Uitspraak
201110230/1/A3.
Datum uitspraak: 5 december 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Maarssen,
2. het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 12 augustus 2011 in zaak nr. 10/1205 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 21 mei 2007 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 1] vergunningen te verlenen voor de omzetting van woonruimte op twintig adressen in Utrecht.
Bij besluit van 19 april 2010 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 augustus 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 april 2010 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 30 september 2011 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en alsnog de vergunningen verleend onder de voorwaarde van financiële compensatie.
[appellant sub 1] heeft een verweerschrift en een nadere reactie ingediend.
Het college heeft een nadere reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2012, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. D. de Jong, advocaat te Zeist, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.P. de Keijzer, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 31 wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Regionale Huisvestingsverordening Bestuur Regio Utrecht, versie 1 januari 2010 (hierna: de Huisvestingsverordening), is het verboden zonder vergunning een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1, van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 3.1.1 is het bepaalde in hoofdstuk 3 van toepassing op alle woonruimten.
Ingevolge artikel 3.1.3, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, wordt de aanvraag van een vergunning ingediend bij burgemeester en wethouders en gaat deze vergezeld van een compensatievoorstel.
Ingevolge artikel 3.1.4, eerste lid, verlenen burgemeester en wethouders de vergunning, indien naar hun oordeel het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang groter is dan dat van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad.
Ingevolge het tweede lid wordt, indien burgemeester en wethouders hebben vastgesteld dat het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang minder zwaar weegt dan dat van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad, de vergunning verleend, indien de aanvrager bereid is compensatie te bieden, als bedoeld in artikel 3.1.5, en wordt voldaan aan de door burgemeester en wethouders hiermee verband houdende voorwaarden en voorschriften.
Ingevolge artikel 3.1.5, eerste lid, moet compensatie worden geboden door het toevoegen aan de woningvoorraad van andere, vervangende woonruimte die naar het oordeel van burgemeester en wethouders gelijkwaardig is aan de te onttrekken woonruimte.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder c, is de aanvrager, indien en voor zover de compensatie, als bedoeld in het eerste lid, niet mogelijk is, een financiële bijdrage verschuldigd. Daarbij geldt in geval van omzetting van woonruimte, als een vergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend, een prijs van € 211,00 per vierkante meter.
Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, voor zover thans van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd in gevallen waarin toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.
2. Tot 28 januari 2007 voerde het college het beleid dat, indien bij de beslissing op een aanvraag om verlening van een omzettingsvergunning de belangenafweging in het voordeel van de aanvrager uitviel, de aanvrager voor het verkrijgen van zodanige vergunning geen compensatie als bedoeld in artikel 3.1.5 van de Huisvestingsverordening behoefde te bieden.
Vanaf 28 januari 2007 wordt bij de behandeling van aanvragen om verlening van een omzettingsvergunning in voorkomende gevallen compensatie overeenkomstig de Huisvestingsverordening verlangd (hierna: het gewijzigde beleid).
3. Indien de belangenafweging bij een vergunningaanvraag in het nadeel van de aanvrager uitviel, kon deze in de periode van 4 maart 2009 tot 4 september 2009 in aanmerking komen voor toepassing van een door het college gehanteerde coulanceregeling. Hiervoor golden de volgende voorwaarden:
1. De aanvrager dient aan te tonen dat de situatie van kamerbewoning is ontstaan tussen 21 augustus 2001 en 27 januari 2007;
2. De aanvrager dient voor iedere kamer geldige huurcontracten te overhandigen van de huidige huurders;
3. De aanvrager dient aan te tonen dat de huidige huren van iedere kamer voldoen aan het puntensysteem voor kamerverhuur.
4. Aan het in beroep bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat het belang dat is betrokken bij het behoud van zelfstandige woonruimte zwaarder weegt dan het financiële belang van [appellant sub 1], welk belang overeenkomt met het financiële belang van iedere aanvrager van een omzettingsvergunning ten behoeve van een pand waarin kamers worden verhuurd. De door [appellant sub 1] naar voren gebrachte huisvestingsbelangen van de studenten, gewogen ten opzichte van het algemene belang dat in Utrecht bestaat bij behoud van de bestaande zelfstandige woonruimtevoorraad leiden niet tot een andere uitkomst, aldus het college. Aangezien [appellant sub 1] heeft aangegeven dat zij geen compensatie wil bieden, heeft het college de aanvragen afgewezen.
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gewijzigde beleid van het college onredelijk is. Volgens [appellant sub 1] heeft het college bij de vaststelling van zijn beleid in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gehandeld, omdat het beleid is gebaseerd op onjuiste feiten en omstandigheden. Volgens [appellant sub 1] was het college bij de vaststelling van het beleid niet op de hoogte van de grootschalige kamerverhuur in panden, zonder dat daarvoor omzettingsvergunningen waren verleend. Volgens [appellant sub 1] had het college moeten inventariseren wat de omvang van de vergunningloze huur was en welke implicaties het gewijzigde beleid op de samenstelling van de woonruimtevoorraad zou hebben. De rechtbank heeft voor haar oordeel dat het gewijzigde beleid niet onredelijk is volgens [appellant sub 1] ten onrechte verwezen naar de coulanceregeling. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] niet onderkend dat de belangen van aanvragers van omzettingsvergunningen ten onrechte pas worden meegewogen in een fase waarin al vaststaat dat een vergunning alleen verkregen kan worden door het betalen van compensatie. Bovendien heeft de coulanceregeling een beperkt toepassingsbereik, waardoor [appellant sub 1] geen beroep kan doen op de regeling. Voorts heeft de rechtbank volgens [appellant sub 1] miskend dat zij heeft aangevoerd dat de coulanceregeling niet consistent wordt toegepast, doordat het college in sommige gevallen wel en in andere gevallen geen toepassing geeft aan de coulanceregeling. In de voorwaarden bij de coulanceregeling schuilt de ongelijkheid, aldus [appellant sub 1].
5.1. Indien aan de orde is de toetsing van de redelijkheid van de belangenafweging die aan door een bestuursorgaan vastgesteld beleid ten grondslag ligt, noopt de verhouding tussen bestuursorgaan en bestuursrechter tot terughoudendheid bij de bestuursrechter. Aan de bestuursrechter is dan slechts ter beoordeling of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het beleid heeft kunnen komen.
5.2. Bij de vaststelling van het gewijzigde beleid heeft het college in aanmerking genomen dat uit onderzoek van de Universiteit Utrecht in 2007 is gebleken dat 75% van de studenten binnen drie maanden een kamer vindt. Volgens het college is deze positieve ontwikkeling onder meer het resultaat van nieuwbouw die op verschillende plaatsen in de stad is gerealiseerd. Zo heeft het college gewezen op de ontwikkeling van de citycampus MAX aan de Europalaan, waar ongeveer 1000 zelfstandige huur- en koopeenheden zijn gerealiseerd voor zowel studenten als afgestudeerden en andere starters. Daarnaast heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het kamertekort wordt teruggedrongen door bestaande panden, niet zijnde woningen, te herinrichten voor studentenhuisvesting. Voorts worden sloopwoningen tijdelijk verhuurd.
Bij de vaststelling van het gewijzigde beleid is het college blijkens het verweerschrift bij de rechtbank uitgegaan van een verstoord evenwicht in de woningmarkt en een dreiging van verdere verstoring daarvan. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat de wachtlijsten voor kamerverhuur ten behoeve van studenten langer zijn dan gewenst, evenals de wachttijd. Het college heeft daarbij echter ook betrokken dat degenen die zelfstandige woonruimte zoeken worden geconfronteerd met zeer lange wachttijden en dat studenten die kamers zoeken in verhouding daarmee veel sneller een oplossing vinden voor hun huisvestingsprobleem. Weliswaar wil het college de woningnood onder studenten terugdringen, maar het wil dit naar eigen zeggen niet bereiken ten koste van de schaars beschikbare zelfstandige woonruimte. Mede gelet hierop heeft het college bij het vaststellen van het gewijzigde beleid meer gewicht willen toekennen aan het behoud en de samenstelling van de woonruimtevoorraad dan aan financiële belangen van partijen zoals [appellant sub 1].
5.3. Het gewijzigde beleid acht de Afdeling met de rechtbank niet onredelijk. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat het college de feitelijke reële situatie van illegale verhuur van kamers bij vaststelling van het beleid niet in aanmerking heeft genomen, heeft het college zich ter zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat weliswaar geen volledig beeld bestond over de gehele omvang, maar dat de problemen met illegaal omgezette woonruimtes bekend waren. In het licht van dit betoog van het college, in aanmerking genomen dat illegale omzettingen naar hun aard niet altijd voor het college kenbaar zullen zijn, kan niet staande worden gehouden dat het college geen rekening heeft gehouden met de feitelijke situatie.
5.4. Met de coulanceregeling heeft het college willen bewerkstelligen dat de zwaarste financiële gevolgen voor een bepaalde groep eigenaren die in een bepaalde periode zonder de daartoe vereiste vergunning zelfstandige woonruimte heeft omgezet naar onzelfstandige woonruimte worden verlicht. Om in aanmerking te komen voor deze coulanceregeling heeft het college drie voorwaarden gesteld, waaraan deze eigenaren dienen te voldoen.
De Afdeling acht deze coulanceregeling en de daarin gestelde voorwaarden niet onredelijk. Het standpunt van [appellant sub 1] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit de coulanceregeling blijkt dat de financiële belangen van aanvragers van omzettingsvergunningen ten onrechte pas worden meegewogen in een fase waarin al vaststaat dat een vergunning alleen verkregen kan worden door het betalen van compensatie gaat uit van een onjuiste opvatting. Het college heeft immers reeds bij de vaststelling van het gewijzigde beleid rekening gehouden met de belangen van partijen zoals [appellant sub 1].
Het stellen van voorwaarden in een regeling als hier aan de orde leidt ertoe dat bepaalde gevallen wel, en andere groepen niet in aanmerking komen. Van inconsistente toepassing van de coulanceregeling is niet gebleken. Voor zover het betoog van [appellant sub 1] zich richt tegen de derde voorwaarde, wordt overwogen dat het college daarmee heeft willen bewerkstelligen dat slechts die groep van eigenaren voor coulance in aanmerking komt, die een huurprijs berekent die kan worden aangemerkt als een redelijke huurprijs. Dat het college voor die derde voorwaarde in de coulanceregeling aansluiting heeft gezocht bij de maximale huurprijsgrens als bedoeld in het Burgerlijk Wetboek en artikel 1, vierde lid, van de Huisvestingswet, is niet onredelijk te achten, gezien doel en strekking van het beleid van het college.
6. Voorts heeft de rechtbank volgens [appellant sub 1], die daartoe verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2009 in zaak nr. 200805500/1; (www.raadvanstate.nl), nagelaten te toetsen of de belangenafweging in dit individuele geval niet onredelijk is. Volgens [appellant sub 1] heeft het college ten onrechte niet bij zijn besluitvorming betrokken dat het gaat om een ten tijde van de beleidswijziging reeds bestaande situatie van kamerverhuur in de panden. Volgens [appellant sub 1] hadden deze specifieke belangen ook moeten worden meegewogen bij het nemen van het besluit. Volgens [appellant sub 1] resulteert een geweigerde vergunning in aanzienlijke kosten.
Voorts is de rechtbank er volgens [appellant sub 1] aan voorbij gegaan dat een aantal van de bij haar in eigendom zijnde panden een WOZ-waarde had van meer dan € 250.000,00 als gevolg waarvan deze volgens het destijds gevoerde beleid van het college niet vielen onder de voorraad te behouden zelfstandige woningen. Volgens [appellant sub 1] heeft het college niet bestreden dat in 2008 een grens van € 250.000,00 is gaan gelden. Volgens [appellant sub 1] viel de WOZ-waarde van de [locatie A] te Utrecht op dat moment boven die grens, zoals blijkt uit het door het college verstrekte overzicht. Het college heeft ten onrechte een wijziging en verzwaring van het beleid aan haar tegengeworpen, aldus [appellant sub 1].
6.1. Het college heeft bij het in beroep bestreden besluit in aanmerking genomen dat [appellant sub 1] belang heeft bij de omzetvergunningen vanwege voortzetting van haar onderneming en van de inkomsten uit die onderneming. Bij handhaving van de weigering van de aangevraagde vergunningen dient ontruiming van de desbetreffende panden plaats te vinden en daardoor ontstane tijdelijke leegstand leidt nog eens tot extra financiële verliezen. Voorts heeft het college de huisvestingsbelangen van de studenten in aanmerking genomen.
Het college heeft de financiële belangen van [appellant sub 1] en de huisvestingsbelangen van studenten afgewogen tegen de belangen die zijn gediend bij het behoud van de voorraad zelfstandige woonruimte en deze minder zwaarwegend geacht. Gelet op het gewijzigde beleid heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat deze door het college gemaakte belangenafweging onredelijk is. Dat het ging om een ten tijde van de beleidswijziging reeds bestaande en illegale situatie is, gelet op standpunt van het college dat de problemen met illegaal omgezette woonruimtes bekend waren bij de vaststelling van het gewijzigde beleid, reeds verdisconteerd in dat beleid.
Voorts heeft het college zich in het in beroep bestreden besluit op het niet door [appellant sub 1] bestreden standpunt gesteld dat voor de beoordeling van de aanvraag bepalend is het moment van indiening daarvan. Ten tijde van de aanvraag hanteerde het college voor het antwoord op de vraag of een woning bereikbaar is voor de doelgroep starters en doorstarters, een maximale WOZ-waarde van € 250.000,00. Met betrekking tot de woning aan de [locatie A] heeft de rechtbank terecht overwogen dat de WOZ-waarde op 1 januari 2007 blijkens het overzicht van het college van 18 mei 2011 € 235.000,00 en dus lager dan € 250.000,00 was. Het college mocht zich op basis van deze WOZ-waarde op het standpunt stellen dat ook de woning aan de [locatie A] bereikbaar is voor starters en doorstarters. Het betoog faalt.
6.2. De omstandigheid dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan haar bezwaar dat het college ten onrechte niet heeft beslist op haar verzoek om vergoeding van haar kosten voor het maken van bezwaar, maakt nog niet dat om die reden het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de rechtbank het beroep gegrond heeft verklaard en het college heeft opgedragen opnieuw te beslissen op het bezwaar met in achtneming van hetgeen in haar uitspraak is overwogen. Daaruit volgt dat het college in het nieuwe besluit op bezwaar het door [appellant sub 1] terecht opgemerkte gebrek in het besluit op bezwaar kan herstellen.
7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
Het hoger beroep van het college
8. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellant sub 1] aanvankelijk te kennen heeft gegeven niet te willen en niet te kunnen compenseren. Pas bij faxbericht van 27 november 2009, en dus na het besluit op bezwaar, is door [appellant sub 1] een aanbod tot financiële compensatie gedaan. Volgens het college heeft [appellant sub 1] jarenlang consistent betoogd dat zij geen vrij beschikbaar inkomen van enige betekenis heeft en niet over vrij vermogen beschikt vanwege de op alle panden drukkende hypotheeklasten. Voorts heeft [appellant sub 1] er volgens het college op gewezen dat zij al vanaf 2008 op basis van toevoeging procedeert, en dat in de toekomst niet valt te verwachten dat haar financiële toekomst zal verbeteren. Volgens het college is het opleggen van een voorwaarde tot betaling van financiële compensatie niet te verenigen met de aangegeven financiële positie van [appellant sub 1].
8.1. Uit artikel 3.1.5, derde lid, van de Huisvestingsverordening volgt dat, indien niet op de wijze als bedoeld in het tweede lid kan worden gecompenseerd, een aanvrager compensatie is verschuldigd van € 211,00 per vierkante meter. Weliswaar is niet in geschil dat [appellant sub 1] bij haar aanvragen te kennen heeft gegeven geen compensatie te willen bieden, maar evenmin is in geschil dat zij het college bij faxbericht van 27 november 2009, en derhalve ruim voor het besluit van 19 april 2010, te kennen heeft gegeven, indien daartoe gehouden, bereid te zijn tot de financiële compensatie, als bedoeld in de Huisvestingsverordening. De Huisvestingsverordening biedt het college geen ruimte om te beoordelen of deze bereidverklaring van [appellant sub 1] geloofwaardig is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college, gelet op het tijdige aanbod, de aanvragen van [appellant sub 1] had moeten honoreren onder de voorwaarde van financiële compensatie. Mocht nadien blijken dat [appellant sub 1] niet in staat of bereid is de financiële compensatie te betalen, dan is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de aan de vergunning verbonden voorwaarde niet vervuld, zodat [appellant sub 1] moet worden geacht nimmer over de vergunningen te hebben beschikt. Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
10. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Het besluit van 30 september 2011
11. Bij besluit van 30 september 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar, de weigering herroepen en [appellant sub 1] alsnog omzetvergunningen voor de desbetreffende adressen verleend onder voorwaarde van betaling van compensatie. Het college heeft niet kunnen beoordelen of [appellant sub 1] in aanmerking kwam voor de coulanceregeling, omdat [appellant sub 1] de benodigde gegevens niet tijdig heeft toegezonden, aldus het college.
Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding, in die zin dat tegen dit besluit een beroep van rechtswege van [appellant sub 1] is ontstaan.
12. Volgens [appellant sub 1] was het college ingevolge de uitspraak van de rechtbank gehouden te onderzoeken of de coulanceregeling toepassing kon krijgen. [appellant sub 1] heeft op grond daarvan onderzoek van het college afgewacht, evenals opgave van het college van de daarvoor nog benodigde en nog te ontvangen stukken. Volgens [appellant sub 1] had het college haar een redelijke termijn moeten gunnen voor het aanleveren van de benodigde stukken, maar heeft het dit niet gedaan.
12.1. [appellant sub 1] voert met recht aan dat het college haar onvoldoende in de gelegenheid heeft gesteld de gegevens op grond waarvan zij in aanmerking meent te komen voor de coulanceregeling, aan te leveren. Weliswaar heeft het college bij brief van 8 september 2011 verzocht om toezending van de desbetreffende gegevens, maar het heeft daarbij, mede in aanmerking genomen het aantal panden, een naar het oordeel van de Afdeling onredelijk korte termijn van een week gesteld. Daarbij komt dat [appellant sub 1] heeft verzocht om verlenging van deze termijn en dat het college dat verzoek niet heeft ingewilligd.
Zoals volgt uit overweging 6.2. diende het college ook te beslissen op het verzoek om vergoeding van de kosten die [appellant sub 1] heeft moeten maken in bezwaar, hetgeen het college in strijd met artikel 7:15, derde lid, van de Awb heeft nagelaten. Aangezien het besluit van 21 mei 2007 is herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid, komen deze kosten voor vergoeding in aanmerking.
13. Het beroep is gegrond. Het besluit op bezwaar van 30 september 2011 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:15, derde lid, van de Awb.
14. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
14.1. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 30 september 2011 met kenmerk b11.069180 gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het van rechtswege ontstane beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,00 (vierhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Grimbergen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2012
195-671.