Uitspraak
201110193/1/R2.
Datum uitspraak: 18 juli 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Heikant, gemeente Hulst (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
en
het college van burgemeester en wethouders van Hulst,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 juli 2011 heeft het college het wijzigingsplan "Bestemmingsplan Schooldreef te Heikant" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 september 2011, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2012, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. G. Bussink-Klein Wolterink, en het college, vertegenwoordigd door A.C.J.M. van den Broucke, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Met het plan wordt beoogd de bouw van een woning op het perceel gelegen tussen Schooldreef 1 en 1b te Heikant mogelijk te maken. [appellant] exploiteert op het tegenoverliggende perceel dat ter plaatse bekend staat als [locatie] een agrarisch bedrijf dat zich richt op het verbouwen van aardappels en granen. Op het perceel bevindt zich onder meer een koelhuis voor de opslag van aardappels. De woning zal worden gerealiseerd op ongeveer 20 meter afstand van het perceel waarop het bedrijf van [appellant] is gevestigd.
2.2. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels het college van burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen.
2.3. Ingevolge van artikel 25, lid w, van de planregels van het bestemmingsplan "Heikant, 1e herziening" (hierna: het moederplan) mag de bestemming "Woondoeleinden" met de nadere aanwijzing "Erven" worden gewijzigd in de bestemming "Woondoeleinden" met de nadere aanwijzing "Erven" en een aanduiding "Bouwvlak" met inachtneming van onder meer de volgende bepalingen:
1. het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid voor woningbouw is uitsluitend toegestaan, indien de bedrijfsactiviteiten op het tegenoverliggende perceel aan de [locatie] zijn beëindigd, dan wel nadat is gebleken dat er op grond van de Wet milieubeheer geen belemmeringen zijn voor woningbouw vanwege dit bedrijf;
5. ter plaatse van het bouwvlak mag ten hoogste 1 vrijstaande woning met bijgebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde worden gebouwd.
2.4. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het moederplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het moederplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een moederplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
Wijzigingsvoorwaarde
2.5. [appellant] betoogt dat niet is voldaan aan de in artikel 25, lid w, onder 1, van het moederplan neergelegde voorwaarde voor het gebruik van de wijzigingsbevoegdheid, dat er op grond van de Wet milieubeheer geen belemmeringen mogen zijn voor woningbouw vanwege zijn bedrijf. Hij voert hiertoe aan dat het perceel waar de woning is voorzien is gelegen op minder dan 25 meter afstand van zijn agrarische bedrijf. Hierdoor kan niet worden voldaan aan de afstand van 25 meter die op grond van het Besluit landbouw milieubeheer (hierna: Besluit landbouw) dient te worden aangehouden tussen een woning en een agrarisch bedrijf, aldus [appellant].
2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat zich geen nieuwe situatie voordoet waarin het bedrijf naar de omgeving een grotere milieubelasting zou opleveren, omdat de te realiseren woning niet op een kortere afstand van het bedrijf van [appellant] is voorzien dan de bestaande woningen en de objectcategorie niet verandert door de te realiseren woning. Het college voert aan dat het bedrijf daardoor ook na verwezenlijking van de woning onder de werking van het Besluit landbouw blijft vallen en niet vergunningplichtig wordt.
2.5.2. Nu de bedrijfsactiviteiten van [appellant] ter plaatse van de [locatie] niet zijn beëindigd, kan op grond van artikel 25, lid w, sub 1, van de planregels van het moederplan slechts van de wijzigingsbevoegdheid gebruik worden gemaakt indien is voldaan aan de voorwaarde dat is gebleken dat er op grond van de Wet milieubeheer geen belemmeringen zijn voor woningbouw vanwege het bedrijf van [appellant].
2.5.3. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit landbouw zoals dat gold ten tijde van de vaststelling van het plan, is dit besluit van toepassing op een akkerbouw- of tuinbouwbedrijf met open grondteelt.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, aanhef en onder a, is dit besluit niet van toepassing op een inrichting die is opgericht na het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit en die is gelegen op een afstand van minder dan 50 meter van een object categorie I of II.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, aanhef en onder b, is dit besluit niet van toepassing op een inrichting die is opgericht na het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit en die is gelegen op een afstand van minder dan 25 meter van object categorie III, IV of V.
Ingevolge artikel 4, zesde lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, is, in afwijking van het vijfde lid, dit besluit van toepassing op een inrichting die is gelegen op een afstand van minder dan 50 meter van een object categorie I of II, die is opgericht voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit en waarvan de afstand die moet worden aangehouden op grond van een vergunning of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer tot enig object categorie I of II, gelegen op een afstand van minder dan 50 meter van de inrichting, of tot enig object categorie III, IV of V, gelegen op een afstand van minder dan 25 meter van de inrichting, niet is afgenomen.
Ingevolge artikel 4, zevende lid, voor zover thans van belang, worden de afstanden bedoeld in het vijfde en zesde lid, gemeten vanaf het onderdeel van het bedrijf dat het dichtst bij het genoemde object is gelegen.
2.5.4. Het Besluit landbouw is op 6 december 2006 in werking getreden. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het bedrijf van [appellant] voor dit tijdstip is opgericht. Voorts waren op dit tijdstip de woningen ter plaatse van de Schoolstraat 15 en 17 en de Schooldreef 1b en 4 reeds aanwezig op respectievelijk ongeveer 7, 10, 15 en 10 meter afstand van het meest nabij gelegen onderdeel van het bedrijf van [appellant]. Het college heeft onweersproken gesteld dat deze woningen kunnen worden gekwalificeerd als objecten van categorie I in de zin van het Besluit landbouw. Gelet op het vorenstaande moet ervan worden uitgegaan dat het bedrijf van [appellant] in de huidige situatie ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in combinatie met artikel 4, zesde lid, aanhef en onder a, van het Besluit landbouw onder de werking dit besluit valt.
2.5.5. De Afdeling overweegt dat, nu in de bestaande situatie reeds woningen zijn gelegen op ongeveer 7, 10 en 15 meter van het meest nabij gelegen onderdeel van het bedrijf van [appellant], verwezenlijking van de in het plan voorziene woning op ongeveer 20 meter afstand van de inrichting er niet toe leidt dat de afstand van de inrichting tot het dichtstbijzijnde object categorie I, II, III, IV of V afneemt. Verwezenlijking van de in het plan voorziene woning leidt er derhalve niet toe dat er ten aanzien van het bedrijf van [appellant] niet langer een bestaande situatie is zoals bedoeld in artikel 4, zesde lid, van het Besluit landbouw. Dit brengt mee dat het bedrijf ook na de verwezenlijking van de woningen onder het Besluit landbouw in werking mag zijn.
2.5.6. Het bedrijf van [appellant] moet ter plaatse van de bestaande woningen reeds voldoen aan de voorschriften van het Besluit landbouw.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting zijn er geen aanwijzingen dat het bedrijf van [appellant] deze voorschriften niet kan naleven ten opzichte van de bestaande omliggende woningen. Nu niet is gebleken dat dit anders zou zijn ten opzichte van de te realiseren woning en in aanmerking genomen dat de te realiseren woning is voorzien direct naast - en op grotere afstand van de inrichting dan - de bestaande woning ter plaatse van de Schooldreef 1, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat niet is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarde van artikel 25, lid w, sub 1, van de planregels van het moederplan. Het betoog faalt.
Belemmering bedrijfsvoering
2.6. [appellant] betoogt dat het plan niet voldoet aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening. Hij voert hiertoe aan dat hij door het realiseren van de woning ernstig zal worden beperkt in zijn bedrijfsvoering.
2.6.1. Gelet op hetgeen in 2.5.5 en 2.5.6 is overwogen, zal [appellant] door het plan niet vanwege de Wet milieubeheer in zijn bedrijfsvoering worden beperkt. Nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt waarom hij door het plan anderszins in zijn bedrijfsvoering zou worden belemmerd en nu het plan niet voorziet in de bouw van een woning op geringere afstand dan de reeds bestaande woningen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling leidt tot een verdere beperking van de bedrijfsvoering van [appellant]. Het betoog faalt.
Woon- en leefklimaat
2.7. [appellant] betoogt dat ter plaatse van de woning geen goed woon- en leefklimaat mogelijk is. [appellant] vreest hierdoor klachten van de bewoners van de te realiseren woning. Hij voert hiertoe aan dat het perceel in het op 22 juli 2010 uitgebrachte rapport "Toets milieuzonering" dat in opdracht van M.L. Verras namens Bouwadvies Zeeland is verricht door Sagro Milieu Advies Zeeland B.V. (hierna: het rapport) ten onrechte is geschaard onder het omgevingstype 'gemengd gebied', zodat geen afwijking van de milieuzonering gebaseerd op dit omgevingstype mogelijk is.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het bedrijf van [appellant] behoort tot milieucategorie 2, alsmede dat de omgeving van het plangebied kan worden gekenmerkt als een 'gemengd gebied' zoals bedoeld in de het rapport "Bedrijven en Milieuzonering", editie 2009, van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Naar het college stelt blijkt uit de VNG-brochure dat in een 'gemengd gebied' voor een bedrijf van milieucategorie 2 met een richtafstand van 10 meter in plaats van 30 meter kan worden volstaan. Het college stelt dat de geplande woning op ongeveer 20 meter van het agrarisch bedrijf van [appellant] komt, waardoor wordt voldaan aan de richtafstand van 10 meter zodat geen afbreuk wordt gedaan aan het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning. Het college stelt zich voorts op het standpunt dat, indien het voorgaande onjuist zou blijken, gemotiveerd van de richtafstand kan worden afgeweken, bijvoorbeeld wanneer geen belemmering bestaat vanuit de Wet milieubeheer. Wat dat betreft stelt het college zich op het standpunt dat reeds onder 2.5.1 is verwoord.
2.7.2. In de VNG-brochure zijn de bedrijfstypen ingedeeld in milieucategorieën, die samenhangen met een aanbevolen afstand ten opzichte van een milieugevoelige bestemming om hinder van de milieuaspecten geur, stof, geluid en gevaar uit te sluiten of althans tot een aanvaardbaar niveau te beperken. De afstanden die in de brochure worden aanbevolen, gelden in beginsel tussen de perceelsgrens van een bedrijf en de gevel van een woning die is gelegen in een rustige woonwijk of een vergelijkbaar omgevingstype.
Indien de omgeving is aan te merken als 'gemengd gebied', kunnen de richtafstanden volgens de VNG-brochure met één afstandsstap worden verlaagd, zonder dat dit ten koste gaat van het woon- en leefklimaat. Voor milieucategorie 2 betekent dit dat de richtafstand van 30 meter in het omgevingstype 'rustige woonwijk en rustig buitengebied' kan worden verlaagd naar 10 meter indien sprake is van het omgevingstype 'gemengd gebied'.
2.7.3. De Afdeling stelt voorop dat de in de VNG-brochure opgenomen afstanden indicatief zijn. Afwijking van deze afstanden is in verband met de specifieke omstandigheden van het betrokken gebied mogelijk, met dien verstande dat een afwijking zorgvuldig dient te zijn voorbereid en gemotiveerd.
Het college heeft zich in het kader van de beoordeling van het woon- en leefklimaat op het standpunt gesteld dat, indien er een afwijking van de in de VNG-brochure aanbevolen afstanden is, voor die afwijking aanleiding bestaat, aangezien de afstand van ongeveer 20 meter tussen de te realiseren woning en het perceel met de agrarische bestemming waarop het bedrijf van [appellant] is gevestigd aanvaardbaar is nu de reeds aanwezige woningen ter plaatse van de Schoolstraat 15 en 17 en Schooldreef 1, 1b en 4 zijn gelegen op respectievelijk ongeveer 5, 10, 15, 15 en 10 meter afstand van het perceel met de agrarische bestemming waarop het bedrijf van [appellant] is gevestigd en niet is gebleken dat ter plaatse van deze woningen geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd is.
In aanmerking genomen dat ter zitting is gebleken dat er geen klachten omtrent het bedrijf van [appellant] bekend zijn van de bewoners van de genoemde bestaande woningen, acht de Afdeling dit standpunt niet onredelijk.
2.7.4. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college, wat er ook zij van de kwalificatie van het plangebied als 'rustige woonwijk en rustig buitengebied' of als 'gemengd gebied' en de daarmee verband houdende richtafstanden van de VNG-brochure, zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ter plaatse van de te realiseren woning een aanvaarbaar woon- en leefklimaat is verzekerd.
Vertrouwensbeginsel
2.8. [appellant] betoogt dat het plan in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Hij voert daartoe aan dat in de vergadering van de raad van de gemeente Hulst op 10 juni 2010 door wethouder Van Damme-Fassaert is gezegd dat woningbouw ter plaatse van het het perceel gelegen tussen Schooldreef 1 en 1b als ongewenst moet worden beschouwd. [appellant] voert aan dat de wethouder daarbij geen enkel voorbehoud heeft gemaakt, ondanks de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2009 in zaak nr. 200901895/1 (www.raadvanstate.nl) en de daarop volgende brief van de provincie Zeeland van 7 februari 2009. Naar [appellant] stelt, verwijst het college in de toelichting op de zienswijzen ten onrechte nergens specifiek naar recente jurisprudentie op grond waarvan een ander standpunt is ingenomen dan hetgeen door de wethouder naar voren is gebracht.
2.8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de gemeenteraad tijdens de raadsvergadering van 10 juni 2010 akkoord is gegaan met de vaststelling van het moederplan. Het college voert aan dat het in de lijn der verwachtingen ligt dat er op het betreffende perceel in de toekomst een woning wordt gebouwd nu aan het betreffende perceel onder de voorwaarden van dat moederplan een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen.
2.8.2. Voor zover [appellant] aanvoert dat tijdens de raadsvergadering van 10 juni 2010 toezeggingen door de wethouder zijn gedaan welke aan het college kunnen worden toegerekend, overweegt de Afdeling dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat aan het desbetreffende bestuursorgaan toe te rekenen, concrete ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde derde, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. In het algemeen kunnen geen rechten worden ontleend aan niet ter zake beslissingsbevoegden.
2.8.3. Uit de overgelegde stukken noch ter zitting is gebleken welke uitlating de wethouder precies heeft gedaan. Het college heeft ter zitting verklaard dat door de wethouder waarschijnlijk is uitgesproken dat, gelet op de op dat moment geldende milieuwetgeving en jurisprudentie, een afstand van 30 meter tussen het bedrijf van [appellant] en de te realiseren woning moest worden aangehouden en daarom ter plaatse van het perceel gelegen tussen Schooldreef 1 en 1b geen woning kon worden gerealiseerd zolang deze afstand moest worden aangehouden en het bedrijf van [appellant] niet zou worden beëindigd. [appellant] heeft dit niet gemotiveerd betwist.
In deze inschatting van de wethouder, bij de vaststelling van het moederplan, omtrent de mogelijkheden om op afzienbare termijn gebruik te maken van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 25, lid w, van het moederplan kan niet een concrete toezegging worden gezien dat het college geen gebruik zal maken van de wijzigingsbevoegdheid zolang het bedrijf van [appellant] nog ter plaatse aanwezig is. Gelet hierop faalt het betoog van [appellant] reeds omdat geen toezegging is gedaan waaraan hij het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat door het college geen gebruik zal worden gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid zolang zijn bedrijf nog ter plaatse aanwezig is.
Conclusie
2.9. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Kuipers
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2012
271-743.