Uitspraak
201103384/1/T1/A4.
Datum uitspraak: 4 juli 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
[appellant], wonend te Hengelo,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 februari 2011 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een rundveehouderij aan de Schalmedenweg 6 te Hengelo. Dit besluit is op 11 februari 2011 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 maart 2011, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellant] heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2012, waar het college, vertegenwoordigd door ing. I.P.H. Claassen en mr. A.P.B. Wortelboer, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
2. Overwegingen
Bestuurlijke lus
2.1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Overgangsrecht Wabo
2.2. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Ontvankelijkheid
2.3. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen thans nog als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt (voor een wijziging van deze rechtspraak inzake op of na 1 april 2011 bekendgemaakte besluiten, zie de uitspraak van 9 maart 2011 in zaak nr.
201006983/1/M2).
201006983/1/M2).
2.3.1. [appellant] heeft geen zienswijzen naar voren gebracht over de schade aan gewassen vanwege de uitstoot van ammoniak (directe ammoniakschade) en verontreinigingen en besmettelijke dierziekten vanwege het ontbreken van voorzieningen voor de aanvoer van runderen. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan hem dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Het beroep, voor zover dit betrekking heeft op deze aspecten, is derhalve niet-ontvankelijk.
Vergunningsituatie
2.4. Bij besluit van 10 december 1993 is voor de inrichting op grond van de Hinderwet een revisievergunning verleend voor het houden van 81 melkkoeien, 55 stuks vrouwelijk jongvee en 65 meststieren.
Bij besluit van 11 september 2007 is een veranderingsvergunning verleend voor een gewijzigd veebestand van 90 stuks vrouwelijk jongvee, 90 vleesstieren en 90 vleesstierkalveren.
Het bestreden besluit betreft een veranderingsvergunning voor opnieuw een wijziging van het veebestand. Op grond van deze vergunning mogen 146 vleesstieren en 150 vleesstierkalveren worden gehouden, verdeeld over drie stallen.
2.5. [appellant] betoogt dat een groot deel van de inrichting zonder bouwvergunning is opgericht en zonder bouwvergunning is gewijzigd. In verband hiermee zijn de onderliggende vergunningen ingevolge artikel 20.8 van de Wet milieubeheer niet in werking getreden. Voorts is de inrichting al sinds jaren in strijd met de verleende vergunningen in werking, aldus [appellant].
2.5.1. Er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat een veranderingsvergunning wordt verleend terwijl de onderliggende vergunning nog niet in werking is getreden. Evenmin staat de omstandigheid dat de inrichting voor een deel zonder bouwvergunning is opgericht of gewijzigd en in strijd met de onderliggende vergunning(en) in werking is, eraan in de weg dat een veranderingsvergunning voor die inrichting wordt verleend. Voor zover in strijd is of wordt gehandeld met de toepasselijke bouw- en milieuregelgeving, betreft dit handhaving van die regelgeving, hetgeen in het kader van deze procedure niet aan de orde kan komen.
Het betoog faalt.
Algemeen toetsingskader
2.6. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Belangenafweging
2.7. [appellant] stelt dat het college een onvolledige belangenafweging heeft gemaakt. Volgens hem had het college in zijn belangenafweging moeten betrekken dat het bedrijf van [vergunninghouder] in 2004 is verplaatst en dat de gemeente thans eigenaar is van de grond en de tot de inrichting behorende gebouwen.
2.7.1. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 7 juli 2010 in zaak nr.
200907717/1/M2), vallen bestaande en toekomstige civielrechtelijke verhoudingen buiten het toetsingskader van de Wet milieubeheer. Het college heeft dan ook terecht de eigendomssituatie van de grond en de tot de inrichting behorende gebouwen niet bij zijn beoordeling betrokken.
200907717/1/M2), vallen bestaande en toekomstige civielrechtelijke verhoudingen buiten het toetsingskader van de Wet milieubeheer. Het college heeft dan ook terecht de eigendomssituatie van de grond en de tot de inrichting behorende gebouwen niet bij zijn beoordeling betrokken.
Geluid
2.8. [appellant] betoogt dat de in de revisievergunning van 10 december 1993 gestelde geluidgrenswaarden onvoldoende bescherming bieden tegen geluidhinder. Verder stelt hij dat het aantal geluidsbronnen en de geluidemissie zijn toegenomen ten opzichte van de vergunde situatie en dat de geluidgrenswaarden mogelijk ruim worden overschreden. Het college heeft ten onrechte niet onderzocht of de geluidgrenswaarden nog toereikend zijn en kunnen worden nageleefd, aldus [appellant].
2.8.1. Het college stelt dat de veranderingsvergunning niet leidt tot een toename van geluidhinder. Er is verder, aldus het college, geen aanleiding de in de revisievergunning van 10 december 1993 gestelde geluidgrenswaarden aan te scherpen.
2.8.2. De revisievergunning van 10 december 1993 is in 1994 onherroepelijk geworden. De daarin opgenomen, thans nog geldende, geluidgrenswaarden staan in deze procedure niet ter beoordeling.
De bij het bestreden besluit verleende veranderingsvergunning impliceert het aan- en afvoeren van runderen als nieuwe activiteit. Gelet op het deskundigenbericht is het niet aannemelijk dat deze activiteit leidt tot een overschrijding van de geluidgrenswaarden. Daarnaast is ingevolge voorschrift 8.3 van de in 1993 verleende revisievergunning deze activiteit uitgezonderd van de maximale geluidniveaus. De overige relevante geluidsbronnen betreffen activiteiten waarvoor reeds eerder vergunning is verleend. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze activiteiten zodanig zullen toenemen dat de geluidgrenswaarden worden overschreden.
Deze beroepsgrond faalt.
Geur
2.9. [appellant] stelt dat het college heeft miskend dat zijn garage een geurgevoelig object is dat als zodanig bij de beoordeling van de geurhinder vanwege de inrichting aan de hand van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Wet geurhinder) moet worden betrokken. Hij voert hiertoe aan dat de garage in directe verbinding staat met zijn woning en dat in de garage onder meer een keuken, een bijkeuken, een hobbyruimte en een speelruimte aanwezig zijn. Volgens [appellant] wordt de garage dagelijks gebruikt. Nu de afstand van de garage tot aan de dichtstbijzijnde stal 23 m bedraagt, had het college de vergunning moeten weigeren, aldus [appellant].
2.9.1. Ingevolge artikel 1 van de Wet geurhinder wordt onder een geurgevoelig object verstaan: een gebouw, bestemd voor en blijkens aard, indeling en inrichting geschikt om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en die daarvoor permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, wordt gebruikt.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, voor zover hier van belang, bedraagt de afstand van de buitenzijde van een dierenverblijf tot de buitenzijde van een geurgevoelig object ten minste 25 m.
2.9.2. Gezien de in artikel 1 van de Wet geurhinder gegeven definitie is voor het antwoord op de vraag of de garage van [appellant] een geurgevoelig object is, van belang of die bebouwing bestemd en geschikt is voor menselijk verblijf en of dat gebruik permanent is of daarmee vergelijkbaar. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2005/06, 30 453, nr. 19) valt af te leiden dat met de zinsnede "permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik" bedoeld is bescherming te bieden tegen langdurige blootstelling. Maar ook een kortdurende verblijfsduur verdient volgens de wetsgeschiedenis bescherming, voor zover dit zich tenminste regelmatig voordoet. Met een regelmatig verblijf wordt bedoeld een aanwezigheid op de locatie gedurende een niet onaanzienlijk gedeelte van een tijdseenheid, van een of meer personen, al dan niet met gelijke tussenpozen.
2.9.3. Niet in geschil is dat de garage van [appellant] op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan voor menselijk verblijf mag worden gebruikt. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de garage niet permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, voor verblijf wordt gebruikt, en om die reden niet als een geurgevoelig object kan worden aangemerkt. Aan dat standpunt ligt geen onderzoek naar de feitelijke situatie ten grondslag. Gelet op de stellingen van [appellant] over het gebruik van de garage en de duur daarvan, lag het echter wel op de weg van het college om voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit een dergelijk onderzoek te verrichten. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid. De stelling van het college dat het geen toestemming zal krijgen om nader onderzoek te doen in de garage, leidt niet tot een ander oordeel, nu het ter zitting heeft erkend dat het [appellant] nooit uitdrukkelijk om die toestemming heeft gevraagd.
Deze beroepsgrond slaagt.
2.10. [appellant] voert verder aan dat het college bij de beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte geurbelasting in het kader van de Wet geurhinder onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd. Volgens hem is het college bij de berekeningen uitgegaan van onjuiste gebouw- en emissiepunthoogten.
2.10.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet geurhinder betrekt het bevoegd gezag bij een beslissing inzake de vergunning voor het oprichten of veranderen van een veehouderij de geurhinder door de geurbelasting vanwege tot veehouderijen behorende dierenverblijven uitsluitend op de wijze als aangegeven bij of krachtens de artikelen 3 tot en met 9.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, voor zover hier van belang, wordt een vergunning voor een veehouderij geweigerd indien de geurbelasting op een geurgevoelig object meer bedraagt dan 14 odour units per kubieke m lucht.
Ingevolge artikel 10, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met artikel 2, eerste lid, van de Regeling geurhinder en veehouderij, wordt de geurbelasting van een veehouderij berekend met inachtneming van het verspreidingsmodel V-Stacks vergunning 2010.
2.10.2. Het college is bij de berekening van de geurbelasting uitgegaan van een gemiddelde gebouwhoogte van 4,6 m, 4,6 m en 3,7 m voor onderscheidenlijk stal 1, 2 en 3. Als emissiepunthoogte heeft het college voor elke stal 1,5 m gehanteerd.
2.10.3. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit waren het verspreidingsmodel "V-Stacks vergunning 2010" en de daarbij behorende "Gebruikershandleiding V-Stacks vergunning" versie 2010.1 (2010) van kracht (hierna: het verspreidingsmodel 2010). In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat op grond van het verspreidingsmodel 2010 moet worden uitgegaan van gemiddelde gebouwhoogten van 4,5 m, 4,5 m en 1,5 m voor onderscheidenlijk stal 1, 2 en 3. Als emissiepunthoogte moet volgens het deskundigenbericht 2,3 m voor stal 1, 2,4 m voor stal 2 en 1,5 m voor stal 3 worden gehanteerd.
Hetgeen het college en [appellant] hebben aangevoerd, biedt geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de in het deskundigenbericht vermelde gebouw- en emissiepunthoogten. Gelet hierop is het college bij de berekening van de geurbelasting uitgegaan van onjuiste waarden. Het bestreden besluit is in zoverre dan ook in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb tot stand gekomen.
Deze beroepsgrond slaagt.
2.11. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat kadavers van dieren onafgedekt op het terrein van de inrichting liggen, wijst de Afdeling erop dat ingevolge voorschrift 9.4 van de in 1993 verleende revisievergunning kadavers, in afwachting van afvoer uit de inrichting, dienen te worden geborgen in een deugdelijke waterdichte verpakking of in een goed gesloten, speciaal daarvoor bestemd(e) ruimte, vat of kist. Voor zover dat niet zou gebeuren, betreft dat een kwestie van handhaving van de vergunning, hetgeen in het kader van deze procedure niet aan de orde kan komen.
Deze beroepsgrond faalt.
Kuilvoeropslagplaats
2.12. [appellant] voert aan dat de kuilvoeropslagplaats illegaal aanwezig is en dat deze op een te korte afstand is gelegen van zijn woning.
2.12.1. De in 1993 verleende vergunning heeft mede betrekking op een opslagplaats met een aantal kuilen voor kuilvoer. Ingevolge voorschrift 12.2 van die vergunning dient de opslagplaats zodanig te zijn gesitueerd dat de afstand van elk van de kuilen tot de woning [locatie] ten minste 16,6 m bedraagt.
De bij het bestreden besluit verleende veranderingsvergunning heeft geen betrekking op de kuilvoeropslagplaats. De bezwaren van [appellant] die hierop betrekking hebben, kunnen daarom in deze procedure niet aan de orde komen.
Bestuurlijke lus
2.13. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.9.3 en 2.10.3 is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb tot stand gekomen.
2.14. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen de gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
Het college dient hiertoe met inachtneming van overweging 2.9.3 alsnog te onderzoeken of de garage blijkens aard, indeling en inrichting geschikt is om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en daarvoor permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, wordt gebruikt. Op grond daarvan dient het college te beoordelen en deugdelijk te motiveren of de garage als een geurgevoelig object moet worden aangemerkt. Voorts dient het college de door de inrichting veroorzaakte geurbelasting met inachtneming van overweging 2.10.3 opnieuw te berekenen en naar aanleiding van die berekening te beoordelen en deugdelijk te motiveren of de vergunning, gelet op de geurbelasting, kan worden verleend.
Zo nodig dient het college het bestreden besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Daarbij behoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het wijzigingsbesluit of het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt.
2.15. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Hengelo op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van overweging 2.13 de in de overwegingen 2.9.3 en 2.10.3 geconstateerde gebreken in het besluit van 9 februari 2011, kenmerk 379675, te herstellen, zo nodig door dat besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. In het laatste geval dient het wijzigingsbesluit of het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden;
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van Roessel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2012
457-732.