Uitspraak
201101474/1/A4.
Datum uitspraak: 15 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A], [appellante sub 1B], [appellant sub 1C], [appellante sub 1D] en [appellant sub 1E] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Nunspeet,
2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Ermelo,
3. de vereniging Belangenvereniging Eigenaren "Oude Land" (hierna: Eigenaren "Oude Land"), gevestigd te Elburg,
4. de vereniging "Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels", gevestigd te Zeist, en anderen,
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2010 heeft het college op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aan Rijkswaterstaat IJsselmeergebied vergunning verleend.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 januari 2011, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 februari 2011, Eigenaren "Oude Land" bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 februari 2011, en de Vogelbescherming bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 februari 2011, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellant sub 2], Eigenaren "Oude Land", de Vogelbescherming en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Vogelbescherming en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2012, waar de Vogelbescherming, vertegenwoordigd door mr. H.M. Dotinga, dr. J.J. Schröder en M. Jansen, en het college, vertegenwoordigd door N.P.I. Bolt, werkzaam bij de provincie, en J. van der Winden en C. Heunks, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, vertegenwoordigd door J.C. van der Perk, werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold de Nbw 1998, zoals die luidde van 1 oktober 2010 tot en met 30 december 2011.
Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Artikel 19e, aanhef en sub a, voor zover hier van belang, bepaalt dat gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening houden met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Artikel 19f, eerste lid, voor zover hier van belang, bepaalt dat voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, de initiatiefnemer alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied maakt waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Artikel 19g, eerste lid, bepaalt dat indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts kan worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010 in zaak nr.
200903784/1/R2moet onder het begrip project als bedoeld in de artikelen 19d, 19e, 19f en 19g, van de Nbw 1998 worden verstaan: de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken, alsmede andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap.
200903784/1/R2moet onder het begrip project als bedoeld in de artikelen 19d, 19e, 19f en 19g, van de Nbw 1998 worden verstaan: de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken, alsmede andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap.
2.2. Bij het bestreden besluit is op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 vergunning verleend voor "het IIVR-project in de Veluwerandmeren". Dit bestaat, zoals blijkt uit de bij de aanvraag van de vergunning behorende stukken, uit een groot aantal 'inrichtingsmaatregelen' op het gebied van waterkwaliteit, natte natuur, watersport, oevergebruik en recreatie in en nabij het Natura 2000-gebied Veluwerandmeren.
De maatregelen op het gebied van waterkwaliteit behelzen het verbeteren van de waterzuivering, het stimuleren van innamepunten voor afvalwater van recreatievaart, en het onderzoeken van de aanpassing van het waterpeil.
De maatregelen op het gebied van natte natuur behelzen onder meer het ontwikkelen van een rietzone in het Veluwemeer, het aanleggen van een groene 'vangrail' en 'kruispunt' in het Polsmaten en het Nuldernauw en het ontwikkelen van natuur in Harderwijk zuid.
De maatregelen op het gebied van watersport behelzen onder meer het vergroten van de vaarmogelijkheden op het Veluwemeer en het Wolderwijd, het verleggen van een vaargeul in het Wolderwijd, het verdiepen van het Nuldernauw bij Nulderhoek, het verdiepen van het Drontermeer bij Roggebotsluis, en het egaliseren van de waterbodem in de baai bij Elburg.
De maatregelen op het gebied van oevergebruik behelzen onder meer het realiseren van een 'ecolint' tussen Elburg en Harderwijk, het aanleggen van een fietsroute tussen Harderwijk en Roggebotsluis, het verbeteren van sportvisvoorzieningen en het stimuleren van trekkershutten.
De maatregelen op het gebied van recreatie behelzen onder meer het aanleggen van een recreatiegebied in de Bremerbergse Hoek, het faciliteren van recreatievoorzieningen op het Harderstrand, en het aanleggen van een kustzone bij Zeewolde.
Een groot aantal van de maatregen behorende tot het Inrichtingsplan is reeds uitgevoerd. Van de andere maatregelen is de realisering gepland voor 2016 en verder. De verleende vergunning - aangeduid als koepelvergunning - ziet op het gehele Inrichtingsplan en derhalve op alle maatregelen die daarin zijn voorzien. De maatregelen hebben deels negatieve en deels positieve effecten op de instandhoudingsdoelstelling. In het bestreden besluit is aangegeven dat voor de nog uit te voeren maatregelen detailvergunningen aangevraagd zullen worden, waarin - indien omstandigheden afwijken van die ten tijde van het bestreden besluit - eventueel mitigerende maatregelen zullen worden vastgelegd.
2.3. De Vogelbescherming en anderen betogen, kort samengevat, dat op grond van de passende beoordeling niet is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Veluwerandmeren niet zullen worden aangetast. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en Eigenaren "Oude Land" betogen, kort samengevat, dat zij door het realiseren van een 'ecolint' tussen Elburg en Harderwijk onevenredig in het eigendomsrecht van hun recreatielandjes worden aangetast.
2.3.1. Gezien het dictum van het bestreden besluit, gaat het college ervan uit dat alle hiervoor genoemde maatregelen samen als één project in de zin van artikel 19d van de Nbw 1998 kunnen worden aangemerkt. Ter zitting is bevestigd dat uitdrukkelijk niet is bedoeld om sommige maatregelen aan te merken als maatregelen ter mitigatie van andere maatregelen.
2.3.2. De omstandigheid dat een aantal maatregelen in en nabij hetzelfde Natura 2000-gebied wordt gerealiseerd en dat voor deze maatregelen tegelijkertijd vergunning is gevraagd, is niet doorslaggevend voor het antwoord op de vraag of het gaat om één project. De maatregelen die in het kader van het Inrichtingsplan zijn voorzien, worden verspreid over een lange tijdsperiode uitgevoerd en verschillen sterk naar aard. Verschillende van de maatregelen waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend, betreffen niet een project of andere handeling in de zin van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. De maatregelen die zien op stimuleringsmaatregelen - bijvoorbeeld van innamepunten voor de inzameling van afvalwater van de recreatievaart - en op onderzoeksmaatregelen - bijvoorbeeld van de aanpassing van het waterpeil - zijn geen projecten of andere handelingen die de kwaliteit van de habitats kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Ook de maatregelen die een uitsluitend positief effect beogen voor het beheer van het Natura 2000-gebied, kunnen niet als projecten of andere handelingen in de zin van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 worden aangemerkt. Ook voor deze maatregelen - bijvoorbeeld het aanleggen van een 'ecolint' tussen Elburg en Harderwijk - bestaat derhalve geen vergunningplicht ingevolge artikel 19d van de Nbw 1998.
Voor het bestreden besluit is een passende beoordeling gemaakt waarin de effecten van alle maatregelen van het Inrichtingsplan tezamen zijn beoordeeld. Daarbij zijn ook maatregelen meegewogen die weliswaar een positief effect kunnen hebben op de instandhoudingsdoelstelling van het gebied, maar die geen enkel verband hebben met de habitats en soorten waarvoor negatieve gevolgen optreden als gevolg van de maatregelen die zijn voorzien in het Inrichtingsplan. In de passende beoordeling zijn derhalve maatregelen meegewogen die niet als mitigerende maatregel voor enig project of andere handeling in de zin van artikel 19d van de Nbw 1998 kunnen dienen. De passende beoordeling is daarmee in strijd met artikel 19f van de Nbw 1998. Dit betekent tevens dat zij niet als passende beoordeling kan dienen voor later op grond van artikel 19d te verlenen vergunningen voor bepaalde projecten die van het Inrichtingsplan Veluwerandmeren deel uitmaken.
2.3.3. De Afdeling concludeert dat bij het bestreden besluit in strijd met artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 als één project vergunning is verleend voor een samenstel van projecten, andere handelingen en overige maatregelen, die slechts gedeeltelijk vergunningplichtig zijn.
De aan de vergunningverlening ten grondslag gelegde passende beoordeling, en de aan de vergunning verbonden voorschriften, zijn geënt op de gedachte dat alle maatregelen samen één project vormen. Gedeeltelijk in stand laten van de vergunning, namelijk uitsluitend voor zover deze betrekking heeft op de vergunningplichtige projecten of andere handelingen, is gelet op deze gekozen vergunningensystematiek niet mogelijk. Dit brengt mee dat het gehele besluit moet worden vernietigd vanwege het geconstateerde gebrek. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
2.4. Ter zitting is gebleken dat behoefte bestaat aan duidelijkheid over de mogelijkheden tot vergunningverlening in een situatie als hier aan de orde. Dit is voor de Afdeling aanleiding het volgende te overwegen.
De Nbw 1998 staat er op zichzelf niet aan in de weg om bij één besluit, op basis van één aanvraag, vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 te verlenen voor het realiseren van verscheidene projecten en het verrichten van andere handelingen die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Daarbij is wel vereist dat de vergunning duidelijk vermeldt op welke projecten en andere handelingen zij concreet betrekking heeft, hetgeen in de bij het bestreden besluit verleende vergunning niet is gebeurd. Indien een passende beoordeling gelet op artikel 19f van de Nbw 1998 noodzakelijk is, zal daarin per project een beoordeling gegeven moeten worden van de gevolgen, waarbij mitigerende maatregelen kunnen worden betrokken.
2.4.1. De beroepen zijn gegrond.
2.4.2. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van college van gedeputeerde staten van Flevoland van 14 december 2012;
III. gelast dat college van gedeputeerde staten van Flevoland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor de vereniging Belangenvereniging Eigenaren Oude Land, € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor de vereniging Vogelbescherming Nederland, € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) voor [appellant sub 1A], [appellante sub 1B], [appellant sub 1C], [appellante sub 1D] en [appellant sub 1E], en € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) voor [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.S. Aal, ambtenaar van staat.
De voorzitter w.g. Aal
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2012
584.