking op opgravingen die hebben plaatsgevonden voorafgaand aan de realisatie van een woonzorgcomplex met daaronder een parkeergarage door de stichting Woonstichting Vryleve (hierna: vergunninghoudster).
Aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van deze aanvraag heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat een besluit waarin de verplichting tot het doen van opgravingen is opgelegd, ontbreekt. In het besluit van het college van 12 december 2006 tot verlening van de vrijstelling en bouwvergunning eerste fase en het besluit van 3 mei 2007 tot verlening van de bouwvergunning tweede fase is die verplichting niet aan vergunninghoudster opgelegd. De ruimtelijke onderbouwing van de vrijstelling bevat die verplichting evenmin, aldus de staatssecretaris.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat niet is gebleken dat aan de voor het project verleende bouwvergunningen de verplichting is verbonden voor vergunninghoudster tot het doen van opgravingen, als bedoeld in artikel 34a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Monumentenwet 1988. Dat brengt met zich dat de staatssecretaris de bevoegdheid ontbeerde om de aanvraag in te willigen. De rechtbank vat het weigeringsbesluit op als ontkenning door de staatssecretaris dat hij ter zake die bevoegdheid bezat, zodat de aanvraag moest worden afgewezen. Voor het aannemen van een zodanige verplichting is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende dat die zou kunnen worden gelezen, wat daarvan in dit geval ook zij, in de ruimtelijke onderbouwing bij de verleende vrijstelling en het ontwerpbestemmingsplan. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat geen sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel en het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel.
2.4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanvraag om een specifieke uitkering niet kon worden ingewilligd wegens het ontbreken van de verplichting tot het doen van opgravingen. Volgens het college heeft de rechtbank miskend dat artikel 10 van Pro het Bamz een limitatief aantal weigeringsgronden bevat en dat het ontbreken van een verplichting tot het doen van opgravingen niet als weigeringsgrond is opgenomen. Die verplichting is als een ontvankelijkheidsvereiste opgenomen in artikel 3, zodat de aanvraag niet op die grond kan worden afgewezen. De afwijzing van de aanvraag in verband met het ontbreken van voormelde verplichting is volgens het college dan ook in strijd met artikel 10 van Pro het Bamz. Indien de staatssecretaris van opvatting is dat die verplichting ontbreekt, had hij krachtens artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) binnen de daarvoor gestelde termijn de aanvraag buiten behandeling moeten laten, maar die termijn is al verstreken, aldus het college.
2.4.1. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder a, van het Bamz dient een aanvraag om een specifieke uitkering voor de excessieve kosten van een archeologische opgraving vergezeld te gaan van het besluit waarbij de verplichting tot het doen van opgravingen is opgelegd. Naast deze formele bepaling geldt artikel 10 van Pro het Bamz, waarin gronden voor het geheel of gedeeltelijk weigeren van een specifieke uitkering zijn opgenomen. Het college wordt niet gevolgd in zijn betoog dat de staatssecretaris na het in behandeling nemen van de aanvraag alleen kan toetsen aan de weigeringsgronden in artikel 10 van Pro het Bamz. Deze bepaling kan geen afbreuk doen aan de gelding van artikel 34a, eerste lid, van de Monumentenwet 1988. In die bepaling is uitdrukkelijk als voorwaarde voor het verstrekken van een specifieke uitkering gesteld dat door het gemeentebestuur de verplichting tot het doen van opgravingen is opgelegd. Artikel 10 staat Pro er dan ook niet aan in de weg dat, indien bij de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag en overgelegde stukken naar voren komt dat de in artikel 34a, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 vereiste verplichting tot het doen van opgravingen ontbreekt, de staatssecretaris de aanvraag om die reden kan afwijzen.
Uit het voorgaande volgt voorts dat, anders dan het college betoogt, de staatssecretaris in het geval van het ontbreken van die verplichting niet gehouden is de aanvraag buiten behandeling te laten. Los van voornoemde wetsuitleg volgt dit oordeel ook uit de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2002 in zaak nr. 200102168/1. Daarin is overwogen dat indien de aanvrager een gevraagd stuk niet heeft overgelegd en het bestuursorgaan vervolgens geen gebruik heeft gemaakt van de hem in artikel 4:5 van Pro de Awb gegeven discretionaire bevoegdheid de aanvraag niet te behandelen, dit niet betekent dat het ontbreken van het gevraagde stuk niet zou mogen leiden tot afwijzing van het verzoek.
Het betoog faalt.
2.5. Het college betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de ruimtelijke onderbouwing, die deel uitmaakt van het vrijstellingsbesluit, een verplichting tot het doen opgravingen bevat en dat onder die voorwaarde vrijstelling is verleend. De ruimtelijke onderbouwing bestaat uit het ontwerpbestemmingsplan "De Pannerd" waarin een paragraaf over archeologie is opgenomen. Uit de vermelding daarin dat archeologisch vooronderzoek noodzakelijk is en dat een aanlegvergunningenstelsel in de voorschriften is opgenomen om ervoor te zorgen dat dit ook daadwerkelijk plaatsvindt, kan niet worden afgeleid dat in dit geval een verplichting tot het doen van opgravingen is opgelegd aan vergunninghoudster.
2.6. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Het college voert aan dat de staatssecretaris de gevraagde uitkering had moeten verstrekken, nu de weigeringsgronden van artikel 10 van Pro het Bamz zich niet voordoen, met het onderzoek en de opgravingen is gehandeld in overeenstemming met het doel en de strekking van het Verdrag van Malta, en nu een eerdere aanvraag van het college buiten behandeling is gelaten en het college daaruit mocht afleiden dat een nieuwe aanvraag alsnog zou worden ingewilligd. Het afwijzen van de aanvraag wegens het ontbreken van een verplichting tot het doen van opgravingen is dan ook in strijd het vertrouwensbeginsel, aldus het college.
2.6.1. De eerdere aanvraag van het college van 17 december 2008 is buiten behandeling gelaten omdat het college geen gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid om zijn aanvraag met de ontbrekende stukken aan te vullen. Aan het in behandeling nemen van de thans voorliggende aanvraag kan het college niet het vertrouwen ontlenen dat de gevraagde uitkering zou worden verstrekt, aangezien daarmee nog geen inhoudelijke beoordeling van de aanvraag is gegeven. Voorts volgt uit hetgeen onder 2.4.1 is overwogen dat behalve op grond van de weigeringsgronden in artikel 10 van Pro het Bamz, de aanvraag ook kan worden afgewezen op grond van het ontbreken van een verplichting tot het doen van opgravingen als bedoeld in artikel 34a, eerste lid, van de Monumentenwet 1988. Dat met het onderzoek en de opgravingen is gehandeld in overeenstemming met het doel en de strekking van het Verdrag van Malta en dat sprake is van een waardevolle opgraving, zoals het college stelt, leidt gezien het wettelijk vereiste dat een verplichting tot het doen van opgravingen dient te zijn opgelegd niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
Het betoog faalt.
2.7. Het college betoogt tot slot tevergeefs dat de gevolgen van de afwijzing van zijn aanvraag om een specifieke uitkering onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Aan die afwijzing ligt ten grondslag dat niet is voldaan aan artikel 34a, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 nu het college geen verplichting tot het doen van opgravingen in een vrijstellingsbesluit of een bouwvergunning heeft opgelegd aan vergunninghoudster. Dat vergunninghoudster de opgravingen wel heeft uitgevoerd en daarvoor aanzienlijke kosten heeft gemaakt, zoals het college stelt, leidt niet tot het oordeel dat de afwijzing van de aanvraag van het college om een specifieke uitkering op grond van artikel 34a van de Monumentenwet 1988 onevenredig is. De besluitvorming over de aan vergunninghoudster toe te kennen schadevergoeding op de voet van artikel 42 van Pro de Monumentenwet 1988 staat los van de besluitvorming over de specifieke uitkering. Dat de staatssecretaris beschikt over voldoende gelden om de aanvraag in te willigen, zoals het college stelt, laat onverlet dat aan wettelijke vereisten voor de gevraagde vergoeding moet zijn voldaan, wil deze mogen worden toegekend.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Jansen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2012
609.