Uitspraak
201107807/1/A2.
Datum uitspraak: 13 juni 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Veiligheid en Justitie,
2. de gemeente Tynaarlo,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 7 juni 2011 in zaak nr. 10/125 in het geding tussen:
de gemeente
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 mei 2009 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de aanvraag om een bijdrage in de kosten die de gemeente Tynaarlo heeft gemaakt in verband met de bestrijding van een brand, afgewezen.
Bij besluit van 15 januari 2010 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 juni 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door het college van burgemeester en wethouders (lees: de gemeente) daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de minister van Veiligheid en Justitie (hierna: de minister) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juli 2011, en de gemeente bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 juli 2011, hoger beroep ingesteld. De gemeente heeft de gronden aangevuld bij brief van 12 augustus 2011.
De gemeente en de minister hebben een verweerschrift ingediend.
De minister heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 7 juni 2011 bij besluit van 25 november 2011 het bezwaar van de gemeente opnieuw ongegrond verklaard.
De gemeente heeft daarop een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 mei 2012, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.B. Langius en G.W. Knops, en de gemeente, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, en W.E. Scholte, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wet rampen en zware ongevallen (hierna: de Wrzo) wordt verstaan onder ramp of zwaar ongeval: een gebeurtenis
1°. waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en
2°. waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, kan in de kosten die voor de gemeenten voortvloeien uit de daadwerkelijke bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval en de gevolgen daarvan, uit ’s Rijks kas een bijdrage worden verleend.
Ingevolge het vierde lid worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld over het bepaalde in het eerste tot en met derde lid.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit rijksbijdragen bijstands- en bestrijdingskosten (hierna: het Brbb) verleent de minister op aanvraag van het college van burgemeester en wethouders een bijdrage in de kosten die een gemeente heeft gemaakt in verband met de daadwerkelijke bestrijding van een ramp of zwaar ongeval en de gevolgen daarvan.
2.2. Op vrijdag 9 mei 2008 heeft in een botenloods op bedrijventerrein De Punt een brand gewoed waarbij drie brandweermannen om het leven zijn gekomen. Het college heeft de minister verzocht om met toepassing van artikel 25, eerste lid, van de Wrzo een bijdrage aan de gemeente toe te kennen in de kosten die gemeente als gevolg van deze brand heeft gemaakt. Voor zover de kosten niet op grond van die bepaling voor vergoeding in aanmerking komen, heeft de gemeente verzocht om een incidentele subsidie als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
2.3. Bij besluit van 26 mei 2009, zoals gehandhaafd bij besluit van 15 januari 2010, heeft de minister de aanvraag afgewezen. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat de brand niet kan worden aangemerkt als ramp of zwaar ongeval als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wrzo, omdat geen ernstige verstoring van de openbare veiligheid heeft plaatsgehad, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate werden bedreigd of zijn geschaad. Er bestaat derhalve geen recht op een bijdrage in de kosten op grond van artikel 25, eerste lid, van die wet.
Een bijdrage in de kosten kan volgens de minister evenmin worden toegekend door middel van een incidentele subsidie. Indien geen bijdrage in de kosten kan worden verkregen op grond van artikel 25, eerste lid, van Wrzo, dan wordt ook niet uit andere hoofde een financiële vergoeding verstrekt.
2.4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de brand niet kan worden aangemerkt als ramp of zwaar ongeval in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wrzo, zodat geen recht bestaat op een bijdrage in de kosten op grond van artikel 25, eerste lid, van die wet. De enkele omstandigheid dat op die grond geen recht op een bijdrage in de kosten bestaat, is evenwel onvoldoende om de aanvraag van de gemeente om een incidentele subsidie te verlenen, af te wijzen. Daarvoor is een verdergaande belangenafweging vereist, waarbij onder meer moet worden meegewogen dat het hier een kleine gemeente betreft op wiens begroting de kosten van de brand zwaar drukken, aldus de rechtbank.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de brand op het bedrijventerrein De Punt niet vergelijkbaar is met de nieuwjaarsbrand in Volendam, zodat het beroep van de gemeente op het gelijkheidsbeginsel faalt.
2.5. De gemeente betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de brand, gelet op het overlijden van drie brandweermannen en de enorme impact daarvan op de gemeenschap van Eelde-Paterswolde, is aan te merken als ramp in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wrzo. Dit kan volgens de gemeente ook worden afgeleid uit het feit dat de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna: de Onderzoekraad) een onderzoek naar de brand heeft ingesteld en dat de onderzoekscommissie Helsloot heeft geconcludeerd dat de fatale gevolgen van de brand als zodanig niet voorzienbaar waren.
2.5.1. Om een gebeurtenis te kunnen aanmerken als ramp of zwaar ongeval als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wrzo moet zowel een ernstige verstoring van de openbare veiligheid zijn ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad, alsook een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines hebben plaatsgevonden om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.
Niet in geschil is dat een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines om de dreiging van gevaar weg te nemen of de schadelijke gevolgen van het ongeval te beperken heeft plaatsgevonden, nu gedurende de bestrijding van de brand is opgeschaald naar fase III van de gecoördineerde regionale incidentenbestrijdingsprocedure (hierna: GRIP-fase III).
Een groot gevaar voor het milieu of grote materiële belangen heeft zich in het onderhavige geval niet voorgedaan. Bij de brand zijn drie brandweermannen om het leven gekomen. De opschaling naar GRIP-fase III had plaats vanwege de vermissing van deze drie brandweermannen, zo blijkt uit het door de minister aangehaalde rapport "Eindrapport Evaluatie van de brand in de Punt op 9 mei 2008", en hield dus geen verband met het gevaar voor het leven en de gezondheid van andere personen. Anders dan de gemeente betoogt, dient in dit verband uitsluitend de fysieke veiligheid van personen in aanmerking te worden genomen en niet de psychische gevolgen van het fatale ongeval voor de nabestaanden, collega's en de plaatselijke gemeenschap. Het overlijden van de drie brandweermannen valt zeer te betreuren en heeft zonder twijfel tot een grote schok bij de nabestaanden en de gemeenschap van Eelde-Paterswolde geleid. Er heeft echter geen groot gevaar voor het leven en de gezondheid van vele personen bestaan. Om die reden was geen sprake van een ramp of zwaar ongeval in de objectieve betekenis welke die termen bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wrzo hebben.
Dat de Onderzoeksraad een onderzoek heeft ingesteld naar de brand en dat de fatale gevolgen van de brand als zodanig niet voorzienbaar waren, zijn geen omstandigheden die bepalend zijn voor de beoordeling of een gebeurtenis is aan te merken als ramp of zwaar ongeval in de zin van de Wrzo; bepalend daarvoor zijn de omvang en de ernst van de gebeurtenis.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de brand niet kan worden aangemerkt als ramp of zwaar ongeval als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wrzo, zodat geen recht bestaat op een bijdrage in de kosten op grond van artikel 25, eerste lid, van de Wrzo.
Het betoog faalt.
2.6. De minister betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de door de gemeente gevraagde incidentele subsidie niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren op de grond dat geen recht op een bijdrage in de kosten bestaat als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Wrzo. De minister heeft nader toegelicht dat hij geen incidentele subsidies verleent, indien geen sprake is van een ramp of zwaar ongeval in de zin van de Wrzo, omdat in dat geval sprake is van reguliere ongevallenbestrijding en een gemeente moet worden geacht over voldoende middelen te beschikken om de daarmee gemoeide kosten zelf te kunnen dragen. Naar het oordeel van de Afdeling is die uitleg niet onredelijk en heeft de minister de aanvraag van de gemeente om een incidentele subsidie te verlenen, dan ook op die grond kunnen afwijzen.
2.7. De gemeente betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister in vergelijkbare gevallen wel incidentele subsidies of tegemoetkomingen heeft verstrekt, zodat de minister op grond van het gelijkheidsbeginsel gehouden was te onderzoeken of daartoe ook in dit geval aanleiding bestond.
2.7.1. Dat betoog faalt. De minister heeft aan de gemeente Volendam een incidentele subsidie verleend ten behoeve van een begeleidingsproject voor de slachtoffers van de nieuwjaarsbrand. Omdat deze gebeurtenis is aan te merken als ramp in de zin van de Wrzo is van gelijke gevallen geen sprake. Verder heeft de minister ter zitting verklaard tegemoetkomingen, niet zijnde incidentele subsidies, aan gemeenten te hebben verstrekt voor het organiseren van nationale herdenkingen. Omdat in het voorliggende geval niet een herdenkingsdienst met een nationaal karakter heeft plaatsgevonden, is ook in dit opzicht niet sprake van gelijke gevallen.
2.8. Het hoger beroep van de gemeente Tynaarlo is ongegrond. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.6. is het door de minister ingestelde hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door de gemeente ingestelde beroep tegen het besluit van 15 januari 2010 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
2.9. Het besluit van 25 november 2011 is een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. De Afdeling zal dit besluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24 van de Awb, in de beoordeling betrekken.
2.10. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.8 is overwogen, is aan het besluit van 25 november 2011, dat rechtstreeks op de aangevallen, thans vernietigde, uitspraak stoelt, de grondslag komen te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling het beroep daartegen gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het door de gemeente Tynaarlo ingestelde hoger beroep ongegrond;
II. verklaart het door de minister van Veiligheid en Justitie ingestelde hoger beroep gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Assen van 7 juni 2011 in zaak nr. 10/125;
IV. verklaart het bij de rechtbank door de gemeente Tynaarlo ingestelde beroep ongegrond;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van 25 november 2011 met kenmerk 2011-2000531849 gegrond;
VI. vernietigt dat besluit.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2012
362-686.