Uitspraak
201110330/1/A3.
Datum uitspraak: 5 december 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ridderstee Holiday B.V., gevestigd te Ouddorp, gemeente Goedereede,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 10 augustus 2011 in zaak nr. 10/3436 in het geding tussen:
Ridderstee Holiday
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 15 mei 2009 heeft het college een verzoek van Ridderstee Holiday om openbaarmaking van een aanvraag van het Recreatieschap Voorne-Putten-Rozenburg voor subsidie voor het project 'Voornse Delta' (hierna: het project) op grond van de Tijdelijke Verordening Stimulering Voordelta (hierna: de Verordening) en om openbaarmaking van het besluit op die aanvraag deels ingewilligd.
Bij besluit van 31 maart 2010 heeft het college het door Ridderstee Holiday daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het overzicht van inkomsten en kosten van het project verstrekt, met uitzondering van de bedragen die betrekking hebben op grondverwerving en inrichting.
Bij uitspraak van 10 augustus 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door Ridderstee Holiday daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Ridderstee Holiday hoger beroep ingesteld.
Het Recreatieschap is op de voet van artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de gelegenheid gesteld aan het geding deel te nemen.
Ridderstee Holiday en het Recreatieschap hebben de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, verleend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H.M. Bor en P. van der Kleij, beiden werkzaam bij de provincie, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) is deze wet van toepassing op de volgende bestuursorganen:
a. de Ministers;
b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;
c. de bestuursorganen die onder verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;
d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, voor zover hier van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen.
2. Het college heeft in het besluit op bezwaar overwogen dat het openbaarmaking van de gegevens die betrekking hebben op de bedragen die zien op de verwerving en inrichting van de grond, heeft geweigerd omdat deze gegevens zien op een productieproces dat als resultaat heeft de realisatie van het project waarvoor de subsidie is verleend. Het college heeft aan de weigering artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob ten grondslag gelegd.
3. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Hof van Justitie van de Europese Unie) van 4 oktober 2001 in zaak C-326/99, Stichting "Goed Wonen" (www.curia.europa.eu), geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gegevens waarvan het openbaarmaking weigert, zien op een productieproces en aldus zijn te kwalificeren als bedrijfs- en fabricagegegevens. Het college heeft op goede gronden overwogen dat openbaarmaking van de desbetreffende informatie achterwege dient te blijven op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, aldus de rechtbank.
4. Ridderstee Holiday bestrijdt dat oordeel van de rechtbank. Zij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door haar verzochte gegevens bedrijfs- en fabricagegegevens betreffen. Het gaat om informatie over ontvangen subsidiebedragen en de kosten die worden verwacht voor de grondverwerving. De verwerving en inrichting van grond valt niet te kwalificeren als een vorm van technische bedrijfsvoering, aldus Ridderstee Holiday.
5. Het Recreatieschap is een lichaam, ingesteld op grond van de Gemeenschappelijke regeling voor het recreatiegebied Voorne-Putten-Rozenburg (hierna: de Regeling). Ingevolge artikel 2 van Pro de Regeling vormen provinciale staten van Zuid-Holland en de raden van de gemeenten Rotterdam, Rozenburg, Spijkenisse, Bernisse, Brielle, Hellevoetsluis en Westvoorne een lichaam, genaamd Recreatieschap Voorne Putten-Rozenburg, voert het de in artikel 2, derde lid, van de Regeling genoemde taken uit en heeft het ingevolge artikel 3 van Pro de Regeling bevoegdheden toegekend gekregen. Het Recreatieschap bezit op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling rechtspersoonlijkheid. Het Recreatieschap heeft subsidie bij het college aangevraagd op grond van de Verordening. Ingevolge artikel 4 van Pro die Verordening wordt slechts subsidie verleend aan ondernemingen en publiekrechtelijke instellingen of combinaties daarvan. Gelet daarop concurreert het Recreatieschap met andere subsidieaanvragers en neemt het in zoverre deel aan het economisch verkeer op dezelfde voet als natuurlijke personen of private rechtspersonen.
Naar het oordeel van de Afdeling is het Recreatieschap onder die omstandigheden aan te merken als een rechtspersoon, die bedrijfs- en fabricagegegevens vertrouwelijk aan de overheid kan meedelen en die in dit geval de bescherming toekomt die artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob beoogt te verlenen. Het college heeft het besluit van 31 maart 2010, waarbij het de weigering tot openbaarmaking van de in geding zijnde gegevens, heeft gehandhaafd, terecht gestoeld op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob.
6. Vervolgens is aan de orde de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de gegevens waarvan het openbaarmaking weigert, zijn te kwalificeren als bedrijfs- en fabricagegegevens.
7. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van de niet openbaar gemaakte informatie.
Het Recreatieschap heeft een aanvraag voor subsidie ten behoeve van het project op grond van de Verordening ingediend. In de bijlage bij die aanvraag is een financieel overzicht met betrekking tot de kosten en de inkomsten van het project opgenomen. Het college heeft dat financieel overzicht openbaar gemaakt met uitzondering van de bedragen vermeld bij de posten "Grondverwerving" en "Inrichting". In de voetnoten 1 en 2 van het financieel overzicht is vermeld dat de grondverwerving is gebaseerd op de gemiddelde landbouwprijs en dat de inrichtingskosten zijn gebaseerd op de gemiddelde hectareprijs op basis van ervaringscijfers in Zuid-Hollandse recreatiegebieden. Het college heeft de in de voetnoten genoemde bedragen evenmin openbaar gemaakt.
8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 april 2008 in zaak nr.
200704972/1), dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt.
200704972/1), dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt.
9. De gegevens, waarvan het college openbaarmaking weigert, betreffen uitsluitend financiële gegevens. Deze financiële gegevens zien op te verwachten kosten voor grondverwerving en inrichting en ze zijn gebaseerd op de gemiddelde landbouwprijs en de gemiddelde hectareprijs.
Naar het oordeel van de Afdeling zijn deze financiële gegevens, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, mede bezien in het licht van de restrictieve uitleg van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, niet te kwalificeren als bedrijfs- en fabricagegegevens.
Het betoog van het college dat de gegevens zien op een productieproces en dat het productieproces in dit geval wordt gevormd door de verwerving en de inrichting van gronden teneinde die gronden te kunnen gebruiken voor recreatieve doeleinden, faalt. De rechtbank heeft in dit verband ten onrechte onder verwijzing naar het arrest "Stichting Goed Wonen" geoordeeld dat het realiseren van de inrichting van de gronden is aan te merken als een productieproces. De uitleg die door de rechtbank aan de term "productieproces" wordt gegeven, heeft betrekking op bepalingen van de Zesde richtlijn (77/388/EEG) van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag. De term "productieproces", zoals in het besluit van 31 maart 2010 wordt gebruikt, is ontleend aan de uitleg die de Afdeling gegeven heeft aan artikel 10, eerste lid aanhef en onder c van de Wob en met name de term "bedrijfs- en fabricagegegevens". Het arrest van het Hof van Justitie ziet derhalve niet op de uitleg van de term "productieproces" in het kader van een openbaarmakingsregeling als hier aan de orde.
De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Het leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
10. Het college heeft in het besluit van 31 maart 2010 gemotiveerd dat bij openbaarmaking van de desbetreffende gegevens de marktpositie van het Recreatieschap zal verzwakken en dat onderhandelingen moeizamer zullen verlopen, als gevolg waarvan de verwerving van de gronden vertraging zal oplopen. Bovendien zal de marktpositie van het Recreatieschap volgens het college verzwakken bij de inrichting van de gronden, omdat de gegevens niet alleen zien op verwerving van de grond, maar ook zien op inrichtingskosten waarvoor aannemers zullen worden gecontracteerd. Ter zitting van de Afdeling heeft het college daaraan toegevoegd dat, als gevolg van openbaarmaking van de gegevens die betrekking hebben op de inrichting van de gronden, aannemers zullen anticiperen op de door het Recreatieschap gemaakte raming van de kosten, hetgeen een verzwakking van de marktpositie tot gevolg heeft, aldus het college.
De Afdeling houdt het ervoor dat het college met die motivering heeft beoogd het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob mede aan zijn besluit van 31 maart 2010 ten grondslag te leggen.
11. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de gegevens waarvan openbaarmaking is verzocht, betrekking op de economische en financiële belangen van het Recreatieschap. Nu openbaarmaking van een document op grond van de Wob ertoe leidt dat dit voor een ieder openbaar zal zijn, kunnen derde partijen bij inwilliging van het verzoek van Ridderstee Holiday hun onderhandelingspositie ten opzichte van het Recreatieschap afstemmen op de door het Recreatieschap gemaakte kostenraming in verband met de verwerving en inrichting van de gronden. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de marktpositie van het Recreatieschap zal verzwakken en dat onderhandelingen moeizamer zullen verlopen, als gevolg waarvan de verwerving en inrichting van de gronden vertraging zal oplopen. Dat, zoals Ridderstee Holiday betoogt, de bedragen voor grondverwerving en inrichting zijn gebaseerd op de gemiddelde landbouwprijs en de gemiddelde hectareprijs en dat die gemiddelde prijzen algemeen bekend zijn, wat daar ook van zij, betekent niet dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat openbaarmaking van deze onderling samenhangende gegevens de marktpositie van het Recreatieschap verzwakt en dat daarmee de financiële of economische belangen van het Recreatieschap zijn gemoeid. Anders dan Ridderstee Holiday betoogt, zijn ook in de financiële afwikkeling van mogelijke onteigeningen in de toekomst de financiële en economische belangen van het Recreatieschap gemoeid. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraak van 20 januari 2010 in zaak nr.
200904051/1/H3. Dat het bij de aanvraag van het Recreatieschap om openbare gelden gaat, maakt het oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de marktpositie van het Recreatieschap verzwakt bij openbaarmaking van de verzochte gegevens, niet anders.
200904051/1/H3. Dat het bij de aanvraag van het Recreatieschap om openbare gelden gaat, maakt het oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de marktpositie van het Recreatieschap verzwakt bij openbaarmaking van de verzochte gegevens, niet anders.
12. De Afdeling komt tot de conclusie dat het college de economische en financiële belangen van het Recreatieschap die gediend worden met het besluit van 31 maart 2010, in redelijkheid zwaarder heeft mogen laten wegen dan de met openbaarmaking gediende belangen. De rechtbank heeft dan ook terecht, zij het op onjuiste gronden, geen aanleiding gezien het besluit van 31 maart 2010, voor zover dat ziet op de weigering de verzochte gegevens openbaar te maken, te vernietigen.
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Grimbergen
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2012
581.