ECLI:NL:RVS:2012:BX4695 - Raad van State - Bevestiging besluit dat De Kampanje niet als school in de...

Uitspraak

201111341/1/A2.

Datum uitspraak: 15 augustus 2012

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

1. de vereniging De Kampanje, gevestigd te Amersfoort,

2. [appellant sub 2A], [appellante sub 2B], [appellant sub 2C], [appellante sub 2D] alsmede [appellant sub 2E] en [appellante sub 2F], ouders van leerlingen van De Kampanje (hierna tezamen: de ouders),

3. [appellant sub 3A], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C], [appellant sub 3D] en [appellant sub 3D], leerlingen van de Kampanje (hierna tezamen: de leerlingen),

4. [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B], onderwijsgevenden aan De Kampanje (hierna: de onderwijsgevenden),

appellanten (hierna ook: De Kampanje en anderen),

tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 21 september 2011 in zaak nr. 10/2472 in het geding tussen:

De Kampanje en anderen

de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

1. Procesverloop

Bij besluit van 11 december 2009 hebben de staatssecetarissen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort een bindend advies gegeven inhoudende dat De Kampanje niet langer kan worden beschouwd als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969.

Bij besluit van 2 juli 2010 heeft de minister beslist op het daartegen door De Kampanje en anderen gemaakte bezwaar. Het bezwaar van de leerlingen en de onderwijsgevenden is niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van De Kampanje en de ouders is ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 21 september 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door De Kampanje en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben De Kampanje en anderen bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 26 oktober 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 24 november 2011.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De Kampanje en anderen alsmede de minister hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201009068/1/A2, ter zitting behandeld op 14 mei 2012, waar De Kampanje en anderen, vertegenwoordigd door mr. T. Barkhuysen en mr. M. Claessens, beiden advocaat te Amsterdam, vergezeld van [appellant sub 2E], E.M. de Bree, [appellant sub 4A], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 3B], [appellant sub 3C], [appellant sub 3D] en [appellant sub 3A], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, bijgestaan door drs. M.H. Uunk en C.H. van Baak, beiden werkzaam bij de inspectie, zijn verschenen.

Na de zitting zijn de zaken van elkaar gesplitst.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: de Wot), voor zover thans van belang, onderzoekt de inspectie jaarlijks het onderwijs aan elke instelling, behoudens bijzondere omstandigheden. Naar aanleiding van het onderzoek geeft de inspectie een oordeel over de kwaliteit.

Ingevolge het derde lid verricht de inspectie, indien zij naar aanleiding van het onderzoek oordeelt dat de kwaliteit tekortschiet, na een door haar aangegeven termijn onderzoek naar de kwaliteitsverbeteringen die de instelling heeft gerealiseerd.

Ingevolge artikel 14, eerste lid, informeert de inspectie de minister indien zij oordeelt dat de kwaliteit van het onderwijs ernstig of langdurig tekortschiet en doet voorstellen over te treffen maatregelen.

Ingevolge het tweede lid stelt de inspectie het bestuur van de betreffende instelling in kennis van haar voorstellen aan de minister.

Ingevolge artikel 1, onderdeel b, van de Leerplichtwet 1969 verstaat deze wet onder "school":

1. een openbare of een uit de openbare kas bekostigde bijzondere basisschool, speciale school voor basisonderwijs, school voor speciaal onderwijs, voortgezet speciaal onderwijs, speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of dagschool voor voortgezet onderwijs, dan wel een openbare of een uit de openbare kas bekostigde bijzondere instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs;

2. een ingevolge artikel 56 van Pro de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo) aangewezen bijzondere dagschool voor voortgezet onderwijs;

3. een andere dagschool die wat de inrichting van het onderwijs betreft, overeenkomt met de criteria, bedoeld in artikel 1a1, en wat de bevoegdheden van de leraren betreft, overeenkomt met een of meer van de onder 1 bedoelde scholen;

4. een andere krachtens artikel 1a, onder a, voor de toepassing van deze wet als school aangewezen onderwijsinstelling.

Ingevolge artikel 1a1, eerste lid, moet een school als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, onverminderd titel I van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo) en titel I van de Wvo,

a. wat de inrichting van het basisonderwijs betreft, voldoen aan de criteria, bedoeld in de artikelen 8, eerste, tweede, derde, vierde, zevende lid onderdeel a, achtste en negende lid, 9 en 10, eerste volzin, van de Wpo, en tevens heeft de school een schoolplan dat ten minste een beschrijving bevat van het beleid inzake het onderwijs, bedoeld in artikel 8, derde lid, van genoemde wet;

b. wat de inrichting van het voortgezet onderwijs betreft, voldoen aan de criteria, bedoeld in de artikelen 6a en 23 a van de Wvo, en tevens heeft de school een schoolplan dat ten minste een beschrijving bevat van het beleid inzake het onderwijs, bedoeld in artikel 17 van Pro genoemde wet en besteedt het onderwijs binnen de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs aantoonbaar aandacht aan de kerndoelen, bedoeld in artikel 11b van genoemde wet, en aansluitend aan de kerndoelen als onderwijsprogramma voor de eerst twee leerjaren, stelt het onderwijs de leerlingen aantoonbaar in staat om hun onderwijsloopbaan voort te zetten in het vervolgonderwijs op een niveau dat van de leerling verwacht mag worden.

Ingevolge het derde lid volgen burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de school is gevestigd, indien de minister naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 14 van Pro de Wot aan burgemeester en wethouders adviseert dat de school niet langer voldoet aan de criteria die gelden voor een school als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, dit advies en oordelen zij dat de school niet langer een school is als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3.

2.2. Op 20 februari 2007 heeft de minister de mededeling ontvangen dat de school De Kampanje is opgericht. Aan deze particuliere school voor basisonderwijs en voortgezet onderwijs ligt het concept van de Sudbury Valley School in Framingham, Massachussetts, Verenigde Staten van Amerika, ten grondslag. In de statuten van De Kampanje is vermeld dat de school is gebaseerd op vrijheid, verantwoordelijkheid en democratie om zo goed mogelijk aan te sluiten bij de uitgangspunten dat de mens een lerend, ondernemend en zelfsturend wezen is met unieke voorkeuren en talenten.

De Kampanje kiest ervoor studenten zoveel mogelijk ruimte te geven om te ontdekken wat ze willen ondernemen en om de middelen en informatie die zij daartoe nodig hebben zelf te selecteren en te verwerken. Deze vrijheid is het onaantastbare recht van de studenten en vormt het fundament van de school. Volgens haar statuten kiest De Kampanje er uitdrukkelijk voor studenten hun individuele curriculum zelfstandig samen te laten stellen, om zodoende die vaardigheden te kunnen ontwikkelen die hen in staat stellen op effectieve wijze hun leven vorm te geven. Het doel van De Kampanje kan alleen maar in vrijheid bereikt worden. Ook de evaluatie van het geleerde wordt volledig aan de studenten overgelaten, die zijn immers zelf het beste in staat het eindresultaat van hun handelen te vergelijken met de door hun verwachte uitkomst. Ze zijn vrij om, net als volwassenen dat zo vaak doen, eerder gestelde doelstellingen bij te stellen, of er van af te stappen in het voordeel van een volledig nieuwe keten van handelingen. De enige ongevraagde formele evaluatie van studenten vindt plaats als de veiligheid in het geding is, aldus de statuten.

2.3. Nadat De Kampanje de inspectie aanvankelijk de toegang tot de school heeft geweigerd, heeft uiteindelijk op 3 november 2008 een onderzoek op de school plaatsgevonden. De inspectie heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat uit het arrest van het Gerechtshof Arnhem van 8 september 2008 (LJN: BF0496) volgt dat onderwijsvoorzieningen die zijn gestart vóór 31 augustus 2007, zoals De Kampanje, moeten worden aangemerkt als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969. Dit heeft tot gevolg gehad dat het onderzoek betrekking had op zowel de kwaliteit van het onderwijs als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wot als op de vraag of De Kampanje voldoet aan de eisen van de Leerplichtwet 1969. De inspectie heeft in haar rapport van 18 februari 2009 geconcludeerd dat De Kampanje niet voldoet aan de criteria als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, van de Leerplichtwet 1969. De inspectie heeft De Kampanje opgedragen om de tekortkomingen op te heffen.

Vervolgens heeft de inspectie op 19 juni 2009 opnieuw een onderzoek verricht. In de rapporten van de inspectie van 25 november 2009 is onder meer geconcludeerd dat De Kampanje nog steeds niet voldoet aan de criteria als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, van de Leerplichtwet 1969. Het onderwijs is niet ingericht conform de criteria in artikel 1a1, eerste lid, van die wet en de bevoegdheden van de leraren voor het voortgezet onderwijs komen niet overeen met die van leraren van een uit de openbare kas bekostigde school voor voortgezet onderwijs. Bij besluit van 11 december 2009 hebben de staatssecretarissen, op grond van deze rapporten, het college een bindend advies gegeven inhoudende dat De Kampanje niet langer kan worden beschouwd als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969.

2.4. De Kampanje en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister het bezwaar van de leerlingen en de onderwijsgevenden terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat zij slechts een afgeleid belang hebben bij het besluit van 11 december 2009. Volgens De Kampanje en anderen worden de leerlingen en de onderwijsgevenden door dat besluit wel degelijk rechtstreeks in hun persoonlijke belangen geraakt. Zij voeren aan dat aan de leerlingen ingevolge artikel 12 van Pro het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK) het recht toekomt om hun mening te geven over alle zaken die hen aangaan en dat het besluit van 11 december 2009 hen het recht ontneemt om een onderwijsrichting te kiezen. Tevens worden de leerlingen door dat besluit getroffen in hun aan het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) ontleend recht op vrijheid van onderwijs. De Kampanje en anderen verwijzen in dat verband naar de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2007 in zaak nr.
200702439/1en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 27 mei 2011 (LJN: BQ6891) waaruit volgens hen volgt dat de leerlingen belanghebbenden zijn. Dit volgt ook uit de in de statuten van De Kampanje opgenomen onderwijsvisie. De Kampanje en anderen voeren voorts aan dat de onderwijsgevenden ook worden beschermd door het recht op vrijheid van onderwijs en dat uit voormelde uitspraken van de Afdeling en de Centrale Raad van Beroep volgt dat ook zij belanghebbenden zijn.

2.4.1. Het besluit van 11 december 2009 heeft tot gevolg dat aan De Kampanje de leerplicht niet kan worden vervuld. Uit artikel 2, derde lid, en artikel 26, tweede lid, van de Leerplichtwet 1969 volgt dat leerplichtige leerlingen van twaalf jaar en ouder uitsluitend strafbaar zijn voor wat betreft het niet nakomen van de op hen rustende verplichting tot het geregeld volgen van onderwijs aan de school waaraan zij als leerling staan ingeschreven. Daarbij is niet bepalend of deze school voldoet aan de criteria die de Leerplichtwet 1969 aan een school stelt. De Leerplichtwet 1969 bevat verder geen strafbaarstelling van onderwijsgevenden. Uit de artikelen 1a1, vierde lid, 22, vierde lid, en 26, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 volgt dat de ouders in het geval de school waarnaar hun kinderen gaan niet voldoet aan de criteria van de Leerplichtwet 1969, exclusief verantwoordelijk zijn voor het voldoen aan de leerplicht door hun leerplichtige kinderen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat voor de leerplichtige leerlingen en de onderwijsgevenden niet geldt dat zij door het blijven volgen of geven van onderwijs aan De Kampanje de Leerplichtwet 1969 overtreden. Nu de leerplichtige leerlingen en onderwijsgevenden niet op enigerlei wijze strafbaar zijn, ontlenen zij hieraan geen rechtstreeks belang bij het besluit van 11 december 2009. Anders dan De Kampanje en anderen betogen, kan dit belang evenmin worden afgeleid uit artikel 12 van Pro het IVRK. Deze verdragsbepaling biedt kinderen, die in staat zijn hun mening te geven, het recht die mening te uiten in alle gelegenheden die het kind betreft. Hiertoe wordt het kind met name in de gelegenheid gesteld te worden gehoord in iedere gerechtelijke en bestuurlijke procedure die het kind betreft, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomst van een vertegenwoordiger of een daartoe geschikte instelling, op een wijze die verenigbaar is met de procedureregels van het nationale recht. Aangezien deze verdragsbepaling erin voorziet dat in plaats van het kind diens ouders worden gehoord, is alleen in geval van tegengestelde belangen tussen het kind en zijn ouders vereist dat het kind zelf wordt gehoord. Hiervan is in deze zaak evenwel geen sprake. Dat uit de in de statuten beschreven onderwijsvisie volgt dat De Kampanje de leerlingen bewust zelf laat kiezen voor het onderwijs, maakt hen evenmin belanghebbenden bij dat besluit. Anders dan De Kampanje en anderen betogen, biedt de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2007 geen grond voor een ander oordeel nu de leerlingen niet worden getroffen in aan fundamentele rechten ontleende belangen. Ten aanzien van het in artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM opgenomen vrijheid om een onderwijsrichting te kiezen wordt overwogen dat deze verdragsbepaling zich richt tot de ouders en niet de kinderen. Nu dit fundamenteel recht de kinderen niet zelf toekomt, kunnen zij daaraan niet een belang ontlenen in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over artikel 12 van Pro het IVRK, kunnen zij aan in deze verdragsbepaling opgenomen fundamentele rechten evenmin een belang ontlenen. De onderwijsgevenden kunnen evenmin een belang ontlenen aan de in deze verdragsbepalingen opgenomen rechten. Tot slot biedt ook de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 27 mei 2011 in een zaak over studiefinanciering geen grondslag voor het oordeel dat de leerlingen en de onderwijsgevenden belanghebbenden zijn bij het besluit van 11 december 2009. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het belang van de leerplichtige leerlingen en onderwijsgevenden niet rechtstreeks is betrokken bij het besluit van 11 december 2009.

Het betoog faalt.

2.5. De Kampanje en anderen betogen tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 6 van Pro het EVRM niet van toepassing is op de voorbereiding van het besluit van 11 december 2009. In het arrest van 27 september 2011, Hrdalo tegen Kroatië, nr. 23272/07 (www.echr.coe.int), heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) overwogen dat de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM zich kan uitbreiden tot een bestuursrechtelijke procedure, indien er een zodanige band bestaat tussen die procedure en een parallel daarmee plaats hebbende strafrechtelijke procedure dat de bestuursrechtelijke procedure in feite leidt tot een vaststelling omtrent de schuld van betrokkene.

Evenals in Hrdalo naar het oordeel van het EHRM het geval was, vindt in de thans voorliggende zaak echter met het besluit van 11 december 2009 geen vaststelling van schuld plaats en wordt van die schuld ook niet uitgegaan. De voorbereiding van dit besluit bestond uit een periodiek kwaliteitsonderzoek door de inspectie als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wot. De inspectie heeft in dat kader uitsluitend informatie verzameld bij De Kampanje ten behoeve van de beoordeling of de kwaliteit van het onderwijs op De Kampanje voldoet aan de daaraan gestelde eisen en of De Kampanje voldoet aan de criteria als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, van de Leerplichtwet 1969. Dit onderzoek vond derhalve niet plaats in het kader van de bepaling van de gegrondheid van een strafvervolging. De Kampanje is immers niet aan te merken als een "charged person" in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM, en het besluit is niet aan te merken als een straf. Daarnaast staat een strafvervolging van de ouders in een te ver verwijderd verband ten opzichte van het kwaliteitsonderzoek en de beoordeling door de inspectie van De Kampanje om dat onderzoek en die beoordeling aan te merken als een "criminal charge" jegens de ouders, waarop jegens De Kampanje de waarborgen van artikel 6 van Pro het EVRM van toepassing zouden moeten zijn. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat artikel 6 van Pro het EVRM niet op de voorbereiding van het besluit van 11 december 2009 van toepassing is.

2.6. De Kampanje en anderen betogen - samengevat - dat de rechtbank heeft miskend dat de criteria als bedoeld in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 in strijd zijn met het in artikel 23, tweede lid, van de Grondwet en artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM opgenomen recht op vrijheid van onderwijs. Volgens De Kampanje en anderen heeft de rechtbank miskend dat de inrichtingscriteria onduidelijk, onvoorzienbaar en disproportioneel zijn en dat de wijze waarop daaraan door de inspectie toepassing is gegeven, bezien in het licht van genoemde bepalingen onduidelijk, onvoorzienbaar en disproportioneel is. De criteria zijn volgens De Kampanje en anderen gebaseerd op de door bekostigde scholen gehanteerde en erkende levensbeschouwelijke en pedagogische richtingen. Daarbij is geen rekening gehouden met dan wel geen ruimte gelaten voor andere pedagogische richtingen, zodat de criteria de kern van de onderwijsvrijheid raken en disproportioneel zijn. Zij verwijzen in dit verband naar de opmerking die de Raad van State in zijn advies over de Wijziging van de Leerplichtwet 1969 met betrekking tot de criteria voor scholen als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, van die wet (Kamerstukken II 2005-2006, 30 652, nr.3, blz. 6) heeft gemaakt, namelijk dat het zonder meer voor het particulier onderwijs voorschrijven van dezelfde eisen als aan het bekostigde onderwijs met betrekking tot de uitgangspunten, doelstellingen en inhoud van het onderwijs een te forse inperking van de vrijheid van onderwijs vormt.

De Kampanje en anderen betogen voorts dat de criteria ruimte laten voor subjectiviteit en willekeur nu de meeste onderzoeksvragen geen duidelijk criterium bevatten en geen meetbare minimumnormen behelzen.

2.6.1. Ingevolge artikel 120 van Pro de Grondwet treedt de rechter niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Gelet hierop heeft de rechtbank zich terecht niet bevoegd geacht om een oordeel te geven over de verenigbaarheid van de criteria in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 met artikel 23, tweede lid, van de Grondwet. De Afdeling bestuursrechtspraak is evenmin bevoegd een dergelijk oordeel te geven. Dat de Raad van State in het kader van de advisering over het wetsvoorstel dat geleid heeft tot de opneming van deze criteria in de Leerplichtwet 1969 op dit punt is ingegaan, kan daar niet aan afdoen.

2.6.2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 20 juli 2011 in zaak nr.
201009068/1/H2(AB 2012, 23) overwogen dat de inspectie van het onderwijs in het kader van de toepassing van de criteria voor de inrichting van het onderwijs als bedoeld in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 terecht heeft getoetst of sprake is van het geven van onderwijs, in die zin dat kennis en vaardigheden aan leerplichtigen worden overgedragen. De inspectie gaat daarbij terecht uit van een zekere mate van sturing en structurering van het leerproces, aangezien uit de Wpo en de Wvo volgt dat leerplichtigen langs de kerndoelen moeten worden geleid en hun vorderingen inzichtelijk moeten zijn. Voorts is in die tussenuitspraak overwogen dat deze door de inspectie gegeven invulling van het criterium onderwijs, die is ingegeven door de wettelijke kwaliteitseisen aan het onderwijs, waaronder de kerndoelen als aan het eind van het basisonderwijs te bereiken doelstellingen, geenszins in strijd is met het in artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM opgenomen recht op onderwijs.

Voor zover De Kampanje en anderen betogen dat het in deze tussenuitspraak gegeven oordeel over de uitleg van het begrip onderwijs in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 niet juist is, faalt dit betoog. De Afdeling ziet geen aanleiding terug te komen op het in die tussenuitspraak gegeven oordeel.

2.6.3. Ingevolge artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM mag niemand het recht op onderwijs worden ontzegd. Voorts is bepaald dat bij de uitoefening van alle functies die de staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, de staat het recht van ouders om zich van die opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen, eerbiedigt. De vrijheid van onderwijs van de ouders, zoals neergelegd in deze verdragsbepaling, is niet ongeclausuleerd. Uit het in deze bepaling eveneens gewaarborgde recht van ieder kind op onderwijs volgt uit zijn aard dat het leerplichtonderwijs door de staat gereguleerd wordt, aldus onder meer het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 11 september 2006, Konrad en anderen tegen Duitsland, nr. 35504/03 (EHCR 2007, 14). In lijn hiermee bepaalt artikel 13, derde lid, van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten dat het ouderlijke keuzerecht het recht inhoudt om scholen te kiezen die beantwoorden aan door de Staat vast te stellen of goed te keuren minimumonderwijsnormen. Bij het formuleren van deze normen komt de wetgever een zekere beleids- en beoordelingsruimte toe, die de rechter heeft te respecteren.

2.6.4. In artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 is voor de criteria voor de inrichting van het primair onderwijs verwezen naar de artikelen 8, eerste tot en met vierde lid, zevende lid, onder a, achtste en negende lid, 9 en 10, eerste volzin, van de Wpo en is voor de criteria voor de inrichting van het voortgezet onderwijs verwezen naar de artikelen 6a en 23 van de Wvo. Voorts is in artikel 1a1, eerste lid, voor de kerndoelen van het onderwijsprogramma van het voortgezet onderwijs verwezen naar artikel 11b van de Wvo. In deze bepalingen in de Wpo en de Wvo en de daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur zijn de uitgangspunten en doelstellingen van het onderwijs beschreven en zijn bepaalde eisen gesteld aan de inhoud van het onderwijs. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat de in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 opgenomen inrichtingscriteria onduidelijk en onvoorzienbaar zijn. Evenmin is er reden om te oordelen dat de inrichtingscriteria disproportioneel zijn. De criteria laten ruimte voor een grote variatie aan pedagogische richtingen, aangezien zij alleen minimumnormen geven ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs. Zij hebben dan ook alleen betrekking op de inrichting van het onderwijs voor zover die de basiskwaliteit van het onderwijs raakt. Gelet op het voorgaande is er, anders dan De Kampanje en anderen betogen, geen grond voor het oordeel dat de criteria als bedoeld in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 een ongeoorloofde inbreuk maken op de in artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM gewaarborgde vrijheid van onderwijs.

De Kampanje en anderen worden evenmin gevolgd in hun betoog dat de criteria ruimte laten voor subjectiviteit en willekeur aan de zijde van de inspectie. Dat de Anfortas school in Zevenbergen de kerndoelen niet als richtinggevend voor het onderwijsprogramma hanteert en niet over een schoolplan beschikt, maar dat dit niet heeft geleid tot een negatief advies van de inspectie, biedt geen grond voor een oordeel in die zin. De inspectie heeft in het rapport over deze school toegelicht dat zij op grond van de beschikbare informatie heeft kunnen vaststellen dat het onderwijs op de Anfortas wel in overeenstemming met de desbetreffende wettelijke uitgangspunten wordt gegeven. Daarbij is van belang dat op de Anfortas, anders dan op De Kampanje, sprake is van een gestructureerd leerproces.

De betogen falen.

2.7. De Kampanje en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de inspectie bij het onderzoek of De Kampanje nog steeds als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969 kan worden aangemerkt, verdergaand heeft getoetst dan artikel 1a1 van die wet voorschrijft, hetgeen in strijd is met artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM en het rechtszekerheidsbeginsel. Zij voeren aan dat de door de inspectie bij dat onderzoek gebruikte onderzoeksvragen betrekking hebben op aspecten van kwaliteit zoals omschreven in de artikelen 11 en 12 van de Wot, terwijl die aspecten niet relevant zijn voor de beoordeling of een onderwijsinstelling als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969 kan worden aangemerkt.

De Kampanje en anderen voeren voorts aan dat bij onderzoeksvraag 1 het primair onderwijs van De Kampanje ten onrechte is getoetst aan de kerndoelen van het basisonderwijs, aangezien artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 geen eis van die strekking stelt. Verder had de inspectie volgens De Kampanje en anderen bij de toetsing aan de kerndoelen voor het voortgezet onderwijs het onderwijsaanbod moeten beoordelen en niet de leeropbrengsten van de leerlingen, aangezien de leeropbrengsten niet als een criterium zijn genoemd in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969. Tot slot voeren zij aan dat nu de artikelen 11a en 11c van de Wvo evenmin zijn genoemd in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969, de inspectie ten onrechte die bepalingen in het onderzoek heeft gebruikt als meetvoorschriften waardoor buitenwettelijke criteria zijn gebruikt.

2.7.1. De inspectie beoordeelt de kwaliteit van de scholen als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, van de Leerplichtwet 1969 door onderzoek te doen aan de hand van de criteria die deze wet aan die scholen stelt en door onderzoek te doen naar de aspecten van kwaliteit die zijn vastgelegd in de Wot, te weten kwaliteitszorg, leerstofaanbod, leertijd, pedagogisch klimaat dan wel schoolklimaat, didactisch handelen van leraren, toetsing, leerlingenzorg en leerlingenresultaten. Dit onderzoek vindt plaats aan de hand van de in het Toezichtkader 2008 niet bekostigd primair onderwijs en het Toezichtkader 2008 niet bekostigd voortgezet onderwijs (hierna ook: de Toezichtkaders) geformuleerde vragen. Het door de inspectie verrichte onderzoek naar De Kampanje had derhalve betrekking op zowel de kwaliteitsaspecten uit de Wot als de in de Leerplichtwet 1969 opgenomen criteria voor niet bekostigd onderwijs. De Toezichtkaders bevatten een overzicht van de onderzoeksvragen, waarbij onderscheid is gemaakt tussen de kwaliteitseisen ingevolge de Wot en de eisen uit de Leerplichtwet 1969 door het met sterretjes markeren van vragen die betrekking hebben op criteria uit de Leerplichtwet 1969. Nu de minister zijn standpunt dat De Kampanje niet voldoet aan de eisen van de Leerplichtwet 1969 uitsluitend heeft gebaseerd op de vereisten uit die wet aan de hand van de beantwoording van de met sterretjes gemarkeerde vragen en onderdelen, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de inspectie aspecten van kwaliteit uit de Wot heeft betrokken bij de beantwoording van de vraag of de school voldoet aan de eisen van de Leerplichtwet 1969.

2.7.2. Het in bezwaar gehandhaafde besluit van 11 december 2009 is gebaseerd op de onderzoeksrapporten van de inspectie van 25 november 2009, waarin aan de hand van de in de Handelwijzen opgenomen onderzoeksvragen is getoetst aan criteria uit artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969. De inspectie beschikt daarbij, gezien haar deskundigheid ter zake, over een zekere beoordelingsruimte. De rechter dient bij de toetsing daarvan een mate van terughoudendheid in acht te nemen.

In artikel 1a1, eerste lid, onderdeel a, van de Leerplichtwet 1969 is bepaald dat de inrichting van het primair onderwijs onder meer dient te voldoen aan de criteria bedoeld in artikel 9 van Pro de Wpo. In artikel 9, vijfde lid, van de Wpo is verwezen naar de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde kerndoelen. Hiermee maken de kerndoelen, anders dan De Kampanje en anderen betogen, ook voor het primair onderwijs deel uit van de criteria voor de inrichting van het onderwijs. De inspectie heeft derhalve terecht getoetst aan de kerndoelen voor het primair onderwijs.

Ten aanzien van de toetsing aan de kerndoelen voor het voortgezet onderwijs wordt het volgende overwogen. Uit artikel 1a1, eerste lid, onderdeel b, van de Leerplichtwet 1969 volgt, voor zover thans van belang, dat het voortgezet onderwijs binnen de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs aantoonbaar aandacht moet besteden aan de kerndoelen, bedoeld in artikel 11b van de Wvo, en dat aansluitend aan de kerndoelen als onderwijsprogramma voor de eerste twee leerjaren, het onderwijs de leerlingen aantoonbaar in staat moet stellen om hun onderwijsloopbaan voort te zetten in het vervolgonderwijs op een niveau dat van de leerling verwacht mag worden. Bij onderzoeksvraag 1 in het Toezichtkader 2008 niet bekostigd voortgezet onderwijs is verwezen naar de artikelen 11a en 11c, eerste lid, onder a, van de Wvo, die niet in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 zijn genoemd. Ingevolge artikel 11a van de Wvo wordt het onderwijs in de eerste twee leerjaren zodanig ingericht dat met behoud van keuzevrijheid de doorstroming van leerlingen wordt bevorderd naar een van de sectoren, bedoeld in de artikelen 10, 10b of 10d of naar het derde leerjaar voorbereidend wetenschappelijk onderwijs en hoger algemeen voortgezet onderwijs en vervolgens naar de periode van voorbereidend hoger onderwijs, bedoeld in artikel 12. Ingevolge artikel 11c, eerste lid, richt het bevoegd gezag voor de eerste twee leerjaren een in schooltijd verzorgd samenhangend onderwijsprogramma in. Dit programma voldoet aan onder meer de voorwaarde dat het bevoegd gezag de kerndoelen uitwerkt voor de verschillende schoolsoorten met behoud van keuzevrijheid van leerlingen, bedoeld in artikel 11a. Aangezien in het onderzoeksrapport van de inspectie van 25 november 2009 voor het voortgezet onderwijs deze bepalingen zijn betrokken als een hulpmiddel om tot beantwoording te komen van onderzoeksvraag 1, of het leerstofaanbod op De Kampanje in de zin van artikel 1a1, eerste lid, onderdeel b, van de Leerplichtwet 1969 voorbereidt op het doorstromen naar vervolgonderwijs, en niet aan voornoemde bepalingen is getoetst als zelfstandige inrichtingscriteria, is er geen grond voor het oordeel dat de inspectie heeft getoetst aan andere inrichtingscriteria dan die in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 zijn genoemd. Hetzelfde geldt voor de bij die vraag betrokken leeropbrengsten van de leerlingen.

2.7.3. Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de inspectie bij het onderzoek of De Kampanje nog steeds als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969 kan worden aangemerkt, verdergaand heeft getoetst dan artikel 1a1 van die wet voorschrijft. Van strijd met artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM en het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake. Het betoog faalt.

2.8. De Kampanje en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de inspectie ten onrechte heeft geconcludeerd dat De Kampanje voor het voortgezet onderwijs niet over bevoegde leraren beschikt. Zij voeren aan dat De Kampanje deelneemt aan een docentenpoule en verwijzen naar een oprichtingsovereenkomst gezamenlijke docentenpoule voortgezet onderwijs van 18 juni 2011, een aangepaste oprichtingsovereenkomst van 29 maart 2012 alsmede begeleidingsovereenkomsten met de desbetreffende docenten en een afroepovereenkomst met een uitzendorganisatie. Tot slot wijzen De Kampanje en anderen op andere scholen die ook deelnemen aan een docentenpoule en waarmee de inspectie in overleg is over dit punt en waarover de inspectie nog geen negatief advies heeft uitgebracht. Zij stellen dat De Kampanje op dezelfde wijze moet worden behandeld.

2.8.1. Ingevolge artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, van de Leerplichtwet 1969 dient een niet bekostigde school wat de bevoegdheden van leraren betreft overeen te komen met bekostigde scholen. Voor de beantwoording van de vraag of hieraan is voldaan, is van belang dat het geven van onderwijs een zekere mate van sturing en structurering van het leerproces vergt. Dit veronderstelt een structurele inzet van bevoegde leraren. De inspectie heeft geconcludeerd dat De Kampanje geen leraren met een lesbevoegdheid voor het voortgezet onderwijs in dienst heeft en dergelijke leraren evenmin heeft tewerkgesteld. De Kampanje en anderen hebben geen stukken overgelegd waaruit het tegendeel blijkt. De pas na het besluit van 2 juli 2010 overlegde oprichtingsovereenkomst gezamenlijke docentenpoule voortgezet onderwijs van 18 juni 2011 en aangepaste oprichtingsovereenkomst van 29 maart 2012 bieden geen grondslag voor de conclusie dat sprake is van een structurele inzet van bevoegde leraren voor het voortgezet onderwijs op De Kampanje. Voorts heeft de inspectie op basis van de door De Kampanje verstrekte informatie vastgesteld dat van de docentenpoule nauwelijks gebruik is gemaakt. De overgelegde begeleidingsovereenkomsten, waarin docenten verklaren dat zij hun diensten ter beschikking stellen aan de docentenpoule, en de afroepovereenkomst met een uitzendorganisatie als achtervang voor de poule leiden niet tot een ander oordeel. De inspectie heeft dan ook terecht geconcludeerd dat De Kampanje voor het voortgezet onderwijs niet over bevoegde leraren beschikt. Dat de inspectie over andere scholen die deelnemen aan een docentenpoule nog geen negatief advies heeft uitgebracht, leidt niet tot het oordeel dat de inspectie in het geval van De Kampanje vooralsnog had moeten wachten met het geven van een bindend advies. Wat van die stelling verder zij, behalve het ontbreken van bevoegde leraren voor het voortgezet onderwijs op De Kampanje, heeft de inspectie ook geconcludeerd dat De Kampanje niet voldoet aan de criteria voor de inrichting van het onderwijs.

2.9. De Kampanje en anderen betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat De Kampanje wel degelijk een schoolplan heeft. Ingevolge artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 dient de school een schoolplan te hebben. De Kampanje en anderen hebben tijdens het onderzoek door de inspectie geen schoolplan overgelegd. De inspectie heeft in de onderzoeksrapporten van 25 november 2009 vastgesteld dat De Kampanje geen schoolplan heeft. Vervolgens hebben De Kampanje en anderen in bezwaar noch in beroep alsnog een schoolplan overgelegd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de enkele, niet nader onderbouwde stelling van De Kampanje en anderen ter zitting dat De Kampanje over een schoolplan beschikt, onvoldoende is om de gemotiveerde, andersluidende conclusie van de inspectie in de onderzoeksrapporten onjuist te achten.

2.10. De Kampanje en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verschil tussen bekostigde en niet bekostigde scholen ten aanzien van de mogelijkheden tot het opleggen van maatregelen geen ongerechtvaardigde ongelijke behandeling is. Zij voeren aan dat het bekostigd en het niet bekostigd onderwijs kunnen worden aangemerkt als gelijke gevallen aangezien beide zijn toegestaan en op dezelfde wijze worden beschermd ten aanzien van het recht op vrijheid van onderwijs. Beide typen onderwijsinstellingen worden echter beoordeeld aan de hand van verschillende wettelijk kaders, kennen verschillende toezichtkaders en verschillende mogelijkheden tot het opleggen van maatregelen. Volgens De Kampanje en anderen worden zij hierdoor onevenredig benadeeld.

2.10.1. Dit betoog faalt. Het bekostigd onderwijs en het niet bekostigd onderwijs zijn reeds door hun verschillende wijze van financiering geen gelijke gevallen. Het verschil in wettelijke kaders, toezichtkaders en mogelijke maatregelen vloeit voort uit dit verschil. Wat betreft het verschil in wettelijk kader kan uit artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 worden afgeleid dat niet bekostigde scholen slechts moeten voldoen aan een gedeelte van de eisen waaraan bekostigde scholen moeten voldoen. Verder zijn beide typen onderwijs vanaf het begin onderworpen aan het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. Bij tekortkomingen in de kwaliteit van het onderwijs kunnen evenwel in geval van bekostigde scholen bekostigingsmaatregelen worden opgelegd, terwijl dit bij niet bekostigde scholen niet mogelijk is en alleen een bindend advies kan worden uitgebracht als bedoeld in artikel 1a1 van de Leerplichtwet 1969. Nu beide typen onderwijs geen gelijke gevallen zijn, is geen sprake van een ongeoorloofd onderscheid. Dat ouders van leerplichtige kinderen op een niet bekostigde school strafrechtelijk kunnen worden vervolgd indien blijkt dat de onderwijsinstelling niet als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969 kan worden aangemerkt, leidt niet tot een ander oordeel. In het geval een bekostigde school ernstig tekortschiet kan de bekostiging op grond van artikel 164b van het Wpo respectievelijk artikel 109a van de Wvo geheel worden beëindigd, ten gevolge waarvan die school in beginsel niet meer kan voldoen aan de eisen van de Leerplichtwet 1969 en de leerplicht op die school niet meer kan worden vervuld. Die situatie kan, evenals in het geval dat een niet bekostigde school niet als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969 kan worden aangemerkt, worden gevolgd door het traject van handhaving van de leerplicht en vervolgens strafrechtelijke vervolging van de ouders.

2.11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.

De voorzitter w.g. Jansen

is verhinderd de uitspraak ambtenaar van staat

te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2012

609.

Bevestiging besluit dat De Kampanje niet als school in de zin van de Leerplichtwet 1969 kan worden beschouwd

Uitspraak