Uitspraak
201110713/1/A3.
Datum uitspraak: 24 oktober 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Dordrecht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 2 september 2011 in zaak nr. 09/1502 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2009 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om in het pand aan de [locatie] te Dordrecht alle in bijlage 1 bij het besluit vermelde voorzieningen te treffen en werkend aanwezig te hebben vóór 3 juli 2009 om 10.00 uur, ofwel het gebruik van het pand voor kamerverhuur te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij uitspraak van 2 juli 2009 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank, voor zover thans van belang, de termijn waarbinnen de voorzieningen in verband met brandveiligheid, bedoeld in bijlage 1 bij het besluit van 25 juni 2009, moeten zijn getroffen, tot 20 juli 2009 verlengd.
Bij besluit van 23 december 2009 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 25 juni 2009 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 september 2011 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] tegen het besluit van 23 december 2009 ingestelde beroep deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2012, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door G. Boukich, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 7b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, voor zover thans van belang, is het verboden een bouwwerk te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, bevat de bouwverordening voorschriften omtrent het gebruik van woningen, andere gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, waaronder in elk geval zijn begrepen voorschriften met betrekking tot:
(…)
4° de brandveiligheid;
(…).
Ingevolge het achtste lid, voor zover thans van belang, kunnen bij algemene maatregel van bestuur ter bevordering van eenheid in de bouwverordeningen regelen worden gegeven omtrent de inhoud van de voorschriften, bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge artikel 2.11.1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (hierna: het Gebruiksbesluit) is het verboden om zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te nemen of te gebruiken voor zover daarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan tien personen.
Ingevolge artikel 2.12.1, eerste lid, aanhef en onder c, is het verboden om zonder of in afwijking van een gebruiksmelding een woonfunctie in gebruik te nemen of te gebruiken voor kamergewijze verhuur.
Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, blijft een vergunning voor het brandveilig gebruik van bouwwerken op grond van de verordening, bedoeld in artikel 8 van de Woningwet, verleend voor het tijdstip waarop dit besluit in werking treedt, van toepassing voor zover een gebruiksvergunning op grond van dit besluit is vereist.
Ingevolge het tweede lid wordt een vergunning voor het brandveilig gebruik van bouwwerken op grond van de verordening, bedoeld in artikel 8 van de Woningwet, verleend voor het tijdstip waarop dit besluit in werking treedt, voor zover deze betrekking heeft op een situatie waarvoor op grond van dit besluit een melding als bedoeld in artikel 2.12.1 is vereist, beschouwd als een melding als bedoeld in laatstgenoemd artikel.
Ingevolge artikel 2.6.1, eerste lid, van de Bouwverordening gemeente Dordrecht 2003 (hierna: de Bouwverordening) heeft een te bouwen bouwwerk zodanige voorzieningen voor de ontdekking en melding van brand, dat een brand zo snel mogelijk kan worden ontdekt en gemeld.
Ingevolge artikel 5.2.1 is voor bestaande bouwwerken artikel 2.6.1 van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, aanhef en onder c, is het verboden zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden, waarin aan meer dan vier personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft.
Ingevolge artikel 3.1.1 van de Huisvestingsverordening gemeente Dordrecht (hierna: de Huisvestingsverordening) is het bepaalde in paragraaf 3.1 van toepassing op gebouwen die woonruimte bevatten.
Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder c, is het verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1, van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte om te zetten of om te laten zetten.
Ingevolge artikel 3.1.4, eerste lid, verlenen burgemeester en wethouders de vergunning, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
Ingevolge het negende lid kunnen burgemeester en wethouders besluiten binnen de gemeente gebieden aan te wijzen waar het aantal vergunningen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte ten behoeve van kamerverhuur in verband met te vrezen aantasting van de woonkwaliteit en het leefmilieu aan een maximum is gebonden.
Ingevolge het elfde lid stellen burgemeester en wethouders het maximaal toegestane percentage kamerverhuurpanden binnen de aangewezen gebieden, als bedoeld in lid 9 vast.
Ingevolge het twaalfde lid weigeren burgemeester en wethouders de vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte voor kamerverhuur indien:
a. het maximum als genoemd in lid 11 is bereikt;
b. vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen, dat het verlenen van de vergunning leidt tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in het gebouw en/of de omgeving van het gebouw, waarop de aanvraag betrekking heeft.
Ingevolge het dertiende lid, voor zover thans van belang, is het bepaalde in de leden 9, 11 en 12 niet van toepassing op woonruimte van woningcorporaties.
Bij besluit van 16 december 2008 heeft het college de gehele stad Dordrecht aangewezen als gebied waar het aantal vergunningen voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte ten behoeve van kamerverhuur aan een maximum is gebonden. Daarbij is, voor zover thans belang, besloten dat in Dordrecht een op de twintig woningen in een straat de functie kamerverhuur mag hebben (hierna: de 5%-norm).
2. Het college heeft zich in het besluit van 23 december 2009 op het standpunt gesteld dat het de last onder bestuursdwang heeft mogen opleggen. Daartoe heeft het gesteld dat is geconstateerd dat het pand aan de [locatie] niet voldoet aan de in bijlage I bij het besluit van 25 juni 2009 genoemde brandveiligheidseisen, bedoeld in het Gebruiksbesluit en de Bouwverordening. Gelet hierop is ook artikel 7b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woningwet overtreden, aldus het college. Voorts is vastgesteld dat het pand, in strijd met artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening, zonder vergunning van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte is omgezet. Volgens het college kan de door [appellant] overgelegde gebruiksvergunning, die op 28 oktober 1997 aan de toenmalige eigenaar van het pand is afgegeven ten behoeve van gebruik ervan als kamerverhuurinrichting, een argument zijn voor [appellants] standpunt dat hij niet, zoals in het besluit van 25 juni 2009 is gesteld, een gebruiksmelding, als bedoeld in artikel 2.12.1, eerste lid, aanhef en onder c, van het Gebruiksbesluit behoeft te doen, maar laat dit onverlet dat de vereiste omzettingsvergunning ontbreekt. De verplichting tot het aanvragen van die vergunning vervalt uitsluitend als vóór 1996 een logeerinrichting- of gebruiksvergunning ten behoeve van het pand is verleend. De door [appellant] overgelegde gebruiksvergunning is pas in 1997 afgegeven, aldus het college. Voorts voldoet het pand niet aan de in de gebruiksvergunning gestelde voorschriften. Zo wijkt de indeling van het pand af van die op de tekeningen, behorend bij de vergunning, en ontbreken in het pand een brandmeldinstallatie en brandwerende deuren. Gelet hierop is artikel 2.11.1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Gebruiksbesluit overtreden, aldus het college.
3. [appellant] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het college tot oplegging van de last onder bestuursdwang mocht besluiten. Daartoe voert hij aan dat de inspecteur van de Milieudienst, die op 24 juni 2009 mede de inspectie van het pand heeft verricht, blijkens zijn functietitel van Inspecteur Specialistisch Toezicht bouwen, onvoldoende is gekwalificeerd op het gebied van brandpreventie. De situatie in het pand was niet dermate ernstig, dat onmiddellijke ontruiming en beëindiging van voormeld gebruik van het pand noodzakelijk was, aldus [appellant]. Dit wordt volgens hem onderschreven in de door hem overgelegde rapportage van adviesbureau Vuursteen van 21 juli 2009. [appellant] stelt dat het college zonder overleg met hem tot de ontruiming is overgegaan, terwijl op dat moment al een aantal van de brandveiligheidsmaatregelen was gerealiseerd, hij bereid was alle benodigde voorzieningen te treffen en dit na de ontruiming van het pand ook heeft gedaan. Voorts voert hij aan dat met de in 1997 voor het pand afgegeven gebruiksvergunning feitelijk omzetting van de woonruimte van zelfstandig in onzelfstandig heeft plaatsgevonden. Het college heeft sinds 1997 nimmer aanleiding gezien om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand als kamerverhuurinrichting, hoewel het steeds ermee bekend is geweest dat dit zonder omzettingsvergunning plaatsvond, aldus [appellant]. Ook treedt het college volgens hem niet handhavend op tegen het bewonen van panden door krakers en kraakwachten en tegen kamerverhuur door wooncorporaties. Dat tegen hem wel handhavend wordt opgetreden, is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus [appellant].
3.1 Niet bestreden is dat, zoals het college heeft gesteld, de inspecteurs die op 24 juni 2009 en 20 juli 2009 de inspecties van het pand hebben uitgevoerd, toezichthouders zijn in de zin van artikel 5:11 van de Awb en derhalve bevoegd zijn tot het doen van deze inspecties. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling evenals de rechtbank geen aanknopingspunt voor gegronde twijfel aan de toereikendheid van de in dit verband benodigde deskundigheid van de inspecteurs.
De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat [appellant] weliswaar terecht heeft gesteld dat het verslag van de bevindingen van de inspectie op 24 juni 2009 summier is, maar dat dit is ondervangen door de uitgebreide weergave van die bevindingen in bijlage 1 bij het besluit van 25 juni 2009 en door de verslaglegging van de inspectie op 20 juli 2009, voorafgaand aan het besluit op bezwaar, waarin concreet is vermeld welke voorschriften zijn overtreden. De rechtbank heeft evenzeer met juistheid overwogen dat in de door [appellant] ingebrachte rapportage van adviesbureau Vuursteen van 21 juli 2009 een groot aantal benodigde aanpassingen aan het pand ter voorkoming van brandgevaar zijn vermeld, die de bevindingen van de inspectierapporten van 24 juni 2009 en 20 juli 2009 onderschrijven en dat de conclusie van voornoemd adviesbureau in de rapportage van 21 juli 2009, dat enige aanpassingen nodig zijn maar het pand niet echt brandgevaarlijk is, er niet aan afdoet dat [appellant] de brandveiligheidsregelgeving heeft overtreden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat, nu [appellant] deze regelgeving heeft overtreden, het college bevoegd was ter zake handhavend op te treden en tot oplegging van de last onder bestuursdwang te besluiten. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat hem onvoldoende tijd is geboden om deze overtreding te beëindigen. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft bij uitspraak van 2 juli 2009 de in het besluit van 25 juni 2009 gestelde termijn waarbinnen [appellant] in de gelegenheid is gesteld om de in dat besluit genoemde brandveiligheidsmaatregelen te treffen, verlengd tot 20 juli 2009. Daartoe heeft de voorzieningenrechter overwogen dat [appellant] ter zitting te kennen heeft gegeven voor het treffen van die maatregelen twee tot drie weken nodig te hebben. Het college heeft eerst op 20 juli 2009 de vervolginspectie uitgevoerd. De omstandigheid dat [appellant] bij de uitspraak van 2 juli 2009 in de gelegenheid is gesteld om die maatregelen in overleg met het college te treffen, betekent niet dat het college slechts in overleg met hem tot de vervolginspectie en handhavend optreden kon overgaan.
3.2 Wat het betoog van [appellant] inzake de omzettingsvergunning betreft, overweegt de Afdeling dat het op grond van artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening verboden is zonder vergunning een woonruimte van zelfstandig in onzelfstandig om te zetten. Naar het college heeft toegelicht, is dit verboden sinds de inwerkingtreding van de eerste huisvestingsverordening van de gemeente Dordrecht in 1996. Dit volgt ook uit het aanwijzingsbesluit van het college van 16 december 2008. Volgens dat besluit zijn voor de daarin bedoelde quoteringsregeling de door het college verleende omzettingsvergunningen van belang en tellen daarbij ook de panden mee ten behoeve waarvan vóór 1996 een logeerinrichting- of gebruiksvergunning is verleend. Niet in geschil is dat voor het pand [locatie] geen omzettingsvergunning is verleend en evenmin vóór 1996 een gebruiks- of logeerinrichtingvergunning is afgegeven. Hieruit volgt dat de omzetting van het pand in onzelfstandige woonruimte in 1997 niet op legale wijze heeft plaatsgevonden. Nu deze omzetting door een ander dan [appellant] tot stand is gebracht, kan [appellant] weliswaar niet als overtreder worden aangemerkt maar is het college wel bevoegd met een last onder bestuursdwang [appellant] te gelasten de geconstateerde overtreding ongedaan te maken.
3.3 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, die niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Dat de huidige situatie al lange tijd bestaat en daartegen eerder geen handhavingsmaatregelen zijn getroffen, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien. Voorts brengt die omstandigheid niet mee dat het college bij [appellant] het in rechte te honoreren vertrouwen heeft gewekt, dat ook in de toekomst niet handhavend zal worden opgetreden. Niet is gebleken dat het college aan [appellant] op enig moment te kennen heeft gegeven, dat van handhavend optreden zou worden afgezien. Dat het college, naar gesteld, niet tegen bewoning van panden door krakers en kraakwachten en kamerverhuur door wooncorporaties optreedt, verzet zich voorts evenmin tegen de oplegging van de last onder bestuursdwang.
[appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in deze panden de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening worden overtreden.
[appellant] heeft voorts, ook nadat hem in het besluit van 25 juni 2009 was gewezen op het ontbreken van een omzettingsvergunning, geen vergunningaanvraag ingediend. Reeds daarom mocht het college zich op het standpunt stellen dat geen concreet zicht op legalisatie aanwezig was. Voorts was ten tijde van het besluit op bezwaar een omzettingsvergunning verleend voor de [locatie a], waardoor het maximum aantal omzettingsvergunningen dat ingevolge het qouteringsbeleid voor de [locatie] kan worden verleend, was bereikt.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Langeveld-Mak
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2012
317-598.