Uitspraak
201105643/1/R4.
Datum uitspraak: 18 juli 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], gevestigd te Brielle onderscheidenlijk Monster,
en
het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2011 heeft het college het wijzigingsplan "[locatie] Tinte" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 mei 2011, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2012, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. E. Lems, advocaat te Barendrecht, en het college, vertegenwoordigd door drs. H.J. Solle, werkzaam bij de gemeente en bijgestaan door mr. J.M. Neefe, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het wijzigingsplan is gebaseerd op artikel 7, lid 4.2 van de planvoorschriften van het op 29 mei 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne" en voorziet in de wijziging van de bestemming "Agrarisch gebied" en de nadere aanduiding ‘II’ in de bestemming "Woondoeleinden" en de aanduiding ‘vrijstaand’ en de bestemming "Agrarisch gebied", zonder de nadere aanduiding ‘II’ op het perceel [locatie] te Tinte.
Met het wijzigingsplan is beoogd in het kader van sanering van glastuinbouwlocaties buiten het glasbouwintensiveringsgebied Tinte de bestaande situatie ter plaatse als zodanig te bestemmen zodat op het perceel [locatie] geen glastuinbouwbedrijf meer is toegestaan.
2.2. Het college stelt dat [appellante A] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit, omdat zij geen rechtstreeks betrokken belang daarbij heeft. Hiertoe brengt het college naar voren dat [appellante A] op het moment van terinzagelegging van het ontwerpwijzigingsplan geen eigenaar was van de gronden aan de [locatie] te Tinte.
2.2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.2.2. Uit de stukken is gebleken dat [appellante A] wegens verkoop van de gronden aan de [locatie] aan [appellante B] op 7 december 2010, voordat het ontwerpwijzigingsplan ter inzage is gelegd, geen eigenaar meer was van die percelen. Hoewel [appellante A] door het bestreden besluit in een belang kan worden geraakt, brengt dit besluit slechts gevolgen voor [appellante A] met zich vanwege de contractuele verhouding tussen haar en [appellante B]. Aldus heeft [appellante A] een afgeleid belang en is haar belang niet rechtstreeks bij dit besluit betrokken, zodat [appellante A] ten aanzien van het bestreden besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het beroep, voor zover dat door [appellante A] is ingesteld, is niet-ontvankelijk.
2.3. [appellante B] kan zich niet verenigen met het wijzigingsplan, omdat hiermee de met de gemeente gemaakte afspraken niet worden nagekomen. Die houden volgens [appellante B] in dat de bouwvergunning voor het realiseren van kassen op het perceel [locatie] zou worden ingetrokken en dat de aanwezige bedrijfswoning zou worden gesloopt. Ter compensatie daarvan zou volgens haar een financiële vergoeding worden uitgekeerd en de bouw ter plaatse van twee nieuwe woningen mogelijk worden gemaakt. Als die bouw geen doorgang vindt, zou haars inziens een extra vergoeding worden uitgekeerd. Nu de gemeente de dienaangaande in de samenwerkingsovereenkomst neergelegde afspraken van zijn kant niet nakomt, is het besluit volgens haar in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het vertrouwens-, en het evenredigheidsbeginsel en het verbod van détournement de pouvoir genomen.
2.3.1. Het college stelt dat het hem bij de afweging van de belangen vrij stond om ook de belangen van de gemeente mee te wegen. Dat deze afweging tot een andere uitkomst heeft geleid dan [appellante B] wenselijk achtte, maakt volgens het college niet dat onvoldoende gewicht is toegekend aan haar belangen. Van strijd met het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel is zijns inziens derhalve geen sprake. Het college stelt verder dat de wens van het college dat ter plaatse van het perceel [locatie] geen tuinbouwkas zou worden gerealiseerd en dat het voornemen om de daarvoor verleende bouwvergunning in te trekken, bekend was bij [appellante B] en dat dit ook steeds is benadrukt tijdens gesprekken met de verantwoordelijk wethouder en ambtenaren van de gemeente. Van enig gewekt vertrouwen is volgens het college evenmin sprake. Voorts is het bestreden besluit evenmin strijdig met het verbod van détournement de pouvoir omdat het college het wijzigingsplan heeft vastgesteld ter realisering van haar ruimtelijke beleid, in het bijzonder zijn glas(tuinbouw)beleid. Nog daargelaten dat de wijzigingsbevoegdheid daarin niet voorziet, acht het college het mogelijk maken van een tweede woning ter plaatse niet wenselijk.
2.3.2. Ingevolge artikel 7, lid 1.1, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan, voor zover thans van belang, zijn de voor agrarisch gebied aangewezen gronden bestemd voor agrarisch gebruik en, ter plaatse van de aanduiding ‘II’, voor volwaardige glastuinbouwbedrijven met de daarbij behorende voorzieningen.
Ingevolge artikel 7, lid 4.2, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd het plan, overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, in die zin te wijzigen, dat zij bij algehele bedrijfsbeëindiging de bestemming van een bouwvlak, zoals bedoeld in lid 1.1 en lid 1.2, waarop bedrijfswoningen aanwezig zijn, geheel of gedeeltelijk mogen wijzigen in de bestemming "Woondoeleinden" als bedoeld in artikel 12 onder de voorwaarden dat:
a. het bouwvlak behorende bij het betreffende agrarische bedrijf van de plankaart wordt verwijderd;
b. uitsluitend woningen zijn toegestaan ter plaatse van reeds met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Woningwet gebouwde en op het tijdstip waarop het wijzigingsbesluit in ontwerp ter inzage wordt gelegd aanwezige woningen;
c. gronden waarvan de bestemming niet wordt gewijzigd de bestemming "agrarisch gebied" behouden.
2.3.3. Met het opgenomen zijn van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
2.3.4. De Afdeling stelt voorop dat artikel 7, lid 4.2, van de planvoorschriften niet de mogelijkheid biedt om in de door [appellante B] gewenste tweede woning op het perceel te voorzien.
2.3.5. Niet in geschil is dat op de gronden aan de [locatie] ten tijde van het vaststellen van het wijzigingsplan geen agrarische activiteiten werden ontplooid. Tevens is de tuinbouwkas, waarvoor bouwvergunning was verleend, nimmer opgericht, zodat het er voor moet worden gehouden dat aan artikel 7, lid 4.2, aanhef, van de planvoorschriften is voldaan. Aan de onder a tot en met c gestelde voorwaarden is eveneens voldaan, nu het bouwvlak behorende bij het agrarische bedrijf is verwijderd, de op het perceel aanwezige voormalige agrarische bedrijfswoning als woning is bestemd en de overige gronden zijn bestemd als agrarisch gebied zonder de mogelijkheid van vestiging van een agrarisch bedrijf.
2.3.6. Het gemeentelijk beleid, zoals neergelegd in de gemeentelijke structuurvisie "Structuurvisie Glasherstructurering, 1e herziening", is gericht op het saneren van de verspreid liggende glaslocaties buiten het glastuinbouwintensiveringsgebied Tinte. De vrijgekomen locaties dienen volgens de structuurvisie een nieuwe en duurzame invulling door het aldaar mogelijk maken van de in het landschap passende vrijstaande woningen.
Het perceel [locatie] is niet gelegen binnen het desbetreffende glastuinbouwintensiveringsgebied. De toegekende bestemming "Woondoeleinden" en de aanduiding "vrijstaand" en de bestemming "Agrarisch gebied" voor de overige gronden ter plaatse van perceel [locatie] zijn in overeenstemming met het voornoemde gemeentelijke beleid.
Gezien het vorenstaande heeft het college in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de in de structuurvisie voorgestane herstructurering van verspreid liggende glaslocaties dan aan het belang van [appellante B] bij behoud van de eerdere bestemming. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ten tijde van het vaststellen van het wijzigingsplan op het perceel geen glastuinbouw- of ander agrarisch bedrijf was gevestigd en bij besluit van 25 november 2010 de verleende bouwvergunning voor de oprichting van een tuinbouwkas aldaar was ingetrokken.
2.3.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 27 juni 2012, in zaak nr.
201109458/1/R1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [appellante B] heeft niet aannemelijk gemaakt dat door of namens het college de toezegging is gedaan dat niet tot wijziging van het bestemmingsplan zou worden besloten. Aan de in een eerder stadium gevoerde gesprekken tussen [appellante B] en de verantwoordelijk wethouder en ambtenaren van de gemeente om tot overeenstemming te komen over de voorwaarden waaronder geen gebruik zal worden gemaakt van de eerder verleende bouwvergunning kon Verkade geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het college niet van zijn bevoegdheid tot wijziging van het bestemmingsplan gebruik zou maken.
201109458/1/R1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [appellante B] heeft niet aannemelijk gemaakt dat door of namens het college de toezegging is gedaan dat niet tot wijziging van het bestemmingsplan zou worden besloten. Aan de in een eerder stadium gevoerde gesprekken tussen [appellante B] en de verantwoordelijk wethouder en ambtenaren van de gemeente om tot overeenstemming te komen over de voorwaarden waaronder geen gebruik zal worden gemaakt van de eerder verleende bouwvergunning kon Verkade geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het college niet van zijn bevoegdheid tot wijziging van het bestemmingsplan gebruik zou maken.
Voor zover [appellante B] een beroep doet op een door haar met de gemeente gesloten overeenkomst, overweegt de Afdeling dat, nog daargelaten of ook daadwerkelijk een overeenkomst tot stand is gekomen die partijen bindt, de in dit kader door [appellante B] overgelegde stukken niet ertoe strekken dat geen gebruik zal worden gemaakt van de aan het college toekomende wijzigingsbevoegdheid.
2.3.8. [appellante B] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij ten gevolge van het plan zodanige schade zal lijden dat het college hieraan in redelijkheid doorslaggevend gewicht had moeten toekennen. Voor een eventuele tegemoetkoming in planschade bestaat een eigen procedure met daarbij behorende afzonderlijke rechtsbeschermingsmogelijkheden.
2.3.9. Voor zover [appellante B] stelt dat het besluit tot vaststelling van het plan in strijd is met het in artikel 3:3 van de Awb neergelegde verbod van détournement de pouvoir overweegt de Afdeling dat [appellante B] geen feiten en omstandigheden naar voren heeft gebracht op grond waarvan de conclusie is gerechtvaardigd dat het college zijn bevoegdheid tot het vaststellen van het wijzigingsplan heeft gebruikt voor een andere doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
2.3.10. In hetgeen [appellante B] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2.4. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door [appellante A];
II. verklaart het beroep, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van staat.
w.g. Hoekstra w.g. Drouen
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2012
375-685.