Uitspraak
201209880/2/A4.
Datum uitspraak: 26 november 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
verzoekster,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 augustus 2012 heeft het college aan ProRail een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het rangeeremplacement Kijfhoek, gelegen aan de Develsingel 11 te Zwijndrecht.
Tegen dit besluit heeft ProRail beroep ingesteld. Voorts heeft ProRail de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 19 november 2012, waar ProRail, vertegenwoordigd door mr. A.M. de Rooij, advocaat te Breda, W.C. Hofman, ing. G.L. Smith, ing. A.J.G. de Mol, M. Ungerer, J.W.A. Sontrop, ing. M.B. Graafland, ing. M. van Brussel en W.A. Botjes, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.G. van Tilburg, drs. C.A.E. Tromp, ing. E.F.D. van Wijnsberge en J. van Beek, zijn verschenen.
Daartoe door de voorzitter in de gelegenheid gesteld, hebben ProRail en het college na de zitting een gezamenlijk nader stuk ingediend.
Overwegingen
Inleidende overwegingen
1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. Het verzoek heeft, blijkens het verzoekschrift en het verhandelde ter zitting, betrekking op de voorschriften A.3, B.6, C.8, C.9, C.11 tot en met C.14 en D.30, onder a, van de bij het besluit van 29 augustus 2012 verleende vergunning.
3. Voor zover ProRail betoogt dat deze voorschriften een ontoelaatbare aanvulling op of afwijking van nationale en internationale regels voor het vervoer van gevaarlijke stoffen per spoor inhouden, overweegt de voorzitter dat deze procedure zich niet leent voor een beoordeling van dit betoog. In het kader van de bodemprocedure kan dit aan de orde komen.
Vergunningvoorschrift A.3
4. ProRail betoogt dat naleving van de in vergunningvoorschrift A.3 opgenomen meldingsplicht in de praktijk niet mogelijk, althans onredelijk bezwarend is. Volgens ProRail is het niet altijd mogelijk om binnen de in het voorschrift genoemde termijn aan deze meldingsplicht te voldoen, omdat soms niet van te voren bekend is dat een wagen als bedoeld in het voorschrift in de inrichting aanwezig zal zijn. Ook kan degene die de melding feitelijk moet doen vaak niet beoordelen of wordt voldaan aan voorschrift C.9, aldus ProRail.
4.1. Vergunningvoorschrift A.3 luidt:
'Er dient een melding te worden gedaan aan de Alarmcentrale van de overheidshulpdiensten (tel: 078-6133333), voordat of binnen 15 minuten nadat binnen de inrichting aanwezig zijn:
a. wagens met Klasse 1 conform het "Reglement betreffende het Internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de spoorweg" (RID), met uitzondering van zendingen genoemd onder voorschrift 1.9.5.2 lid 6 van de Regeling vervoer over de spoorweg van gevaarlijke stoffen (VSG);
b. wagens met kernmateriaal van Klasse 7, zoals genoemd onder voorschrift 1.9.5.3 lid 2 en lid 3 van de Regeling vervoer over de spoorweg van gevaarlijke stoffen;
c. wagens met chloor (tevens lege, niet gereinigd).
Daarbij dient tevens aangegeven te worden, waarom het noodzakelijk is dat deze wagens op Kijfhoek komen en of, voor zover bekend, voldaan kan worden aan het gestelde in voorschrift C.9. Na goedkeuring van de procedure genoemd onder voorschrift D.30, lid b, kan dit voorschrift komen te vervallen.'
4.2. Vergunningvoorschrift D.30, onder b, heeft betrekking op een procedure voor gegevensverstrekking aan hulpdiensten in geval van een incident met wagens met gevaarlijke stoffen. De in voorschrift A.3 opgenomen meldingsplicht is daar niet toe beperkt, maar geldt in alle gevallen waarin een wagen, behorend tot de in dit voorschrift genoemde categorieën, de inrichting aandoet. In aanmerking genomen dat in de laatste volzin van voorschrift A.3 is vermeld dat dit voorschrift kan komen te vervallen na goedkeuring van de in voorschrift D.30, onder b, genoemde procedure, is de voorzitter van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een zodanig ruime meldingsplicht noodzakelijk en niet onredelijk bezwarend is.
4.3. Gelet op het voorgaande ziet de voorzitter aanleiding het besluit van 29 augustus 2012 te schorsen, voor zover het voorschrift A.3 betreft.
Hierbij wijst de voorzitter er nog op dat deze schorsing het college uiteraard niet belet om het geschorste voorschrift A.3 op korte termijn, mede in het licht van de aangevoerde bezwaren, aan te passen. Het wijzigingsbesluit zal in dit geval, indien het niet volledig aan de bezwaren tegemoet komt, ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht onderdeel uitmaken van de procedure in de hoofdzaak.
Vergunningvoorschrift B.6
5. ProRail voert aan dat vergunningvoorschrift B.6 onredelijk bezwarend is, nu dit haar ertoe verplicht om zelf, ook ten aanzien van in de inrichting werkzaam zijnde derden, individuele, op de werkzaamheden van de betrokken persoon toegesneden, instructies te verstrekken en toezicht te houden op de naleving daarvan. Volgens haar is het in de praktijk zo dat de vervoerders die gebruik maken van de inrichting zorg dragen voor de instructie van hun personeel en voor het toezicht op de naleving daarvan.
5.1. Vergunningvoorschrift B.6 luidt:
'De vergunninghoudster ziet erop toe dat aan alle in de inrichting werkzame personen, inclusief binnen de inrichting werkzaam zijnde derden, verplicht een instructie wordt verstrekt, welke gerelateerd is aan de betreffende werkzaamheden. Het doel van de instructie is gedragingen hunnerzijds uit te sluiten die het gevolg zouden kunnen hebben dat de inrichting niet overeenkomstig de vergunning en haar voorschriften in werking is. Er moet toezicht worden gehouden op het naleven van deze instructie.'
5.2. Dat in voorschrift B.6 is vermeld dat de instructies gerelateerd moeten zijn aan de werkzaamheden van personen, betekent, anders dan ProRail veronderstelt, niet dat het voorschrift verplicht tot het verstrekken van op individuele personen toegesneden instructies. Het college heeft in dit verband ook ter zitting verklaard dat voldoende is dat per werkveld een instructie wordt opgesteld. Verder sluit het voorschrift niet uit dat ProRail de vervoerders bij de uitvoering van het voorschrift inschakelt. ProRail blijft als vergunninghoudster echter verantwoordelijk voor de naleving van het voorschrift. Dit is inherent aan het systeem van vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer. Het college heeft voorschrift B.6 dan ook in redelijkheid aan de vergunning kunnen verbinden.
5.3. Gelet op het voorgaande ziet de voorzitter geen aanleiding om ten aanzien van voorschrift B.6 een voorlopige voorziening te treffen.
Vergunningvoorschriften C.8 en C.9
6. Vergunningvoorschrift C.8 luidt:
'Voor treinen beladen met:
a. Chloor,
b. stoffen van RID Klasse 1, zoals genoemd onder voorschrift 1.9.5.2 van de Regeling vervoer over de spoorweg van gevaarlijke stoffen (VGS), met uitzondering van zendingen genoemd onder voorschrift 1.9.5.2 lid 6 van de VGS, of
c. stoffen van RID Klasse 7, zoals genoemd onder voorschrift 1.9.5.3 lid 2 en lid 3 van de VGS,
dienen in overleg met de brandweer sporen aangewezen te worden waarop deze treinen moeten worden geplaatst, indien sprake is van het langer dan 4 uur overstaan of het parkeren van deze treinen. Daarbij dient rekening gehouden te worden met de bereikbaarheid van de sporen voor de hulpdiensten. De aangewezen sporen dienen zodanig te zijn uitgekozen, dat er in de omgeving voldoende bluswater aanwezig is (vanuit het bluswatersysteem) om een mogelijke calamiteit snel repressief te kunnen bestrijden. De hoeveelheid bluswater dient te worden bepaald op basis van de scenario's uit het Veiligheidsplan als bedoeld in voorschrift D.1.
Vergunningvoorschrift C.9 luidt:
'Voor treinen met stoffen als bedoeld in voorschrift C.8. geldt dat:
a. bij het overstaan / parkeren daarvan, de direct naastgelegen sporen vrij moeten worden gehouden, tenzij dat logistiek gezien niet mogelijk is. Indien dit logistiek niet mogelijk blijkt te zijn, mogen op de naastgelegen sporen alleen treinen staan die geen RID geclassificeerde stoffen bevatten;
b. bij het samenstellen van treinen, voor en achter wagens beladen met stoffen als bedoeld in voorschrift C.8. dient ten minste 1 schutwagen te worden geplaatst, alvorens wagens beladen met stoffen van een andere RID Klasse mogen worden geplaatst.'
6.1. Daartoe in de gelegenheid gesteld door de voorzitter, hebben ProRail en het college een gezamenlijke brief van 20 november 2012 toegezonden met afspraken over de toepassing van de voorschriften C.8 en C.9. Blijkens deze brief is overeenstemming bereikt over tijdelijke invulling van deze voorschriften door het aanwijzen van sporen die gebruikt mogen worden, dan wel niet gebruikt mogen worden, door treinen als bedoeld in voorschrift C.8. In zoverre bestaat geen spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van de voorschriften C.8 en C.9.
6.2. Blijkens de brief van 20 november 2012 is tussen ProRail en het college voorts overeenstemming bereikt over een aantal tijdelijke aanpassingen van de voorschriften C.8 en C.9. Overeengekomen is dat voorschrift C.8 niet op alle gevaarlijke goederen van RID Klasse 1 betrekking heeft, maar slechts op de goederen die zijn genoemd in tabel 1.10.5 van het RID. Voorts is overeengekomen dat de sporen, gelegen naast de in het kader van voorschrift C.8 aangewezen sporen 150, 159, 203, 216 en 251, niet vrijgehouden behoeven te worden in de zin van voorschrift C.9. Ten slotte is overeengekomen dat voor stoffen van RID Klasse 1 zoals genoemd in voorschrift C.8 de in voorschrift C.9, onder b, bedoelde schutwagen wordt toegepast overeenkomstig voorschrift 7.5.3 van het RID. De voorzitter ziet aanleiding een zodanige voorlopige voorziening te treffen dat de voorschriften C.8 en C.9 in overeenstemming worden gebracht met voornoemde afspraken tussen ProRail en het college.
6.3. Blijkens de brief van 20 november 2012 is tussen ProRail en het college geen overeenstemming bereikt over de toepassing van voorschrift C.9, onder b, voor zover het stoffen van RID Klasse 7 en chloor betreft. In de brief van 20 november 2012 is vermeld dat het verzoek om voorlopige voorziening in zoverre onverkort geldt. Met betrekking tot voorschrift C.9, onder b, heeft ProRail aangevoerd dat naleving hiervan in de praktijk niet altijd mogelijk, althans onredelijk bezwarend is en dat naleving ervan tot strijd kan leiden met bepalingen van het RID.
ProRail heeft naar het oordeel van de voorzitter niet aannemelijk gemaakt dat het voor haar onmogelijk of onredelijk bezwarend is om tot de uitspraak in de bodemzaak te voldoen aan voorschrift C.9, onder b, voor zover het stoffen van RID Klasse 7 en chloor betreft. Zij heeft evenmin aannemelijk gemaakt het niet mogelijk is om zowel voorschrift C.9, onder b, als de bepalingen van het RID na te leven. Gelet hierop ziet de voorzitter geen aanleiding om in zoverre een voorlopige voorziening te treffen.
Vergunningvoorschrift C.11
7. ProRail kan zich niet verenigen met voorschrift C.11, voor zover dit vereist dat van de in het voorschrift bedoelde inspecties een aantekening wordt gemaakt. Dit noopt tot het opzetten van een registratiesysteem, hetgeen onredelijk bezwarend is, aldus ProRail.
7.1. Vergunningvoorschrift C.11 luidt:
'Wagens beladen met gevaarlijke stoffen moeten terstond na aankomst in de inrichting worden geïnspecteerd op direct waarneembare afwijkingen, zoals lekkages.
Hiertoe dient door vergunninghouder een schriftelijke procedure ter beschikking te zijn gesteld aan het betreffende personeel dat verantwoordelijk is voor deze taken en dient er op toegezien te worden dat deze instructies worden toegepast.
Van elke inspectie dient een aantekening te worden gemaakt dat deze taak is uitgevoerd.'
7.2. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, is de verplichting om een aantekening te maken opgenomen om te kunnen controleren dat de op grond van voorschrift C.11 vereiste inspecties worden uitgevoerd. De voorzitter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de verplichting om een aantekening van de inspecties te maken onredelijk bezwarend is. Net als voor voorschrift B.6 geldt overigens ook voor dit voorschrift dat het niet uitsluit dat ProRail bij de naleving ervan derden, zoals de vervoerders, inschakelt. De naleving van het voorschrift blijft echter haar verantwoordelijkheid.
7.3. Gelet op het voorgaande ziet de voorzitter geen aanleiding om ten aanzien van voorschrift C.11 een voorlopige voorziening te treffen.
Vergunningvoorschrift C.12
8. ProRail voert aan dat voorschrift C.12, onder a, onvoldoende duidelijk is. Zij voert voorts aan dat voorschrift C.12, onder b, er ten onrechte toe verplicht dat degene die een gebrek aan een wagen met gevaarlijke stoffen constateert terstond maatregelen treft. Dit is volgens haar niet in overeenstemming met de Arbeidsomstandighedenwet en de daarop gebaseerde regelgeving.
8.1. Vergunningvoorschrift C.12 luidt:
'a. Wagens met gebreken die van (negatieve) invloed (kunnen zijn op de veiligheid mogen niet (regulier) gerangeerd worden.
b. M.b.t. deze wagens moeten, met inachtneming van de eigen veiligheid, terstond adequate maatregelen worden genomen, zoals het opvangen van vrijgekomen stoffen, het afdichten van lekkages en/of het gescheiden opstellen van de betreffende wagens.
c. Met betrekking tot het onder b genoemde, dient door vergunninghouder een schriftelijke procedure / instructie ter beschikking te worden gesteld aan het personeel dat verantwoordelijk is voor deze taken.
d. De vergunninghouder dient er op toe te zien dat de bedoelde maatregelen ook conform de schriftelijke procedure / instructie worden toegepast.'
8.2. Anders dan ProRail veronderstelt, volgt uit voorschrift C.12, onder b, niet dat degene die een gebrek aan een wagen constateert, zelf de daar bedoelde maatregelen dient te treffen. Uit voorschrift C.12, onder b, in samenhang met het bepaalde onder c, volgt dat er personeel dient te zijn dat verantwoordelijk en geïnstrueerd is om deze maatregelen terstond te treffen. Verder is in voorschrift C.12, onder b, uitdrukkelijk vermeld dat de daar bedoelde maatregelen met inachtneming van de eigen veiligheid genomen moeten worden. Gelet hierop valt niet in te zien dat voorschrift C.12, onder b, noopt tot handelingen die in strijd zijn met de Arbeidsomstandighedenwet en de daarop gebaseerde regelgeving.
De voorzitter is wel van oordeel dat onvoldoende duidelijk is op welke wagens voorschrift C.12, onder a, betrekking heeft en wat wordt bedoeld met de zinsnede dat "niet (regulier) gerangeerd" mag worden.
8.3. Gelet op het voorgaande ziet de voorzitter aanleiding om voorschrift C.12, onder a, bij wijze van voorlopige voorziening aan te passen. De voorzitter gaat er daarbij van uit dat het de bedoeling van het college is geweest dat voorschrift C.12 geldt voor wagens ten aanzien waarvan bij de inspectie, bedoeld in voorschrift C.11, een gebrek is vastgesteld dat van invloed kan zijn op de veiligheid. De voorzitter gaat er voorts van uit dat met de zinsnede dat niet (regulier) gerangeerd mag worden bedoeld is dat ten aanzien van de betrokken wagens het bepaalde in voorschrift C.12, onder b, in acht wordt genomen. Voor het overige ziet de voorzitter geen aanleiding om ten aanzien van voorschrift C.12 een voorlopige voorziening te treffen.
Vergunningvoorschrift C.13
9. ProRail kan zich niet verenigen met voorschrift C.13, onder a, dat vereist dat het niet goed functioneren van op afstand bedienbare wissels automatisch wordt gesignaleerd. Volgens haar is dit onderwerp reeds geregeld in andere regelgeving en is niet uitgesloten dat bij wijzigingen in die regelgeving in de toekomst een probleem ontstaat met de naleving van dit voorschrift.
9.1. Vergunningvoorschrift C.13 luidt:
'a. Het niet goed functioneren van op afstand bedienbare wissels moet automatisch worden gesignaleerd.
b. Indien wissels niet goed functioneren, moeten er dusdanige maatregelen worden/zijn genomen dat ongewone voorvallen met treinen en wagens, als gevolg hiervan worden voorkomen.
c. Hiertoe dient door vergunninghouder een schriftelijke procedure / instructie ter beschikking te zijn gesteld aan het personeel dat verantwoordelijk is voor deze taken.
d. De vergunninghouder dient erop toe te zien dat de bedoelde maatregelen ook conform de schriftelijke procedure / instructie worden toegepast.'
9.2. De stelling dat hetgeen in voorschrift C.13, onder a, is geregeld ook in andere regelgeving is geregeld en dat wijzigingen in die regelgeving in de toekomst zouden kunnen leiden tot problemen met de naleving van dit voorschrift, vormt geen aanleiding om ten aanzien van voorschrift C.13 een voorlopige voorziening te treffen.
Vergunningvoorschrift C.14
10. ProRail betoogt dat in voorschrift C.14, onder a, ten onrechte is bepaald dat bij stroomuitval het rangeerproces wat de veiligheidskritische installaties en systemen betreft direct gestaakt moet worden. Volgens haar is onduidelijk wat in dit voorschrift met veiligheidskritische installaties en systemen wordt bedoeld. Bovendien kan het direct staken van het rangeerproces soms nadelig zijn voor de veiligheid, aldus ProRail. Als voorbeeld noemt zij de situatie dat seinen als gevolg van stroomuitval niet meer functioneren. Het voorschrift zou volgens haar zo begrepen kunnen worden dat treinen in dat geval onmiddellijk moeten stoppen, hetgeen tot onveilige situaties kan leiden.
10.1. Vergunningvoorschrift C.14 luidt:
'a. Indien de stroomvoorziening uitvalt, dient het rangeerproces v.w.b. de veiligheidskritische installaties en systemen direct te worden gestaakt.
b. Hiertoe dient door vergunninghouder een schriftelijke procedure / instructie ter beschikking te zijn gesteld aan het personeel dat verantwoordelijk is voor deze taken.
c. De vergunninghouder dient er op toe te zien dat de bedoelde maatregelen ook conform de schriftelijke procedure / instructie worden toegepast.'
10.2. Naar het oordeel van de voorzitter is onvoldoende duidelijk wat in voorschrift C.14 wordt bedoeld met veiligheidskritische installaties en systemen. Ook ter zitting is dit niet duidelijk geworden. Daardoor is onduidelijk in hoeverre bij stroomuitval het rangeerproces op grond van dit voorschrift gestaakt moet worden. Daardoor is tevens niet uitgesloten dat naleving van het voorschift tot onveilige situaties kan leiden. Gelet hierop ziet de voorzitter aanleiding het besluit van 29 augustus 2012 te schorsen, voor zover het voorschrift C.14 betreft.
Vergunningvoorschrift D.30, onder a
11. ProRail kan zich niet verenigen met vergunningvoorschrift D.30, onder a. Volgens haar is dit voorschrift onduidelijk en onredelijk bezwarend.
11.1. Vergunningvoorschrift D.30, onder a, luidt:
'In geval van een noodsituatie moet de Brandweer bij aankomst onmiddellijk in bezit gesteld worden van de, voor de noodsituatie, relevante gegevens, waaronder het aanleveren van wagenlijsten zoals op dat moment aanwezig binnen de inrichting.'
11.2. Voor zover ProRail ervan uitgaat dat voorschrift D.30, onder a, vereist dat zij bij een noodsituatie wagenlijsten opstelt, overweegt de voorzitter dat dit voorschrift daartoe niet verplicht. Voorschrift D.30, onder a, verplicht er slechts toe dat reeds aanwezige wagenlijsten bij aankomst aan de brandweer worden verstrekt. De voorzitter ziet in hetgeen ProRail aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift D.30, onder a, onduidelijk of onredelijk bezwarend is.
11.3. Gelet op het voorgaande ziet de voorzitter geen aanleiding om ten aanzien van voorschrift D.30, onder a, een voorlopige voorziening te treffen.
Slotoverwegingen
12. Gelet op het voorgaande ziet de voorzitter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorzieningen te treffen. Het verzoek wordt voor het overige afgewezen.
13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 29 augustus 2012, kenmerk 2012019380 / WB, voor zover het de voorschriften A.3 en C.14 betreft;
II. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat voorschrift C.12, onder a, als volgt komt te luiden:
'Met betrekking tot wagens ten aanzien waarvan bij de inspectie, bedoeld in voorschrift C.11, een gebrek is vastgesteld dat van invloed kan zijn op de veiligheid, dient het bepaalde onder b in acht te worden genomen.';
III. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat voorschrift C.8, onder b, slechts betrekking heeft op gevaarlijke goederen van RID Klasse 1 die zijn genoemd in tabel 1.10.5 van het RID;
IV. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de sporen, gelegen naast de sporen 150, 159, 203, 216 en 251, niet vrijgehouden behoeven te worden als bedoeld in voorschrift C.9, onder a;
V. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat voor stoffen van RID Klasse 1 waarop voorschrift C.8 betrekking heeft de in voorschrift C.9, onder b, bedoelde schutwagen wordt toegepast overeenkomstig voorschrift 7.5.3 van het RID;
VI. wijst het verzoek voor het overige af;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 887,32 (zegge: achthonderdzevenentachtig euro en tweeëndertig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Grinsven
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2012
462.