Uitspraak
201112763/1/A1.
Datum uitspraak: 15 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Epe,
2. [appellant sub 2], wonend te Epe,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 9 november 2011 in zaak nr. 10/1518 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 december 2009 heeft het college [appellant sub 2] gelast de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Epe te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 28 juli 2010 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het de begunstigingstermijn betreft en voor het overige ongegrond verklaard en besluit van 31 december 2009 gehandhaafd.
Bij uitspraak van 9 november 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 juli 2010 vernietigd, het besluit van 31 december 2009 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 december 2011, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 december 2011, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 27 december 2011. [appellant sub 2] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 18 januari 2012.
[appellant sub 2] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2012, waar het college, vertegenwoordigd door J. van de Sluis en drs. I.L.E Verberk-Jansen, beiden werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Apeldoorn, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Wissel 1994" rust op het perceel de bestemming "Verblijfsrecreatie.
Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor recreatief (nacht)verblijf van personen, die elders hun hoofdverblijf hebben, met de daarbij behorende gebouwen, te weten: logiesverblijven, stacaravans en mobiele kampeermiddelen met de daarbij behorende gebouwen en andere bouwwerken.
Ingevolge het derde lid is, voor zover thans van belang, permanente bewoning van de in het eerste lid bedoelde gebouwen niet toegestaan.
Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, is het verboden grond en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, in strijd met de in het bestemmingsplan aan de grond gegeven bestemming.
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 13, wordt onder logiesverblijf verstaan een gebouw of gedeelte van een gebouw, welk gebouw of welk gedeelte blijkens zijn constructie en inrichting is bestemd voor het bieden van recreatief (nacht)verblijf of tijdelijk onderdak aan mensen die hun hoofdverblijf elders hebben.
2.2. [appellant sub 2] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat haar woning, gelet op de constructie en inrichting ervan, niet als logiesverblijf is te beschouwen en dus van het permanent bewonen van een recreatiewoning geen sprake is, zodat het college daarom niet bevoegd is handhavend op te treden. Bij besluit van 2 februari 1978 heeft het college, voor zover thans van belang, bouwvergunning verleend voor de bouw van een recreatieverblijf op het perceel. Vaststaat dat is gebouwd overeenkomstig deze vergunning. Niet gezegd kan worden dat, zoals [appellant sub 2] betoogt, de constructie en inrichting van het gebouwde niet duidt op een logiesverblijf. Nu ingevolge de planvoorschriften permanente bewoning van onder meer logiesverblijven niet is toegestaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd is handhavend op te treden.
2.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.4. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van vrijstelling niet in de rede ligt, zodat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Zij voert daartoe aan dat het college nooit heeft opgetreden tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen, van het afzien van handhaving geen precedentwerking uitgaat, geen sprake is van de situatie dat er mensen zijn die bewust het risico hebben genomen te handelen in strijd met het beleid, nu dat beleid er niet was, en permanente bewoning geen verstening van het buitengebied met zich brengt.
2.4.1. Ingevolge artikel 3.23, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals die bepaling luidde ten tijde van belang, kunnen burgemeester en wethouders ten behoeven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder j, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), zoals die bepaling luidde ten tijde van belang, komt voor de toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro in aanmerking een wijziging van het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning, mits:
1e. de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;
2e. bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden, en
3e. de aanvrager vóór, maar ik elk geval op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont.
2.4.2. Niet in geschil is dat [appellant sub 2] voldoet aan de in artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder j, van het Bro gestelde voorwaarden.
2.4.3. Het college heeft zich in het besluit van 28 juli 2010, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de Bezwaarschriften van 17 juni 2010, op het standpunt gesteld dat het niet bereid is ontheffing te verlenen, zodat er geen concreet zicht op legalisering bestaat. Het heeft in dit verband gewezen op zijn beleid om permanente bewoning van recreatiewoningen niet toe te staan. Dit beleid is, aldus het college, op 10 juni 1980 en op 9 december 1980 vastgesteld en op 4 maart 1981 bekendgemaakt. De raad van de gemeente Epe heeft op 16 december 2004 en op 30 oktober 2007 expliciet besloten om het verbod op permanente bewoning van recreatiewoningen onverminderd door te zetten, waarna een projectmatige aanpak van permanente bewoning van recreatiewoningen is vastgesteld.
In zijn brief van 15 september 2011, waarbij het de motivering van het besluit van 28 juli 2010, heeft aangevuld, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat sprake is van handhavingsbeleid dat daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Het verlenen van ontheffing op grond van artikel 3.23 van de Wro is in strijd met dat beleid en zal leiden tot precedentwerking en tot het belonen van mensen die bewust het risico hebben genomen te handelen in strijd met het beleid. Het college heeft daarbij nog gewezen op andere redenen om permanente bewoning niet toe te staan, waaronder het belang van het borgen van voldoende verblijfsrecreatief aanbod en het borgen en ontwikkelen van de kwaliteit en leefbaarheid van het landelijk gebied. Volgens het college wordt door permanente bewoning van de recreatiewoning het aanbod voor de recreant minder en heeft een bewoner, anders dan een recreant, meer ruimte nodig waardoor vaak bouwwerken naast de recreatiewoning worden geplaatst, hetgeen een onwenselijke verstening van het buitengebied met zich brengt, aldus het college.
2.4.4. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich op vorenstaande gronden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in dit geval niet wil meewerken aan het verlenen van een ontheffing, zodat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college het beleid voert om geen permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan en dat het, hoewel niet altijd even intensief en structureel, daaraan uitvoering heeft gegeven. Anders dan [appellant sub 2] stelt, heeft het college voorts terecht gewezen op mogelijke precedentwerking die het afzien van handhaving tot gevolg heeft en op de ongewenste verstening die de permanente bewoning met zich kan brengen. Het betoog faalt.
2.5. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beleid van het college om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen onredelijk is, nu tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen die zijn gelegen in het gebied dat voorheen viel onder het bestemmingsplan "Schaveren" niet wordt opgetreden.
2.5.1. Het college voert het beleid dat handhavend wordt opgetreden tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen. Omdat in het bestemmingsplan "Schaveren" overgangsbepalingen waren opgenomen, waar bewoners van de door [appellant sub 2] bedoelde recreatiewoningen een beroep op konden doen, kon het college tegen de permanente bewoning van die woningen niet handhavend optreden. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, betekent dit niet dat het college daarom ook tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen in andere delen van de gemeente niet handhavend mocht optreden.
2.6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college is afgeweken van zijn beleid dat aan personen die voor 31 oktober 2003 een recreatiewoning bewonen en die niet voor 1 januari 2010 duidelijkheid hebben gekregen over de permanente bewoning, een vrijstelling moeten krijgen en daarom niet tot het opleggen van de onderhavige last onder dwangsom heeft kunnen overgaan. Het voert daartoe aan dat de gemeente geen vastgesteld beleid heeft, waarin is vermeld dat na 1 januari 2010 geen handhavingsbesluiten worden genomen. Volgens het college is het door de rechtbank bedoelde "Uitwerking aanpak handhaving permanente bewoning" (hierna: de Uitwerking), een intern stuk, waarin slechts brieven van de toenmalige minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM) zijn weergegeven.
2.6.1. In de Uitwerking wordt ingegaan op de brieven van de voormalige minister van VROM van 27 december 2008 en 20 maart 2008 over de permanente bewoning van recreatiewoningen. Vermeld is dat daarin wordt voorgesteld dat gemeenten aan bewoners die voor 31 oktober 2003 een recreatiewoning bewonen een vrijstelling dienen te geven als zij voor 1 januari 2010 die bewoners niet hebben bericht over de permanente bewoning. Volgens de Uitwerking betekent dit dat iedereen voor 1 januari 2010 duidelijkheid moet hebben gekregen.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen blijkt uit de Uitwerking niet dat het college het beleid voert dat, indien voor 1 januari 2010 voormelde duidelijkheid niet is verschaft, het college niet meer handhavend zal optreden. Dit blijkt evenmin uit de door [appellant sub 2] vermelde stukken, zoals de publicatie op de gemeentelijke website. Veeleer blijkt uit de publicaties van de gemeente dat het college het beleid blijft voeren dat tegen de permanente bewoning van recreatiewoningen wordt opgetreden. Overigens strekken voormelde brieven van 27 december 2008 en 20 maart 2008 ertoe bewoners van recreatiewoningen duidelijkheid te verschaffen. Nu [appellant sub 2] reeds bij brief van 16 december 2009 het voornemen van het college dat het handhavend zal optreden tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning heeft ontvangen, was zij voor 1 januari 2010 van het standpunt van het college op de hoogte.
2.7. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 28 juli 2010 ingestelde beroep beoordelen in het licht van de daartegen door haar voorgedragen beroepsgronden, voor zover die, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeven.
2.8. Het betoog van [appellant sub 2] dat het besluit van 31 december 2009 onbevoegd is genomen, faalt. Ingevolge artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Eventuele aan dit besluit klevende gebreken kunnen bij het besluit op bezwaar worden hersteld. Voor zover het besluit van 31 december 2009 onbevoegd is genomen, is dit gebrek hersteld bij het besluit op bezwaar van 28 juli 2010 dat is genomen door de wethouder, en in verband met zijn afwezigheid, ondertekend door de burgemeester, namens het college als het bevoegde bestuursorgaan.
2.9. Voor het betoog van [appellant sub 2] dat sprake is van ongelijke behandeling, nu het college alleen handhavend optreedt tegen bewoners van recreatiewoningen die staan ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie, zijn geen aanknopingspunten te vinden. Het betoog faalt dan ook.
2.10. [appellant sub 2] heeft betoogd dat bij haar de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat het college van handhavend optreden zou afzien. Zij voert daartoe aan dat het college er al jaren mee bekend was dat zij de woning permanent bewoonde. Zij wijst voorts op het 'Integraal handhavingsplan 2004-2007', waaruit volgens haar blijkt dat het college niet handhavend zal optreden tegen permanente bewoning die langer dan vijf jaar duurt.
2.10.1. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Niet is gebleken dat concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan [appellant sub 2] het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning. De omstandigheid dat het college niet eerder is opgetreden tegen permanente bewoning van de recreatiewoning, rechtvaardigt nog niet de verwachting dat het college van optreden zou afzien. In algemene zin heeft te gelden dat enkel tijdsverloop waarbij een gemeentebestuur gedurende een lange tijd niet optreedt tegen permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan, niet in de weg staat aan handhavend optreden tegen het strijdige gebruik. Het door [appellant sub 2] vermelde 'Integraal handhavingsplan 2004-2007' rechtvaardigt die verwachting evenmin. Hieruit blijkt niet dat het college in strijd met het door hem gevoerde beleid met betrekking tot de permanente bewoning van recreatiewoningen niet optreedt in die gevallen waarin de permanente bewoning langer dan vijf jaar duurt.
2.11. [appellant sub 2] heeft tevergeefs betoogd dat sprake is van omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien.
Voor zover zij met de verwijzing naar het wetsvoorstel 'Wet vergunning onrechtmatige bewoning recreatiewoningen' (Kamerstuk II 2009/10, 32 366, nr. 2) heeft beoogd aan te voeren dat sprake is van concreet zicht op legalisering en het college daarom van handhaving had moeten afzien, wordt overwogen dat de indiening van dit wetsvoorstel onvoldoende aanknopingspunten biedt voor dit oordeel, nu ten tijde van het besluit van 31 december 2009 noch ten tijde van het besluit op bezwaar van 28 juli 2010 vaststond dat het wetsvoorstel tot wet zou worden verheven.
Anders dan [appellant sub 2] voorts heeft aangevoerd, is het gebruik van de recreatiewoning als woning in strijd met de op het perceel rustende bestemming en geen overtreding van zeer geringe ernst. Het algemeen belang is gediend bij het beëindigen van de overtreding en het handhaven van het bestemmingsplan. Het college was derhalve niet alleen bevoegd, maar gelet op het algemeen belang in beginsel ook verplicht om handhavend op te treden tegen dat gebruik. Dat handhaving leidt tot hoge kosten voor de gemeente niet tot een ander oordeel.
2.12. Het betoog van [appellant sub 2] dat het college onredelijk beleid hanteert voor het bepalen van de begunstigingstermijn is ter zitting ingetrokken, zodat dit betoog geen bespreking meer behoeft.
2.13. [appellant sub 2] heeft tot slot betoogd dat het college ten onrechte niet de door haar in bezwaar gemaakte kosten heeft vergoed. Zij voert daartoe aan dat college in het besluit van 28 juli 2010 haar bezwaar gegrond heeft verklaard en daarmee het besluit van 31 december 2009 heeft herroepen.
2.13.1. In het besluit van 28 juli 2010 heeft het college besloten het besluit van 31 december 2009 te wijzigen door de begunstigingstermijn van de bij laatstgenoemd besluit opgelegde last onder dwangsom te verlengen. Dit betekent dat laatstgenoemd besluit gedeeltelijk is herroepen. Aan de herroeping is ten grondslag gelegd dat door [appellant sub 2] in bezwaar stukken zijn overgelegd waaruit blijkt dat zij sinds 2002 de recreatiewoning bewoont. Gelet hierop, is geen sprake van een aan het college te wijten onrechtmatigheid, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de herroeping in bezwaar van het besluit van 31 december 2009 plaatsvond wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Het college heeft dan ook terecht afgezien van het toekennen van een vergoeding voor de door [appellant sub 2] in bezwaar gemaakte kosten.
2.14. Het beroep tegen het besluit van 28 juli 2010 is ongegrond.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Epe gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 9 november 2011 in zaak nr. 10/1518 in zoverre;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
De voorzitter w.g. Pieters
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2012
473.