Uitspraak
201008120/1/A4 en 201008176/1/A4.
Datum uitspraak: 8 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 17 september 2009 heeft de minister de verzoeken van Greenpeace afgewezen om handhavend op te treden dan wel algemene maatregelen te nemen ten aanzien van de boomkorvisserij in een aantal nader gespecificeerde gebieden in de Noordzee.
Bij besluiten van 9 juli 2010, verzonden op diezelfde datum, heeft de minister de door Greenpeace hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen die besluiten heeft Greenpeace bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 19 augustus 2010, beroep ingesteld. De gronden van de beroepen zijn aangevuld bij brieven van 16 september 2010.
De minister heeft verweerschriften ingediend.
Het Productschap Vis heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Greenpeace en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 16 april 2012, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Haarlem, bijgestaan door T. Grijsen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.W.P.A. van Schijndel, A.H. IJlstra, V. van der Meij, ir. J.W. Nieuwenhuis, drs. G.A.C.M. Verschuren en mr. P.J. Kooiman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het Productschap Vis, vertegenwoordigd door drs. C.M. Seip-Markesteijn, drs. J.K. Nooitgedagt, mr. S. Marić, dr. I. van der Sluijs, drs. W. Visser en F. Heinis van Sweers, als belanghebbende gehoord.
2. Overwegingen
Voordelta
2.1. Het verzoek in zaak nr. 201008120/1/A4 heeft betrekking op de boomkorvisserij in de Natura 2000-gebieden de Voordelta en de Noordzeekustzone tot de 5 m dieptelijn ten noorden van Petten (hierna: NKZ I). Het verzoek is afgewezen bij besluit van 17 september 2009, kenmerk DRZN/2009-2723, gehandhaafd bij het bestreden besluit van 9 juli 2010, kenmerk DRR&R/2010/5204. Het beroep is beperkt tot de Voordelta.
2.2. Greenpeace betoogt dat haar verzoek om krachtens artikel 57, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) handhavend op te treden ten onrechte is afgewezen, nu de ingevolge artikel 19d vereiste vergunningen niet zijn verleend.
2.2.1. De minister betoogt, onder verwijzing naar de overwegingen 5 en 6 van de beschikking van de Europese Commissie (hierna: de Commissie) van 11 juni 2008 houdende bevestiging van de door Nederland voorgestelde maatregelen voor de instandhouding van mariene ecosystemen in de Voordelta (PB 2008 L 332), dat de vergunningplicht van artikel 19d van de Nbw 1998 niet geldt voor vissersvaartuigen van andere lidstaten, nu de Commissie deze maatregel als bedoeld in artikel 9 van de Verordening (EG) 2371/2002 (hierna: de Basisverordening) niet heeft bevestigd.
De minister stelt zich op het standpunt dat handhaving jegens alleen vissersvaartuigen die de Nederlandse vlag voeren in verband met de gevolgen van de boomkorvisserij voor de Voordelta zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen zou zijn dat van optreden behoorde te worden afgezien. De minister stelt in dit verband dat handhaving tot grote economische schade voor de Nederlandse boomkorvisserijsector in het algemeen en het regionale bedrijfsleven in het bijzonder zal leiden. Handhaving acht de minister bovendien niet noodzakelijk, niet effectief en discriminatoir. Nu inmiddels een toewijsbare vergunningaanvraag van het Productschap Vis is ontvangen, bestaat inmiddels concreet zicht op legalisatie, aldus de minister.
2.2.2. Ingevolge artikel 9 van de Basisverordening kan een lidstaat binnen de zone van 12 zeemijl gerekend vanaf zijn basislijnen niet-discriminerende maatregelen nemen voor de instandhouding en het beheer van visbestanden en om het effect van visserij op de instandhouding van mariene ecosystemen tot een minimum te beperken, op voorwaarde dat er specifiek voor die zone geen instandhoudings- en beheersmaatregelen zijn vastgesteld door de Gemeenschap. De maatregelen van de lidstaat zijn verenigbaar met de in artikel 2 omschreven doelstellingen en mogen niet minder strikt zijn dan de bestaande communautaire regelgeving.
Indien door een lidstaat te nemen maatregelen mogelijk gevolgen hebben voor de vaartuigen van een andere lidstaat, worden dergelijke maatregelen pas genomen nadat met de Commissie, de betrokken lidstaat en de betrokken regionale adviesraden overleg is gepleegd over een ontwerp van de maatregelen, vergezeld van een toelichting.
2.2.3. Daargelaten of de vergunningplicht uit artikel 19d van de Nbw 1998 geldt voor vissersvaartuigen van andere lidstaten, is niet in geschil dat boomkorvissersvaartuigen die de Nederlandse vlag voeren actief zijn in het Natura 2000-gebied Voordelta, terwijl niet vaststaat dat deze activiteiten de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet kunnen aantasten. Deze activiteiten zijn in strijd met artikel 19d van de Nbw 1998 zonder vergunning verricht, zodat de minister ter zake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.2.4. De vergunningaanvraag van het Productschap Vis van 15 november 2011 dateert van na het bestreden besluit van 9 juli 2010, zodat ten tijde van dit besluit reeds daarom geen concreet zicht op legalisatie bestond.
De gestelde financieel-economische belangen van de bedrijfstak vormen geen bijzondere omstandigheden die handhaving zodanig onevenredig maakten dat daarvan moest worden afgezien.
Het betoog van de minister dat handhavend optreden jegens alleen de vissersvaartuigen die de Nederlandse vlag voeren indruist tegen artikel 9, eerste lid, van de Basisverordening, op grond waarvan een lidstaat binnen zijn 12-mijlszone niet-discriminerende maatregelen kan nemen om het effect van visserij op de instandhouding van mariene ecosystemen tot een minimum te beperken, faalt. Zoals de Commissie in de bijlage bij haar brief van 23 juli 2010 naar voren heeft gebracht, staat het lidstaten vrij om krachtens artikel 10 van de Basisverordening alleen ten aanzien van de visserijvaartuigen die de vlag van de betrokken lidstaat voeren maatregelen te treffen, mits deze maatregelen stroken met de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid en niet minder strikt zijn dan de bestaande communautaire regelgeving.
In hetgeen de minister naar voren heeft gebracht zijn geen aanknopingspunten gelegen voor een geslaagd beroep op het bestaan van bijzondere omstandigheden waaronder van handhaving behoorde te worden afgezien. Evenmin zijn deze gelegen in het betoog dat handhaving niet noodzakelijk en niet effectief was.
De minister heeft dan ook niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om handhavend optreden jegens de boomkorvisserij in de Voordelta ongegrond heeft verklaard.
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit voor zover het de weigering betreft om jegens de boomkorvisserij in de Voordelta handhavend op te treden, moet wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden vernietigd. De Afdeling zal een termijn van zes weken stellen voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar.
2.3. Het betoog dat bij het bestreden besluit het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om het treffen van algemene maatregelen als bedoeld in de artikelen 8, 9 en 10 van de Basisverordening ten onrechte ongegrond is verklaard, slaagt eveneens. Gelet op de artikelen 7:1 en 8:2 van de Awb stond tegen deze afwijzing geen bezwaar open. Het besluit moet ook in zoverre worden vernietigd. Doende hetgeen de minister had behoren te doen, zal de Afdeling het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
2.4. Het beroep in zaak nr. 201008120/1/A4 is geheel gegrond.
NKZ II, Doggersbank en NKZ overig
2.5. Het verzoek in zaak nr. 201008176/1/A4 heeft betrekking op de boomkorvisserij in de Noordzeekustzone van de 5 tot de 20 m dieptelijn ten noorden van Bergen (hierna: NKZ II), de Noordzeekustzone ten zuiden van Bergen tot de Voordelta tot de 20 m dieptelijn (hierna: NKZ overig) en de Doggersbank. Op dit verzoek is beslist bij besluit van 17 september 2009, kenmerk DRZN/2009-2724, gehandhaafd bij het bestreden besluit van 9 juli 2010, kenmerk DRR&R/2010/5203.
2.5.1. Ten tijde van het besluit van 17 september 2009 waren NKZ II en de Doggersbank geen Natura 2000-gebieden als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder n, van de Nbw 1998. Deze gebieden waren niet aangewezen, noch voorlopig aangewezen. Eerst sedert het besluit van de Commissie van 22 december 2009 tot vaststelling, op grond van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad, van een derde bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio (2010/43/EU; PB 2010 L 30/43) komen ze voor op de lijst van gebieden van communautair belang, bedoeld in artikel 4, tweede lid, van Richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Gelet daarop werd ten tijde van het besluit van 17 september 2009 op dit handhavingsverzoek artikel 19d van de Nbw 1998 niet overtreden, zodat de minister niet bevoegd was handhavend op te treden en hij het bezwaar terecht ongegrond heeft verklaard.
Het betoog van Greenpeace dat de minister desalniettemin op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn handhavend had moeten optreden, faalt. Gelet op artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn is artikel 6, derde lid, niet van toepassing op gebieden die niet op de lijst van gebieden van communautair belang voorkomen.
De minister heeft het bezwaar tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek voor zover dit betrekking heeft op NKZ II en de Doggersbank reeds hierom terecht ongegrond verklaard.
Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.6. Greenpeace betoogt dat NKZ overig ten onrechte niet als speciale beschermingszone als bedoeld in Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103; hierna: de Vogelrichtlijn) is aangewezen, zodat artikel 4, vierde lid, van deze richtlijn had moeten worden toegepast.
2.6.1. Dit betoog faalt. Gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 januari 2004, C-201/02, Wells, punt 56 (www.curia.europa.eu), strekt de eventuele rechtstreekse werking van artikel 4, vierde lid, van de Vogelrichtlijn niet zo ver dat daaruit een zelfstandige verbodsbepaling met vergunningplicht zou kunnen volgen voor activiteiten die mogelijk significante gevolgen kunnen hebben voor de natuurwaarden van een gebied dat niet onder het toepassingsbereik van de Nbw 1998 valt. De minister heeft het bezwaar tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek voor zover dit op NKZ overig betrekking heeft terecht ongegrond verklaard.
Het beroep is ook in zoverre ongegrond.
2.7. Het betoog dat bij het bestreden besluit het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om het treffen van algemene maatregelen als bedoeld in de artikelen 8, 9 en 10 van de Basisverordening ten onrechte ongegrond is verklaard, slaagt. Gelet op de artikelen 7:1 en 8:2 van de Awb stond tegen deze afwijzing geen bezwaar open. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit moet in zoverre worden vernietigd. Doende hetgeen de minister had behoren te doen, zal de Afdeling het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
2.8. Het beroep in zaak nr. 201008176/1/A4 is gedeeltelijk gegrond.
Slotoverweging
2.9. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep in zaak nr. 201008120/1/A4 gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 9 juli 2010, kenmerk DRR&R/2010/5204 voor zover het betreft de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving met betrekking tot de boomkorvisserij in de Voordelta, alsmede voor zover het betreft de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om het treffen van algemene maatregelen met betrekking tot de boomkorvisserij in de Voordelta;
III. verklaart het bezwaar van de stichting Stichting Greenpeace Nederland tegen het besluit van 17 september 2009, kenmerk DRZN/2009-2723 niet-ontvankelijk voor zover het betreft de afwijzing van het verzoek om het treffen van algemene maatregelen met betrekking tot de boomkorvisserij in de Voordelta;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit voor zover het betreft de afwijzing van het verzoek om het treffen van algemene maatregelen met betrekking tot de boomkorvisserij in de Voordelta;
V. draagt de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving met betrekking tot de boomkorvisserij in de Voordelta te nemen en dit aan de stichting Stichting Greenpeace Nederland toe te zenden;
VI. verklaart het beroep in zaak nr. 201008176/1/A4 gedeeltelijk gegrond;
VII. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 9 juli 2010, kenmerk DRR&R/2010/5203 voor zover het betreft de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om het treffen van algemene maatregelen met betrekking tot de boomkorvisserij in de NKZ II, Doggersbank en NKZ overig.
VIII. verklaart het bezwaar van de stichting Stichting Greenpeace Nederland tegen het besluit van 17 september 2009, kenmerk DRZN/2009-2724 in zoverre niet-ontvankelijk;
IX. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
X. verklaart dit beroep voor het overige ongegrond;
XI. veroordeelt de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie tot vergoeding van bij de stichting Stichting Greenpeace Nederland het in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.836,32 (zegge: tweeduizend achthonderdzesendertig euro en tweeëndertig cent) waarvan € 1311,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XII. gelast dat de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie aan de stichting Stichting Greenpeace Nederland voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 596,00 (zegge: vijfhonderdzesennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Baaren
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2012
579.