Uitspraak
201111811/1/A4.
Datum uitspraak: 27 december 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Terschelling,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2011 heeft het college aan [appellante] een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd voor het uitvoeren van gemotoriseerde strandexcursies op het Noordzeestrand van Terschelling.
Bij besluit van 26 september 2011 heeft het college besloten op het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellante] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.R. Logemann, advocaat te West-Terschelling, en ir. P.J. Zumkehr, en het college, vertegenwoordigd door H. Denters en F.R. Wagenaar, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, vertegenwoordig door E. Gerbens, als partij gehoord.
Overwegingen
Formele beroepsgronden
1. [appellante] voert aan dat het advies van de bezwaarcommissie ten onrechte niet aan haar is toegezonden. Verder is volgens haar niet duidelijk op welke gronden het bestreden besluit is genomen, nu het advies evenmin aan het bestreden besluit is gehecht.
1.1. Zoals het college in het verweerschrift terecht opmerkt, heeft [appellante] in het bezwaarschrift woonplaats gekozen op het adres van het kantoor van haar advocaat. Het college heeft onweersproken gesteld dat het advies aan de advocaat van [appellante] is toegezonden.
Het college heeft het advies van de bezwaarcommissie in het bestreden besluit samengevat weergegeven en naar aanleiding van dat advies het bestreden besluit genomen. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat uit deze motivering onvoldoende blijkt op welke gronden het bestreden besluit berust.
Deze beroepsgronden falen.
2. [appellante] betoogt dat zij ten onrechte niet is geïnformeerd over het veldonderzoek dat het college heeft verricht naar aanleiding van het advies van de bezwaarcommissie. Volgens [appellante] had zij of iemand namens haar bij dit onderzoek aanwezig moeten zijn.
2.1. Bij het bestreden besluit is een verslag van het veldonderzoek gevoegd. Geen rechtsregel verplichtte het college ertoe [appellante] of iemand namens haar in de gelegenheid te stellen bij dat onderzoek aanwezig te zijn.
Deze beroepsgrond faalt.
Wettelijk kader
3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Ingevolge artikel 19e houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning rekening met de gevolgen die een project of andere handeling gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een op grond van artikel 19a of artikel 19b vastgesteld beheerplan, en vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede regionale en lokale bijzonderheden.
Uit artikel 19f en artikel 19g, eerste lid, volgt dat de initiatiefnemer van een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling maakt, en dat een vergunning voor dat project slechts kan worden verleend indien het college zich op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast.
Uit artikel 19g, tweede en derde lid, en artikel 19h volgt dat onder de daar genoemde voorwaarden voor een project dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kan aantasten toch een vergunning kan worden verleend.
De aangevraagde activiteit en het van toepassing zijnde toetsingskader
4. Vergunning is gevraagd voor het in de regel één keer per dag uitvoeren van strandexcursies langs de laagwaterlijn van het Noordzeestrand van Terschelling met een strandbus in de periode van april tot en met augustus. Het Noordzeestrand van Terschelling is gelegen in het Natura 2000-gebied "Noordzeekustzone". Voor dit gebied gelden instandhoudingsdoelstellingen voor diverse habitattypen en soorten, waaronder de strandplevier en bontbekplevier.
5. Artikel 19d van de Nbw 1998 kent een vergunningplicht voor het realiseren van projecten en het verrichten van andere handelingen.
De aangevraagde activiteit - het uitvoeren van strandexcursies met een strandbus - is het verrichten van een andere handeling, niet het realiseren van een project. Het realiseren van een project is een fysieke ingreep in natuurlijk milieu of landschap, zoals de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010 in zaak nr.
200903784/1/R2). Bij het uitvoeren van strandexcursies vindt een dergelijke ingreep niet plaats. Dit brengt mee dat de artikelen 19f tot en met 19h van de Nbw 1998, die uitsluitend betrekking hebben op de vergunningverlening voor het realiseren van een project, in dit geding niet van toepassing zijn.
200903784/1/R2). Bij het uitvoeren van strandexcursies vindt een dergelijke ingreep niet plaats. Dit brengt mee dat de artikelen 19f tot en met 19h van de Nbw 1998, die uitsluitend betrekking hebben op de vergunningverlening voor het realiseren van een project, in dit geding niet van toepassing zijn.
Het college dient in dit geval, als het heeft vastgesteld dat voor de aangevraagde activiteit een vergunning is vereist, een afweging te maken of er gelet op de betrokken belangen aanleiding is de gevraagde vergunning te verlenen. Bij deze afweging dienen mede de in artikel 19e genoemde aspecten te worden betrokken.
Besluiten omtrent verlening van de vergunning
6. Bij het besluit van 8 maart 2011 is vergunning verleend voor het uitvoeren van strandexcursies tussen paal 8 en paal 16. Bij het bestreden besluit is, in aanvulling op het besluit van 8 maart 2011, vergunning verleend voor strandexcursies tussen paal 5 en paal 8. De vergunning is en blijft geweigerd voor het uitvoeren van strandexcursies tussen paal 3 en paal 5 en tussen paal 16 en paal 28.
Omvang van het beroep
7. Blijkens het beroepschrift en het verhandelde ter zitting is het beroep uitsluitend gericht tegen het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op het handhaven van de weigering om [appellante] een vergunning te verlenen voor het uitvoeren van strandexcursies tussen paal 16 en paal 28.
Vergunningplicht
8. [appellante] betwist dat voor de strandexcursies ingevolge artikel 19d een vergunningplicht geldt. Het standpunt van het college ter zake acht zij niet deugdelijk gemotiveerd, mede omdat dit op ondeugdelijk onderzoek zou berusten. Indien wel een vergunningplicht zou bestaan, is de vergunning volgens [appellante] ten onrechte geweigerd.
8.1. Gezien artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 geldt een vergunningplicht indien de kwaliteit van natuurlijke habitats of habitats van soorten kan verslechteren of een significant verstorend effect voor soorten kan optreden. Voor de vestiging van de vergunningplicht is voldoende dat de kans bestaat dat een verslechtering of een significante verstoring optreedt: in dat geval wordt bij het besluit op het verzoek om vergunning beoordeeld of deze mogelijke verslechtering of significante verstoring aanleiding vormt de gevraagde vergunning te weigeren.
8.2. Niet in geschil is dat de strandexcursies niet kunnen leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van habitats in de zin van artikel 19d van de Nbw 1998. Het rijden van een strandbus langs de laagwaterlijn veroorzaakt op zichzelf hoogstens een tijdelijk bandenspoor op het strand. Dit kan niet worden aangemerkt als een reële fysische verandering van het strand, waardoor aantasting van de aanwezige natuurlijke habitats plaatsvindt. In zoverre bestaat voor de strandexcursies op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 geen vergunningplicht.
8.3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat desondanks voor de strandexcursies een vergunningplicht geldt, nu niet kan worden uitgesloten dat deze een significant verstorend effect hebben op de strandplevier en de bontbekplevier. Ter zitting is gebleken dat het college met name vreest voor een verstoring van foeragerende plevieren en, in samenhang daarmee, voor een aantasting van hun broedgebied.
8.4. [appellante] betoogt allereerst dat de rapporten waarop het college dit standpunt baseert, zijn achterhaald. Zij doelt hiermee op het rapport "Ecologische beoordeling van gemotoriseerde strandexcursies op Terschelling" van ecologisch onderzoeksbureau Altenburg en Wymenga van 24 januari 2006, het rapport "Reproductie van Strandplevieren en Bontbekplevieren op Terschelling, Griend en Vlieland in 1997" van I. Tulp uit 1998, en het rapport "Aantallen strandbroeders in de Nederlandse Waddenzee. Rapportage t/m broedseizoen 2008" van J. Krol uit juni 2010.
In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat deze rapporten zijn gebaseerd op relevante ecologische kennis en dat zij thans nog een actueel beeld geven van de broedbiologie van de strandplevier en de bontbekplevier in het Natura 2000-gebied in kwestie. [appellante] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de genoemde rapporten niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
8.5. [appellante] betoogt daarnaast, onder verwijzing naar in haar opdracht opgestelde rapporten, dat de strandexcursies geen significant verstorend effect kunnen hebben op de strandplevier en de bontbekplevier.
8.6. De Afdeling acht aannemelijk gemaakt dat de strandexcursies geen significant verstorend effect kunnen hebben op broedende plevieren, nu deze excursies zullen worden uitgevoerd op relatief grote afstand van de nabij de duinvoet gelegen potentiële broedlocaties.
Verder blijkt uit de onder 8.4 genoemde rapporten en het deskundigenbericht, dat plevieren foerageren op het hoge strand en overdag in het intergetijdengebied. Nu de strandexcursies in het intergetijdengebied zullen worden uitgevoerd, zou enig verstorend effect daarvan op foeragerende plevieren kunnen optreden, waardoor zij stoppen met foerageren. Uit het deskundigenbericht kan echter worden afgeleid dat deze mogelijke verstoring in de praktijk hooguit neerkomt op twee korte verstoringsmomenten bij het passeren van de bus op de heen- en terugreis. In het deskundigenbericht wordt gelet hierop geconcludeerd dat niet aannemelijk is dat de strandexcursies zullen leiden tot een wezenlijke vermindering van de foerageertijd. Een negatief effect op de voortplanting van plevieren dan wel een significant negatief effect op de voor hen geldende instandhoudingsdoelstellingen is evenmin aannemelijk, zo wordt in het deskundigenbericht geconcludeerd.
8.7. Het deskundigenbericht ondersteunt het standpunt van [appellante] dat de strandexcursies geen significant te achten verstoring van de strandplevieren kunnen hebben. Het college heeft over de conclusies in het deskundigenbericht met name opgemerkt dat plevieren in het intergetijdengebied foerageren en dat de strandexcursies op dat deel van het strand zullen worden uitgevoerd. Dit betoog geeft de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van de conclusies in het deskundigenbericht te twijfelen. In het deskundigenbericht is immers onderkend dat - zoals het college opmerkt - plevieren in het intergetijdengebied foerageren, maar is vervolgens geconcludeerd dat ook als dat het geval is, geen significante verstoring zal plaatsvinden. Het college heeft voor het overige in zijn zienswijze op het deskundigenbericht, noch ter zitting concrete argumenten aangevoerd op grond waarvan zou moeten worden getwijfeld aan de conclusies in het deskundigenbericht.
Gezien het voorgaande heeft het college in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht ondeugdelijk gemotiveerd waarom in dit geval op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 voor de strandexcursies een vergunning is vereist.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
9. Het beroep is gegrond. Het besluit op bezwaar van 26 september 2011, voor zover dat door [appellante] is bestreden, dient wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. De overige door [appellante] aangevoerde beroepsgronden behoeven geen bespreking.
10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Het verzoek om het college te veroordelen in de kosten van het meebrengen van een deskundige ter zitting wordt afgewezen, reeds omdat daarvan niet overeenkomstig artikel 8:60, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht mededeling is gedaan.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 26 september 2011, kenmerk 00973051, voor zover dat betrekking heeft op het handhaven van de weigering om aan [appellante] vergunning te verlenen voor het uitvoeren van gemotoriseerde strandexcursies op het Noordzeestrand van Terschelling tussen paal 16 en paal 28;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.145,02 (zegge: elfhonderdvijfenveertig euro en twee cent), waarvan € 1.092,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Zijpp
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2012
262-732.