Uitspraak
201112214/1/R3.
Datum uitspraak: 27 december 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging Horecavereniging Uden Volkel Odiliapeel H.U.V.O. en de vereniging Koninklijke Horeca Nederland afdeling Uden (hierna: HUVO en KHN), beide gevestigd te Uden,
2. de stichting Stichting Uden Promotie (hierna: SUP), gevestigd te Uden,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Uden,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Evenementenaccommodatie Uden" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben HUVO en KHN en SUP beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de initiatiefnemers, [partij] en andere (hierna: [partij] en andere), een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
HUVO en KHN, SUP, [partij] en andere en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2012, waar HUVO en KHN, vertegenwoordigd door [gemachtigde], SUP, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door C.C. Engels en R.F. Brink, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn [partij] en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.F.C. Butterhoff-Veelenturf, advocaat te Breda, verschenen.
Overwegingen
1. Het plan voorziet in de ontwikkeling van een evenementen-accommodatie op de hoek van de Markt en de Kastanjeweg te Uden.
2. De raad heeft ter zitting betoogd dat SUP het aanvullende stuk van 17 oktober 2012 in strijd met de goede procesorde te laat in de procedure heeft gebracht. In dat stuk betoogt SUP onder andere dat de raad ten onrechte de initiatiefnemers van de evenementenaccommodatie heeft vrijgesteld van de verplichting om een financiële bijdrage in het parkeerfonds te storten omdat de benodigde parkeerbehoefte niet op eigen terrein wordt opgevangen. Volgens de raad is het buiten de beroepstermijn uitbreiden van de beroepsgronden niet toegestaan, zodat deze beroepsgrond buiten beschouwing dient te worden gelaten.
2.1. Ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kunnen, gelet op artikel 8:58 van Pro de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
2.2. Het nadere stuk van SUP is bij de Afdeling op 18 oktober 2012 binnengekomen en is direct doorgestuurd naar de raad die het op 19 oktober 2012 heeft ontvangen. Het stuk is meer dan tien dagen voor de zitting ingediend en derhalve is aan de termijn als bedoeld in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb voldaan. Het stuk is met name bedoeld als reactie op het nadere stuk van de raad van 15 oktober 2012 en bevat weinig nieuwe informatie. Het argument dat parkeerplaatsen op maximaal 150 m van een ontwikkeling mogen liggen en het argument dat betrekking heeft op het parkeerfonds zijn wel nieuw. De Afdeling ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende tijd heeft gehad om adequaat op deze nadere argumenten, die samenhangen met de eerder aangevoerde argumenten inzake een aan te houden afstand van 400 m en de vrijstelling van de verplichting om parkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren, te reageren. Daarbij is mede van belang dat de argumenten betrekking hebben op het eigen beleid van het gemeentebestuur. Gelet op het voorgaande is er geen aanleiding om de argumenten wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing te laten.
3. HUVO en KHN en SUP betogen dat de raad het plan ten onrechte heeft vastgesteld. Daartoe voeren zij aan dat de initiatiefnemers van de voorziene evenementenaccommodatie ten onrechte worden vrijgesteld van de verplichting om op eigen terrein parkeervoorzieningen te realiseren en om in verband daarmee een financiële bijdrage in het parkeerfonds te storten.
Verder betwisten HUVO en KHN en SUP dat er in de openbare ruimte voldoende parkeergelegenheid is en betogen zij dat de parkeerdruk zal toenemen als gevolg van het plan, terwijl er al een structureel tekort aan parkeerplaatsen is in Uden. Zij verwijzen naar krantenartikelen, waaruit naar voren komt dat er parkeerproblemen zijn in het centrum van Uden. Verder betogen zij dat het rapport "Verkeersonderzoek evenementenaccommodatie Uden" van 25 maart 2011, dat in opdracht van [partij] Group B.V. is opgesteld door het onderzoeksbureau Goudappel Coffeng (hierna: het onderzoeksrapport), niet onafhankelijk is opgesteld en onzorgvuldig tot stand is gekomen. Zo gaat het onderzoeksrapport uit van verkeerde tellingen. In opdracht van HUVO en KHN en SUP hebben nieuwe parkeertellingen plaatsgevonden met andere uitkomsten. HUVO en KHN en SUP betwisten dat een afstand van 400 m, die is gehanteerd voor de vraag welke parkeerlocaties bij het onderzoek betrokken moeten worden, een acceptabele loopafstand is, nu de Nota Parkeernormen van de gemeenten Uden en Veghel (2006) voorschrijft dat uitgegaan moet worden van parkeren op minder dan 150 m van de voorziene ontwikkeling. Voorts stellen zij dat de parkeerlocaties Brabantplein en Losplaats op grotere afstand dan 400 m liggen. Daarom hebben zij deze locaties niet bij de parkeertellingen betrokken, maar in plaats daarvan wel de locatie Botermarkt. Bovendien heeft de parkeergarage op het Brabantplein beperkte openingstijden, zodat deze parkeergarage niet geschikt is voor bezoekers van het Theater Markant dan wel de evenementenaccommodatie. Maar ook al zouden voornoemde parkeerlocaties wel bij het onderzoek betrokken worden, dan nog zijn er volgens HUVO en KHN en SUP veel minder beschikbare parkeerplaatsen dan waar het onderzoeksrapport van uitgaat.
Verder betogen zij dat de in het onderzoeksrapport berekende parkeerbehoefte onjuist is, omdat hierbij ten onrechte de parkeervraag van twee reeds gesloten winkels is betrokken en hierbij ten onrechte de discotheek en het café zijn betrokken omdat deze functies andere openingstijden hebben.
Verder vrezen HUVO en KHN en SUP verkeersproblemen, omdat uitgegaan is van een te laag aantal verkeersbewegingen en het verkeer niet goed kan doorstromen vanwege het in- en uitrijden van vrachtwagens bij de in het plan beoogde inpandige laad- en losmogelijkheid. Omdat meer expeditieverkeer verwacht mag worden dan de aantallen waar de raad van uitgaat, zal dit bovendien extra druk leggen op de parkeersituatie, aldus HUVO en KHN en SUP. Verder is het aantal bezoekers niet in de planregels beperkt tot een maximum, zodat er onvoldoende zekerheid is over de omvang van de evenementen.
3.1. In de Nota Parkeernormen staat dat in beginsel bij nieuwbouw of verbouw de benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein dienen te worden gerealiseerd. Het beleid noemt drie situaties waarvoor een uitzondering kan worden gemaakt. Een van die uitzonderingen is wanneer door de locatie van de (nieuw)bouw parkeerplaatsen op eigen terrein niet wenselijk zijn. Volgens de raad doet die situatie zich voor, omdat de voorziene evenementenaccommodatie aan een kruispunt ligt in het centrum van Uden en parkeren op eigen terrein leidt tot een concentratie van verkeersbewegingen, hetgeen een risico vormt voor de verkeersveiligheid en de doorstroming. Voorts krijgt de evenementenaccommodatie volgens de raad een belangrijke maatschappelijke functie. Het gemeentebestuur van Uden beschouwt het als zijn verantwoordelijkheid om het parkeren ten behoeve van een maatschappelijke voorziening te faciliteren. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid een uitzondering kunnen maken op het uitgangspunt dat een nieuwe ontwikkeling op eigen terrein in parkeergelegenheid dient te voorzien.
Over het betoog dat de raad ten onrechte vrijstelling heeft verleend van de verplichting om een financiële bijdrage te leveren voor het gebruik van de parkeerplaatsen in de openbare ruimte overweegt de Afdeling dat een dergelijk besluit thans niet voorligt. Bovendien betreft dit een uitvoeringsaspect dat niet bij de beoordeling van dit plan aan de orde kan komen.
3.2. Ten behoeve van de vaststelling van het plan heeft de raad onderzoek laten doen naar de verkeers- en parkeersituatie. De resultaten hiervan staan in het onderzoeksrapport.
Over het betoog van HUVO en KHN en SUP dat het onderzoek niet onafhankelijk is uitgevoerd, wordt als volgt overwogen. De raad dient bij het vaststellen van een bestemmingsplan ingevolge artikel 3:2 van Pro de Awb de relevante feiten vast te stellen en de nodige kennis te vergaren over de af te wegen belangen. Daartoe hoeft hij echter niet zelf het benodigde onderzoek te doen, maar kan hij gebruik maken van onderzoek door derden, mits hij zich ervan vergewist dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Dat het verkeersonderzoek in opdracht van de initiatiefnemers en ten behoeve van de raad is uitgevoerd, betekent niet dat het onderzoek niet onafhankelijk is.
3.3. Uit het onderzoeksrapport volgt dat tellingen hebben plaatsgevonden om het aantal vrije parkeerplaatsen in kaart te brengen op de locaties Markt, Mondriaanplein, Nieuwe Markt, Neringstraat Oost, Oranjestraat/Margrietstraat, Brabantplein en Losplaats. De tellingen hebben plaatsgevonden in november 2009 en 2010 op onder andere koopavonden wanneer het aantal bezoekers per auto het grootst is en ook omdat er op die avonden een voorstelling was in het theater. Als uitgangspunt voor het onderzoek is uitgegaan van een worst case-scenario. Voor het aantal vrije parkeerplaatsen was het drukste moment de telling van november 2010. Hierbij zijn in totaal 222 lege parkeerplaatsen geteld. Omdat een bezettingsgraad van 100% niet gewenst is, dient voor het bepalen van het parkeeraanbod uitgegaan te worden van een bezetting van 90%. Dit betekent dat van de totale capaciteit aan parkeergelegenheid op acceptabele afstand, te weten 1001 parkeerplaatsen, 100 plaatsen leeg dienen te blijven en dat dus ten tijde van de telling in november 2010 nog 120 parkeerplaatsen beschikbaar waren, aldus het onderzoeksrapport.
In opdracht van HUVO en KHN en SUP heeft mr. M.M. van Gulick, notaris te Gemert-Bakel, op de vrijdagen 16 maart 2012, 20 april 2012 en 11 mei 2012 tellingen verricht en in processen-verbaal vastgelegd. Hierbij is het aantal vrije parkeerplaatsen op de volgens HUVO en KHN en SUP relevante locaties Markt, Mondriaanplein, Neringstraat Oost, Oranjestraat/Margrietstraat, Botermarkt en Nieuwe Markt geteld. Anders dan de raad, oordeelt de Afdeling dat voor het doen van tellingen een bepaalde deskundigheid niet vereist is, zodat de tellingen van de notaris bij de beoordeling kunnen worden betrokken. Uit de processen-verbaal volgt dat onderscheidenlijk 23, 21 en 15 vrije parkeerplaatsen aanwezig waren.
3.3.1. Over het betoog dat in de Nota Parkeernormen staat dat de parkeerplaatsen in de openbare ruimte op maximaal 150 m van de ontwikkeling mogen liggen, heeft de raad ter zitting toegelicht dat de Nota Parkeernormen een algemene strekking heeft en dat in specifieke gevallen maatwerk noodzakelijk en wenselijk is. In de Nota Parkeernormen zijn voor vier hoofdfuncties parkeernormen opgenomen. Indien er sprake is van een andere functie wordt volgens de raad de CROW-publicatie gehanteerd. Ter zitting heeft de raad onbetwist gesteld dat de genoemde 150 m, hoewel dat er niet expliciet staat, vooral bedoeld is voor de functie wonen. Nu de evenementenaccommodatie niet onder één van de vier genoemde hoofdfuncties is onder te brengen en derhalve als een bijzondere situatie moet worden aangemerkt, waarin de Nota Parkeernormen niet voorziet, heeft de raad aangesloten bij een afstand van 400 m die volgens de CROW als acceptabele loopafstand wordt gehanteerd. Daarbij heeft de raad toegelicht dat voor een maatschappelijke voorziening of een winkelcentrum van een grotere acceptabele afstand kan worden uitgegaan, omdat deze functies een groter gebied in beslag nemen waar bezoekers in de regel meer adressen aandoen. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk.
3.3.2. Over het betoog van HUVO en KHN en SUP dat bij het onderzoek ten onrechte de locaties Brabantplein en Losplaats zijn betrokken omdat die op grotere afstand dan 400 m liggen, overweegt de Afdeling dat HUVO en KHN en SUP dat niet aannemelijk hebben gemaakt. Daarbij is in aanmerking genomen dat de raad de afstanden van de betrokken parkeerterreinen in eerste instantie heeft bepaald op basis van een Geo-informatiesysteem en vervolgens met een geijkt meetwiel heeft gecontroleerd. Dat de locatie Botermarkt bij het onderzoek betrokken had moeten worden, onderschrijft de Afdeling niet. Daarbij is in aanmerking genomen dat de raad alleen rekening heeft gehouden met de parkeerterreinen die meedoen in het parkeerverwijssysteem. De andere parkeerterreinen kunnen als restopvang worden aangemerkt en zijn bewust niet bij het onderzoek betrokken, aldus de raad ter zitting. Over de openingstijden van de parkeergarage op het Brabantplein heeft de raad gesteld dat niet is uitgesloten dat de openingstijden verruimd worden.
3.3.3. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid van de tellingen uit het onderzoeksrapport kon uitgaan. Dat er een groot verschil is tussen de tellingen van de notaris, die op zichzelf juist kunnen zijn, en die in het onderzoeksrapport en dat de tellingen van de notaris recenter zijn, leidt niet tot een ander oordeel, omdat hieruit niet volgt dat de tellingen in het onderzoeksrapport niet juist zijn. In dat verband overweegt de Afdeling dat een parkeersituatie in een stadscentrum geen statische situatie is en afhankelijk is van verschillende factoren, waardoor zij steeds kan veranderen. Verder is in het onderzoeksrapport uitgegaan van een worst case-scenario en heeft de raad ter zitting onbetwist gesteld dat een dergelijk situatie zich hooguit vijf tot tien keer per jaar voordoet.
3.3.4. In het onderzoeksrapport is vervolgens onderzoek gedaan naar de extra parkeervraag als gevolg van de voorziene ontwikkeling, door de parkeervraag in de huidige situatie te vergelijken met de parkeervraag in de toekomstige situatie.
Bij de berekening van de parkeervraag in de huidige situatie is uitgegaan van de bestaande functies, te weten het Theater Markant, een discotheek, café, winkels en kantoorruimte en zijn de parkeernormen uit de Nota Parkeernormen gehanteerd. Voorts is een aanwezigheidspercentage toegepast, omdat de parkeervraag niet voor elke functie op elk moment hetzelfde is. Over het betoog van HUVO en KHN en SUP dat de winkels, die op de locatie van de voorziene ontwikkeling waren gevestigd, ten onrechte zijn betrokken bij de parkeervraag hebben [partij] en andere ter zitting onbetwist gesteld dat in de desbetreffende gebouwen tot twee weken voordat met de bouw van de evenementenaccommodatie is begonnen, steeds een vorm van detailhandel was gevestigd, hetgeen de bestemming ook toestond. Over de andere openingstijden van de discotheek en het café overweegt de Afdeling dat daarmee voldoende rekening is gehouden door bij de parkeervraag een aanwezigheidspercentage te betrekken.
Vervolgens is de parkeervraag in de toekomstige situatie onderzocht, waarbij voor de parkeernormen is aangesloten bij een theater/schouwburg. Het vergelijken van de parkeervraag in de huidige situatie met de toekomstige situatie leidt tot de conclusie dat er 102 extra parkeerplaatsen nodig zijn.
3.3.5. Als evengenoemde parkeervraag wordt afgezet tegen het aantal beschikbare parkeerplaatsen, te weten 120, luidt de conclusie in het onderzoeksrapport dat de parkeervraag van de voorziene evenementenaccommodatie opgevangen kan worden binnen het bestaande parkeeraanbod in het centrum van Uden. De Afdeling is van oordeel dat de raad in redelijkheid deze conclusie mocht volgen. Dat de krantenartikelen, die HUVO en KHN en SUP als bijlage bij het beroepschrift hebben gevoegd, schrijven over parkeerproblemen leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat niet duidelijk naar voren komt of de gestelde hoge parkeerdruk ook geldt voor het deel van het centrum dat in het onderzoeksrapport is onderzocht.
3.4. Voor het berekenen van het aantal extra verkeersbewegingen als gevolg van de voorziene ontwikkeling is in het onderzoeksrapport aangesloten bij de kencijfers van de CROW-publicaties 256 en 272. Rekening houdend met de verschillende aanwezige functies is een totaal van 330 verkeersbewegingen berekend. Afgezet tegen het aantal bewegingen bij de huidige functies is de conclusie van het onderzoeksrapport dat er een toename van 49 verkeersbewegingen per etmaal zal plaatsvinden en dat de toename in verkeersintensiteit op het omliggende wegennet in totaal ongeveer 1% zal zijn. Hun stelling dat 1000 staanplaatsen in het theater tot meer verkeersbewegingen leiden dan 700 zitplaatsen, hebben HUVO en KHN en SUP niet nader onderbouwd. De aanname in het onderzoeksrapport dat evenementen met zitplaatsen een hoger autogebruik hebben dan evenementen met staanplaatsen is dan ook niet onredelijk. Voor het opnemen van een maximum voor het aantal bezoekers in de regels ziet de Afdeling geen aanleiding nu HUVO en KHN en SUP niet aannemelijk hebben gemaakt dat veel grotere evenementen dan waar nu vanuit is gegaan, plaats kunnen gaan vinden.
3.5. Voorts is onderzocht hoe de evenementenaccommodatie het beste bevoorraad kan worden. Verscheidene mogelijkheden zijn op verschillende aspecten bekeken. Vanwege een goede bereikbaarheid en een goede stedenbouwkundige inpassing geeft de raad de voorkeur aan een inpandige laad- en losruimte, waar plaats zal zijn voor twee bestelbusjes en een vrachtwagen. Het plan maakt dit mogelijk. Over het betoog dat het in- en uitrijden van een vrachtwagen tot verkeersoverlast zal leiden, omdat de weg tijdelijk geblokkeerd zal worden, wordt overwogen dat deze overlast maar van korte duur is en beperkt zal blijven, gezien het beperkte aantal vrachtwagens dat de evenementenaccommodatie moet bereiken. Dat 40 tot 50 bestelbusjes min of meer gelijktijdig zijn te verwachten hebben HUVO en KHN en SUP niet aannemelijk gemaakt, gelet op de toelichting van de raad dat de evenementenaccommodatie niet geschikt is voor grote evenementen. De foto's die HUVO en KHN en SUP hebben ingediend en waarop te zien is dat een parkeerterrein volledig wordt benut door caravans leiden niet tot een ander oordeel. Daarbij betrekt de Afdeling dat deze foto's zijn gemaakt toen er een circusvoorstelling plaatsvond in Theater Markant. Deze situatie is echter uitzonderlijk en kan niet gelijk gesteld worden met de gebruikelijke evenementen. HUVO en KHN en SUP hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze situatie zich bij elk evenement zal voordoen. Het mogelijk inzetten van verkeersregelaars is geen ruimtelijk relevant aspect en kan in deze procedure daarom niet aan de orde komen.
4. In hetgeen HUVO en KHN en SUP hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. De beroepen zijn ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, ambtenaar van staat.
w.g. Kranenburg w.g. Pikart-van den Berg
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2012
350-661.