Uitspraak
201113242/1/A2.
Datum uitspraak: 29 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Noor, gevestigd te Almere,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 7 november 2011 in zaak nr. 10/1773 in het geding tussen:
Noor
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 juli 2009 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de rijksbekostiging voor de onder de stichting ressorterende scholen Al-Iman, Al-Islaam, Al-Ihsaan, voor zover die betrekking heeft op de personeelskosten, over de kalenderjaren 2003, 2004, 2005, 2006 en het schooljaar 2006/2007 en, voor zover die betrekking heeft op de kosten voor materiële instandhouding, over de kalenderjaren 2004, 2005, 2006 en 2007, gewijzigd vastgesteld en een bedrag van € 764.051,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 1 september 2010 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 24 juli 2009 gedeeltelijk herroepen en het terug te vorderen bedrag vastgesteld op € 753.984,47.
Bij besluit van 17 september 2010 heeft de minister besloten het teruggevorderde bedrag op de in dat besluit opgenomen wijze te verrekenen met de maandelijkse bekostiging van de scholen.
Het hiertegen door de stichting gemaakte bezwaar is, tezamen met het door de stichting gemaakte bezwaar tegen een brief van de minister van 12 oktober 2010 over de verrekeningswijze, met toepassing van artikel 4:125 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) doorgezonden naar de rechtbank.
Bij uitspraak van 7 november 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 december 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 20 januari 2012.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2012, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. F. Frank en mr. J.A. de Boer, beiden advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. D. van Tilborg, advocaat te Breda, en mr. R. Kurvink, werkzaam bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en W.J.M. Rijnja-van Leeuwen, werkzaam bij de Inspectie van het onderwijs, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:21, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is titel 4.2 van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.
Ingevolge artikel 4:45, eerste lid, toont de aanvrager bij de aanvraag tot subsidievaststelling aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid legt de aanvrager bij de aanvraag tot subsidievaststelling rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Ingevolge het derde lid kan de subsidievaststelling niet meer worden ingetrokken of ten nadele van de ontvanger worden gewijzigd indien vijf jaren zijn verstreken sedert de dag waarop zij is bekend gemaakt dan wel, in het geval, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, sedert de dag waarop de handeling in strijd met de verplichting is verricht of de dag waarop aan de verplichting had moeten zijn voldaan.
Ingevolge artikel 4:57, derde lid, kan het bestuursorgaan het terug te vorderen bedrag verrekenen met een aan dezelfde subsidie-ontvanger voor dezelfde activiteiten verstrekte subsidie voor een ander tijdvak.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) verstrekken burgemeester en wethouders ten behoeve van het schoolbezoek aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
Ingevolge artikel 74, eerste lid, voor zover thans van belang, kan de bekostiging van een openbare school en een bijzondere school slechts een aanvang nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen.
Ingevolge artikel 113, eerste lid, zoals dit luidde ten tijde van belang, worden bij ministeriële regeling eenmaal in de vijf jaar voor 1 oktober programma's van eisen vastgesteld die de grondslag vormen voor de bekostiging van de voorzieningen, bedoeld in het derde lid. De programma's van eisen gelden voor de vijf jaar volgend op het jaar waarin de vaststelling dient plaats te vinden. In de programma's van eisen wordt een extra bekostiging opgenomen voor de gezamenlijke speciale scholen voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband en voor de basisscholen van een samenwerkingsverband dat een instemming als bedoeld in artikel 18, zevende lid, heeft verkregen. Elk programma van eisen omvat:
a. een omschrijving van de in aanmerking genomen componenten waaruit de voorzieningen zijn opgebouwd,
b. de daarvoor noodzakelijk geachte bedragen en
c. de wijze waarop de voor elke voorziening vast te stellen bekostiging wordt berekend.
Ingevolge het derde lid, zoals dat luidde tot 1 augustus 2006, worden programma's van eisen vastgesteld voor de materiële voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van de scholen, daaronder niet begrepen de ruimten voor het onderwijs in lichamelijke oefening.
Ingevolge het derde lid, zoals dat luidde vanaf 1 augustus 2006, worden programma's van eisen, onverminderd artikel 118, vastgesteld voor de materiële voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van de scholen, daaronder niet begrepen de ruimten voor het onderwijs in lichamelijke oefening.
Ingevolge artikel 134, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, verstrekt het Rijk, behoudens het tweede lid, jaarlijks aan het bevoegd gezag bekostiging ten behoeve van de materiële instandhouding waarop de programma's van eisen, bedoeld in artikel 114, betrekking hebben, waarbij voor het bevoegd gezag geldt dat indien toepassing is gegeven aan artikel 119, tweede lid, dan wel indien geen overeenkomst als bedoeld in artikel 119, derde of vierde lid tot stand is gekomen, dit bevoegd gezag de bekostiging aan de gemeente dan wel aan het desbetreffende bevoegd gezag overdraagt voor zover deze de materiële instandhouding verzorgt.
Ingevolge artikel 148, eerste lid, zoals dat luidde tot 1 augustus 2004, besteedt het bevoegd gezag van een school de door het Rijk verstrekte bekostiging, voor zover het niet betreft de bekostiging bedoeld in het tweede lid, ten behoeve van die school met inachtneming van het bepaalde in artikel 149 en Pro het zorgplan.
Ingevolge artikel 148, eerste lid, zoals dat luidde van 1 augustus 2004 tot 10 februari 2006, besteedt het bevoegd gezag van een school de door het Rijk verstrekte bekostiging, voor zover het niet betreft de bekostiging bedoeld in het tweede lid, ten behoeve van die school met inachtneming van het zorgplan.
Ingevolge artikel 148, zoals dat luidde vanaf 10 februari 2006 en voor zover van belang, kan het bevoegd gezag met inachtneming van het zorgplan het totaal van de in de artikelen 129, 134 en 137 bedoelde bedragen voor de kosten voor de materiële instandhouding en de personeelskosten aanwenden voor kosten voor materiële instandhouding, personeelskosten van de school of personeelskosten in verband met benoeming of tewerkstelling zonder benoeming van personeel, bedoeld in artikel 29, vijfde lid, dan wel mede voor die kosten van een van de andere scholen van dat bevoegd gezag.
Ingevolge artikel 172, eerste lid, draagt het bevoegd gezag er zorg voor dat het ten behoeve van de minister beschikt over geordende gegevens die van belang zijn voor de berekening van de hoogte van de bekostiging, alsmede over een verklaring over de juistheid van de bekostigingsgegevens, afgegeven door een door het bevoegd gezag aangewezen accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.
Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften worden gegeven omtrent de definiëring, de wijze van ordening en de beschikbaarstelling van gegevens, bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge het derde lid bewaart het bevoegd gezag de gegevens, bedoeld in het eerste lid, en de desbetreffende boeken en bescheiden gedurende een periode van zeven jaren.
Ingevolge artikel 175, tweede lid, kan de minister naast het accountantsonderzoek, bedoeld in het eerste lid, een onderzoek instellen of doen instellen naar de rechtmatigheid van het beheer op grond van de ter beschikking gestelde controlerapporten, bedoeld in artikel 171, vierde lid, en de bekostigingsgegevens, bedoeld in artikel 172. Het bevoegd gezag verstrekt aan degene die door de minister met het onderzoek is belast, alle inlichtingen die deze voor de uitvoering van zijn taak nodig oordeelt en geeft desgevraagd inzage in de boeken en bescheiden.
Ingevolge artikel 34a, tweede lid, van het Besluit bekostiging WPO kan de minister, indien uit het jaarverslag, bedoeld in artikel 171 van Pro de wet, uit de verklaring van de accountant, bedoeld in artikel 171, vierde lid, van de wet of uit een op grond van artikel 175 van Pro de wet ingesteld onderzoek blijkt dat de bekostiging voor een school onrechtmatig is besteed, bepalen dat het desbetreffende gedeelte van de bekostiging niet ten laste komt van het Rijk of dat de daarmee gemoeide bedragen in mindering worden gebracht op de bekostiging. De minister doet hiervan binnen een jaar na ontvangst van het jaarverslag, respectievelijk binnen een jaar na ontvangst van de bevindingen uit dat onderzoek schriftelijk mededeling aan het bevoegd gezag.
2.2. Bij besluit van 24 juli 2009 heeft de staatssecretaris de rijksbekostiging voor de scholen Al-Iman, Al-Islaam, Al-Ihsaan, waarvan Noor het bevoegd gezag is, voor zover die betrekking heeft op de personeelskosten, over de kalenderjaren 2003, 2004, 2005, 2006 en het schooljaar 2006/2007 en, voor zover die betrekking heeft op de kosten voor materiële instandhouding, over de kalenderjaren 2004, 2005, 2006 en 2007, gewijzigd vastgesteld en een bedrag van € 764.051,00 teruggevorderd, omdat voor een aantal medewerkers, voor de kosten van leerlingenvervoer en voor kosten van verlangd onderwijs volgens de staatssecretaris ten onrechte bekostiging is ontvangen.
Bij besluit van 1 september 2010 heeft de minister afgezien van gewijzigde vaststelling en terugvordering van de bekostiging ten aanzien van de administratief medewerker en de beleidsmedewerker voor het tijdvak tussen 1 augustus 2006 en 1 januari 2007. Voorts heeft de minister ten aanzien van de manager voor het tijdvak tussen 1 januari 2003 en 1 augustus 2003 het bedrag waarvoor de rijksbegroting wordt vastgesteld en teruggevorderd, aangepast van € 45.742,00 naar € 43.180,45. De minister heeft de rijksbekostiging vervolgens gewijzigd vastgesteld en een bedrag van € 753.984,47 teruggevorderd.
2.3. Ter zitting heeft de stichting haar hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte de door haar binnen de termijn als bedoeld in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ingediende stukken buiten beschouwing heeft gelaten, ingetrokken. Deze grond behoeft derhalve geen bespreking meer.
2.4. Ter zitting heeft de minister erkend dat het terug te vorderen bedrag ten aanzien van leerlingenvervoer ten onrechte niet is verminderd met de in 2007 verkregen verkoopopbrengsten van de eerder aangeschafte bussen. Het terug te vorderen bedrag dient dan ook te worden verminderd met € 12.400,00.
Het daarop betrekking hebbende betoog van de stichting slaagt.
2.5. De stichting betoogt, samengevat weergegeven, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich op het standpunt kon stellen dat de stichting aannemelijk dient te maken dat de rijksbekostiging correct is besteed. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister ten onrechte naast de rekening- en verantwoordingsplicht ook de bewijslast bij haar heeft gelegd. Zij heeft overeenkomstig de toen geldende wettelijke bepalingen tot en met 2006 door middel van accountantsverklaringen en na 2006 door middel van financiële en jaarverslagen rekening en verantwoording afgelegd. De minister had op basis van die beschikbare gegevens een integrale controle kunnen houden, aldus de stichting. Nu wordt zij door de minister feitelijk gedwongen om door middel van urenstaten achteraf aannemelijk te maken dat de werkzaamheden die voor rijksbekostiging in aanmerking komen, ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. De minister had volgens de stichting vooraf moeten aangeven wat zij in het kader van de rekening- en verantwoordingsplicht had dienen over te leggen. Door achteraf de bewijslast bij haar te leggen, waaraan andere door de minister bekostigde scholen ook niet zouden kunnen voldoen, handelt de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus de stichting. Voorts voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat door de stichting niet is bestreden dat de onderzoeken zorgvuldig tot stand zijn gekomen. Zij heeft wel degelijk in haar zienswijze en in beroep aangegeven dat in de Inspectierapporten onjuiste conclusies zijn getrokken op grond van onjuiste en onvolledige feiten, zodat de minister volgens de stichting niet over kon gaan tot het wijzigen van de bekostiging.
2.5.1. In de periode februari tot en met april 2007 hebben de auditdienst van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de auditdienst) en de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) naar aanleiding van een bestuurscrisis bij de stichting incidenteel onderzoek uitgevoerd naar de toelaatbaarheid van constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers en naar onregelmatigheden bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers. De bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 31 juli 2007.
In januari tot en met juni 2008 hebben de auditdienst en de Inspectie een incidenteel onderzoek naar bestuurlijke praktijken bij de stichting uitgevoerd. Dit onderzoek had betrekking op de personele bekostiging over de jaren 2004, 2005 en 2006 en het schooljaar 2006/2007, en op de materiële bekostiging over de kalenderjaren 2006 en 2007. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 26 september 2008. Naar aanleiding van de bevindingen uit het rapport van 26 september 2008, waarin de Inspectie onregelmatigheden met betrekking tot materiële bekostiging in de kalenderjaren 2006 en 2007 heeft geconstateerd, heeft zij in de maanden april tot en met juni 2009 een vervolgonderzoek uitgevoerd naar de materiële bekostiging over de kalenderjaren 2004 en 2005. De bevindingen hiervan zijn neergelegd in een rapport van 9 juli 2009.
2.5.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de feiten die zijn vermeld in de onderzoeksrapporten van de auditdienst en de Inspectie, voldoende grondslag bieden voor het standpunt dat de aan de stichting toegekende bekostiging, voor zover hier nog aan de orde, op onrechtmatige wijze is besteed. De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij de onderzoeken is uitgegaan van een onjuiste voorstelling van de feiten. Deze feiten zijn gebaseerd op onder meer gesprekken met medewerkers van de stichting. In dit verband is van belang dat op de stichting op grond van artikel 175, tweede lid, van de WPO de verplichting rustte inlichtingen te verstrekken ten behoeve van het onderzoek.
Het lag op de weg van de stichting om aannemelijk te maken dat het in de onderzoeksrapporten neergelegde feitenmateriaal, op basis waarvan de conclusies ter zake van de besteding van de bekostiging zijn getrokken, onjuist is. Daartoe diende zij gegevens te verschaffen op grond waarvan kon worden vastgesteld dat het bedrag van de bekostiging overeenkomstig de daarvoor geldende regels is besteed. Deze verplichting om gegevens te verschaffen vloeit voort uit artikel 172 van Pro de WPO en uit artikel 4:45 van Pro de Awb.
Hetgeen de stichting heeft overgelegd is onvoldoende om de conclusies van de onderzoeken van de auditdienst en de Inspectie te weerleggen. Een objectieve schriftelijke vastlegging van de werkzaamheden van het personeel waarvan de bekostiging is teruggevorderd, ontbreekt. De wel overgelegde gegevens zijn op belangrijke onderdelen te vaag, te algemeen en te weinig consistent om te kunnen dienen als bewijs dat de minister bij zijn besluit van 1 september 2010 niet mocht uitgaan van de conclusies van de auditdienst en de Inspectie. De omstandigheid dat de stichting niet beschikt over duidelijkere gegevens, dient voor haar risico te blijven. Van de stichting mocht, gelet op de op haar rustende rekenings- en verantwoordingsplicht, worden verwacht dat zij er zorg voor zou dragen dat zij over voldoende objectieve gegevens zou beschikken om in toereikende mate aan die verplichting te kunnen voldoen.
De stichting heeft haar stelling dat aan haar meer eisen worden gesteld dan aan andere schoolbesturen, niet onderbouwd. Er is derhalve geen grond voor het oordeel dat de minister in het kader van het onderzoek een ongerechtvaardigd onderscheid heeft gemaakt door alleen bij islamitische scholen incidenteel onderzoek te verrichten, terwijl er bij scholen van alle denominaties aanwijzingen zijn dat er sprake is van onregelmatigheden bij de besteding van de bekostiging.
Het betoog faalt.
2.6. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 4:49 van Pro de Awb en, voor zover van toepassing, artikel 34a, tweede lid, van het Besluit bekostiging WPO, voldoende grondslag bood om het bedrag van de bekostiging gewijzigd vast te stellen en het teveel betaalde bedrag terug te vorderen. Zij voert hiertoe aan dat de minister redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de feiten en omstandigheden op grond waarvan de subsidie lager is vastgesteld. Voorts bestrijdt de stichting dat de vaststelling van de hoogte van de bekostiging destijds onjuist was en dat zij dat behoorde te weten. Ten slotte stelt zij dat de in artikel 4:49, eerste lid aanhef en onder c, vermelde grond voor wijziging van een subsidie blijkens de wetsgeschiedenis alleen betrekking heeft op nevenverplichtingen.
2.6.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister redelijkerwijs niet op hoogte kon zijn van de onregelmatigheden die blijkens de onderzoeksrapporten in de bekostigingsjaren hebben plaatsgevonden. Op het bevoegd gezag rust de verplichting om aan de minister ter zake de juiste gegevens te verschaffen. Van de minister kan niet worden gevergd dat hij integraal controleert of die gegevens juist zijn. Voorts heeft de bij de verantwoordingsgegevens gevoegde accountantsverklaring niet de betekenis die de stichting daaraan kennelijk gehecht wil zien, namelijk dat daaruit volgt dat de bekostiging is besteed overeenkomstig de daarvoor geldende regels. Verder heeft de rechtbank, weliswaar zonder nadere toelichting, maar wel terecht geoordeeld dat de vaststelling van de bekostiging onjuist was en dat de stichting dit wist dan wel behoorde te weten. In dit verband is van belang dat blijkens het rapport van de auditdienst het bestuur van de stichting zelf intern onderzoek heeft gedaan naar de handelwijze van een aantal (oud)bestuursleden en de Inspectie daarover heeft ingelicht. De rechtbank heeft ten slotte terecht geoordeeld dat de tekst noch de wetsgeschiedenis aanknopingspunten biedt voor de stelling dat artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb alleen van toepassing is, als niet is voldaan aan nevenverplichtingen, nadat door de vaststelling van de subsidie is vastgesteld dat aan de hoofdverplichting is voldaan. Een andere opvatting zou betekenen dat de bekostiging nimmer op grond van deze bepaling zou kunnen worden gewijzigd, nu deze wordt vastgesteld voordat de activiteiten hebben plaatsgevonden. Er is derhalve geen grond voor het oordeel dat een deugdelijke grondslag ontbreekt voor het wijziging van de bekostiging en de terugvordering van het teveel betaalde bedrag.
2.7. De stichting betoogt, voor zover hierboven niet reeds besproken onder 2.4, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de stichting onvoldoende heeft aangetoond dat in de kalenderjaren 2004 tot en met 2007 sprake is geweest van leerlingenvervoer onder schooltijd, daar onvoldoende is onderbouwd dan wel verantwoord welke kosten zijn gemaakt voor leerlingenvervoer binnen schooltijd. Zij stelt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 4 van Pro de WPO een exclusieve regeling bevat voor de bekostiging van het vervoer buiten schooltijd, zodat de rijksbekostiging voor de materiële instandhouding niet mocht worden besteed aan het leerlingenvervoer buiten schooltijd. Volgens de stichting heeft de rechtbank ook ten onrechte overwogen dat de terugvordering niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Hiertoe voert zij aan dat de tekst van artikel 148, eerste lid, van de WPO, zoals die luidde ten tijde van belang, zo onduidelijk is geweest, dat haar de uitleg daarvan bij de terugvordering niet kan worden tegengeworpen. Ten slotte stelt de stichting dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de terugvordering, voor zover die betrekking heeft op het jaar 2004, niet meer mogelijk was, omdat reeds vijf jaren waren verstreken sinds de vaststelling van de bekostiging.
2.7.1. Zoals hiervoor onder 2.5.2 is overwogen, ligt het op de weg van de stichting om gegevens te verschaffen op grond waarvan kan worden vastgesteld dat het bedrag van de bekostiging overeenkomstig de daarvoor geldende regels is besteed. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de rekeningen voor het leerlingenvervoer zo weinig specifiek zijn, dat daaruit niet is af te leiden voor welk doel de uitgaven zijn gedaan. In dit verband is van belang dat het leerlingenvervoer buiten schooltijd niet voor rijksbekostiging in aanmerking komt. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de WPO verstrekken burgemeester en wethouders aan de ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juni 2012 in zaak nr. 201112238/1; www.raadvanstate.nl), is hiermee het verstrekken van bekostiging voor leerlingenvervoer aan ouders van leerlingen exclusief opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders. Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de stichting zich niet met succes kan beroepen op het rechtszekerheidsbeginsel, reeds omdat niet is gebleken van een vaste gedragslijn op grond waarvan het leerlingenvervoer buiten schooltijd ten laste van de rijksbekostiging kon worden gebracht. De enkele stelling van de stichting dat de tekst van artikel 148 van Pro de WPO, zoals dat destijds luidde, dit niet uitsloot, nu deze bepaling de toegelaten bestedingen niet uitdrukkelijk imperatief voorschreef, betekent niet dat zij er op mocht vertrouwen dat een schoolbestuur andere uitgaven mocht doen dan ter dekking van de kosten die de wet opsomt en dat het bedrag dat aan andere doelen is besteed, niet zou worden teruggevorderd. Reeds hierom kan zij zich niet op het rechtszekerheidsbeginsel beroepen. Ten slotte heeft de rechtbank op goede gronden geoordeeld dat terugvordering van een bedrag over het bekostigingsjaar 2004 nog mogelijk was, nu ten tijde van het besluit van 24 juli 2009 nog geen vijf jaren waren verstreken sedert de dag dat de handeling in strijd met de verplichting was verricht. De rechtbank is voor de start van de termijn van vijf jaar terecht uitgegaan van de op 14 januari 2005 gedateerde factuur, nu de betaling daarvan moet worden aangemerkt als de handeling die in strijd was met de verplichting die uit de bekostigingsregels voortvloeit.
Het betoog faalt.
2.8. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de artikelen 113 en 134 van de WPO geen voorziening bevatten voor de kosten van verlangd onderwijs en dat de stelling dat ook andere scholen de rijksbekostiging gebruikten voor kosten van verlangd onderwijs, onvoldoende is onderbouwd. Volgens de stichting worden de kosten voor het onderzoek naar de behoefte aan een nieuwe school ten laste van die nieuwe school gebracht zodra de bekostiging daarvoor is vastgesteld. In dit geval zijn de onderzoekskosten ten laste van de bestaande scholen gebracht, omdat het onderzoek niet heeft geleid tot de oprichting van een nieuwe school. Volgens de stichting blijft het uitgangspunt dat de kosten die worden gemaakt om de behoefte aan een nieuwe school te onderzoeken, altijd ten laste van de rijksbekostiging komen.
2.8.1. De artikelen 113 en 134 van de WPO bieden grondslag voor bekostiging ten behoeve van de materiële instandhouding van bestaande scholen. Het onderzoek naar de behoefte van de oprichting van een nieuwe school kan niet worden toegerekend aan een bestaande school, doch betreft kosten die worden gemaakt ten behoeve van de op te richten school. Reeds hierom faalt het betoog.
2.9. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de bekostiging op een lager bedrag mocht vaststellen en tot invordering van het teveel betaalde bedrag mocht overgaan. Voorts betoogt zij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister bevoegd was en in redelijkheid heeft kunnen komen tot de in het besluit van 17 september 2010 neergelegde wijze van verrekening. Zij voert daartoe aan dat de bekostiging op een lager bedrag is vastgesteld dan uit de door de minister gestelde onrechtmatigheden zou voortvloeien. Verder stelt zij dat de gevolgen van de terugvordering omvangrijk en ingrijpend zullen zijn. Volgens de stichting zal zij gedurende de looptijd van de terugbetalingsregeling twee leerkrachten minder kunnen aanstellen, waardoor de kwaliteit van het onderwijs ernstig zal worden benadeeld en het voortbestaan van de scholen zal worden bedreigd.
2.9.1. In het besluit van 17 september 2010 is met een tabel aangegeven in welke schooljaren welk bedrag wordt verrekend met de over die jaren te ontvangen rijksbekostiging. In het schooljaar 2010-2011 is een bedrag van € 41.888,02 verrekend, in het schooljaar 2011-2012 een bedrag van € 83.776,05. In het schooljaar 2012-2013 tot en met het schooljaar 2016-2017 wordt een bedrag van € 125.664,08 verrekend. De minister heeft ervan afgezien wettelijke rente over het te verrekenen bedrag in rekening te brengen.
De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat de minister op grond van artikel 4:57, derde lid, van de Awb bevoegd is het teruggevorderde bedrag te verrekenen met de over de daarop volgende schooljaren te ontvangen bekostiging.
De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat de minister bij afweging van alle belangen in redelijkheid tot deze wijze van verrekening heeft kunnen komen. Zij heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat de minister aan de stichting een alternatief heeft aangeboden, dat zij heeft afgewezen. Dit alternatief bestond uit de door de stichting gewenste terugbetalingstermijn van 15 jaar, zij het dat dan de verschuldigde wettelijke rente in rekening zou worden gebracht. De omstandigheid dat de stichting ten gevolge van de wijziging van de rijksbekostiging in de schooljaren waarin het terug te vorderen bedrag zal worden verrekend haar uitgavenpatroon zal moeten aanpassen, dient voor haar risico te blijven. De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij door de wijze van verrekening in zodanige financiële problemen komt dat de voortgang van haar activiteiten in gevaar komt.
Uit het vorenstaande volgt dat de tegen het besluit van 17 september 2010 aangevoerde gronden in beginsel niet kunnen slagen. Nu uit hetgeen hierboven onder 2.4 is overwogen volgt dat bij het besluit van 1 september 2010 een bedrag van € 12.400,00 teveel is teruggevorderd, moet worden vastgesteld dat bij het besluit van 17 september 2010 een zelfde bedrag teveel is verrekend met de bekostiging over de daarop volgende schooljaren. In zoverre slaagt het betoog.
2.10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het beroep tegen het besluit van 1 september 2010 ongegrond is verklaard, voor wat betreft het lager vaststellen van de bekostiging en terugvordering tot een bedrag van € 12.400,00 voor het leerlingenvervoer in het kalenderjaar 2007, en het beroep tegen het besluit van 17 september 2010, voor wat betreft de verrekening over het schooljaar 2012-2013, ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van de minister van 1 september 2010 en 17 september 2010 alsnog gedeeltelijk gegrond verklaren. Het besluit van 1 september 2010 dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de bekostiging over het jaar 2007 lager is vastgesteld, voor wat betreft een bedrag van € 12.400,00 voor leerlingenvervoer, en voor zover dit bedrag is teruggevorderd. Het primaire besluit van 24 juli 2009 zal in zoverre worden herroepen. De Afdeling zal voorts het besluit van 17 september 2010 vernietigen, voor zover het de verrekening van het schooljaar 2012-2013 betreft. De Afdeling zal ten aanzien van dit besluit op de na te melden wijze in de zaak voorzien. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
2.11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 7 november 2011 in zaak nr. 10/1773, voor zover:
A. het beroep tegen het besluit van 1 september 2010, voor wat betreft het lager vaststellen van de bekostiging en terugvordering tot een bedrag van € 12.400,00 voor het leerlingenvervoer in het kalenderjaar 2007, ongegrond is verklaard;
B. het beroep tegen het besluit van 17 september 2010, voor wat betreft de verrekening over het schooljaar 2012-2013, ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 1 september 2010, kenmerk 232605, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 24 juli 2009, voor wat betreft het lager vaststellen van de bekostiging over het jaar 2007 voor het leerlingenvervoer lager en het terugvorderen van een bedrag van € 12.400,00, ongegrond is verklaard;
V. herroept het besluit van 24 juli 2009, kenmerk PO/BS/142950, in zoverre;
VI. vernietigt het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 17 september 2010, kenmerk 233001, voor wat betreft het te verrekenen bedrag over het schooljaar 2012-2013,
VII. stelt het te verrekenen bedrag over het schooljaar 2012-2013 vast op € 113.264,08 (zegge: honderddertien duizend tweehonderdvierenzestig euro en acht cent);
VIII. bepaalt dat deze uitspraak, voor wat betreft de onderdelen V en VII in de plaats treedt van de besluiten van 1 september 2010 en 17 september 2010;
IX. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
X. veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij de stichting Stichting Noor in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.748,00 (zegge: zeventienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de stichting Stichting Noor het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 752,00 (zegge: zevenhonderdtweeënvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. P. van Dijk en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Lodder
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2012
17-705.