Uitspraak
201209126/1/A3.
Datum uitspraak: 11 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de commanditaire vennootschap Cipol Recherche C.V., gevestigd te Doetinchem,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 10 augustus 2012 in zaak nr. 12/660 in het geding tussen:
Cipol
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2010 heeft de minister van Justitie geweigerd Cipol vergunning te verlenen voor het verrichten of aanbieden van recherchewerkzaamheden en tevens geweigerd toestemming te verlenen om [persoon] leiding te laten geven aan Cipol.
Bij besluit van 22 juni 2011 heeft de staatssecretaris het door Cipol daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 augustus 2012 heeft de rechtbank het door Cipol daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Cipol hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2013, waar Cipol, vertegenwoordigd door [persoon], bijgestaan door mr. N. van de Gevel, advocaat te Doetinchem, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.E.I.H. Muijtjens, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Wpbr) is het verboden zonder vergunning van de minister door de instandhouding van een beveiligingsorganisatie of recherchebureau beveiligingswerkzaamheden of recherchewerkzaamheden te verrichten of aan te bieden.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, wordt een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, verleend indien, gelet op de voornemens en antecedenten van de aanvrager of van de personen die het beleid van de aanvrager bepalen, naar redelijke verwachting zal worden voldaan aan de bij of krachtens de artikelen 6 tot en met 10 gestelde regels en ook overigens zal worden gehandeld in overeenstemming met hetgeen van een goede beveiligingsorganisatie of een goed recherchebureau in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, stelt een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend geen personen te werk die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de minister.
Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, zoals die luidde ten tijde van belang, stelt een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef van het politiekorps in de regio waar de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd.
Ingevolge het vijfde lid, eerste volzin, zoals die luidde ten tijde van belang, wordt de toestemming, bedoeld in het eerste en tweede lid, onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk.
Bij de uitvoering van de Wpbr past de staatssecretaris de Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Circulaire) toe.
Volgens paragraaf 1.2, onder a, vraagt de staatssecretaris, nadat een particuliere beveiligingsorganisatie of een particulier recherchebureau een verzoek om verlenging van een vergunning heeft ingediend, de korpschef om inlichtingen en advies.
Volgens paragraaf 2.1, aanhef en onder c, wordt de toestemming aan personen, bedoeld in artikel 7, eerste en tweede lid, onthouden indien op grond van omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze niet voldoende betrouwbaar of geschikt is om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten of deze niet voldoende betrouwbaar of geschikt is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden. Dit zal in het algemeen slechts het geval zijn indien de betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels, waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde, naast zich neer te leggen. Ook tegen betrokkene opgemaakte processen-verbaal of (dag)rapporten kunnen ertoe leiden dat betrokkene niet voldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking bestaat.
Volgens paragraaf 2.4 kan een vergunning pas worden verleend als ook toestemming voor de leidinggevende wordt verleend. Zonder leiding kan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau niet functioneren. Bij de toets van de leidinggevende worden de betrouwbaarheid, geschiktheid en bekwaamheid van de betrokken persoon beoordeeld. Bij de beoordeling zal in het bijzonder worden bezien of er omtrent betrokkene relevante feiten bekend zijn op grond waarvan kan worden aangenomen dat hij niet voldoende betrouwbaar of geschikt is om leiding te geven aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau.
2. De staatssecretaris heeft aan de weigering van de toestemming ten grondslag gelegd dat uit het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: JDS) en uit een door de korpschef overgelegd gedeelte uit een voorgeleidingsproces-verbaal van de Rijksrecherche van 6 mei 2009 volgt dat [persoon] is gedagvaard voor omkoping van ambtenaren, medeplegen van opzetheling en schending van een ambts- of beroepsgeheim. Op grond van die gegevens heeft hij [persoon] onvoldoende betrouwbaar en geschikt geacht om leiding te geven aan een recherchebureau. Omdat een recherchebureau zonder leidinggevende niet kan functioneren, dient ook de vergunning voor Cipol te worden geweigerd, aldus de staatssecretaris.
3. Cipol betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat niet de staatssecretaris, maar de korpschef bevoegd was een besluit te nemen over de gevraagde toestemming om [persoon] leiding te laten geven aan Cipol. Verder heeft de rechtbank volgens haar miskend dat de vraag of de toestemming kan worden verleend, losstaat van de vraag of aan Cipol een vergunning kan worden verleend. Voorts voert zij aan dat het advies van de korpschef niet voldoet aan het bepaalde in paragraaf 1.2 van de Circulaire, nu de korpschef [persoon] op basis van aannames de schuld geeft van het ontslag onderscheidenlijk de schorsing van ambtenaren van de Belastingdienst en de politie. Voorts is het voorgeleidingsproces-verbaal volgens hem zodanig verminkt door doorhalingen, dat dit niet aan de weigeringen ten grondslag mocht worden gelegd. Daarnaast wijst hij erop dat in dat proces-verbaal geen aanleiding is gezien om de eerder verleende toestemming voor tewerkstelling van [persoon] in te trekken. Verder heeft de staatssecretaris volgens hem in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld, nu aan K-2 Recherchebureau wel een vergunning en toestemming zijn verleend, terwijl de leidinggevende van dit recherchebureau destijds ter zake van dezelfde strafbare feiten in het JDS was vermeld. Nu de staatssecretaris stelt dat een enkele verdenking voldoende is, valt niet in te zien waarom aan K-2 wel een vergunning en toestemming zijn verleend, aldus Cipol. Voorts heeft de staatssecretaris ten onrechte niet bezien of een andere vennoot de leiding op zich had kunnen nemen, aldus Cipol. Tot slot voert hij aan dat hij bij vonnis van de rechtbank Arnhem van 18 november 2012 deels is vrijgesproken en dat hij tegen de veroordeling hoger beroep heeft ingesteld.
3.1. De staatssecretaris was ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wpbr bevoegd om te besluiten over de aanvraag van Cipol om toestemming om [persoon] te werk te stellen, nu [persoon] degene is die met de leiding van het recherchebureau is belast. De korpschef is ingevolge het tweede lid van die bepaling slechts bevoegd een besluit te nemen op aanvragen om toestemming voor tewerkstelling van personen die met andere werkzaamheden dan leidinggeven zullen worden belast.
3.2. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wpbr wordt een vergunning verleend indien, gelet op de voornemens en antecedenten van de aanvrager of van de personen die het beleid van de aanvrager bepalen, naar redelijke verwachting zal worden voldaan aan onder meer het in artikel 7 bepaalde Pro. Te meer nu [persoon] ook de persoon is die het beleid van Cipol bepaalt, heeft de staatssecretaris terecht eerst bezien of met toepassing van artikel 7 toestemming Pro kan worden verleend voor het optreden als leidinggevende van Cipol door [persoon]. Bovendien kan, zoals ook in paragraaf 2.4 van de Circulaire is vermeld, een recherchebureau zonder leidinggevende niet functioneren, zodat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat geen vergunning kan worden verleend indien er geen toestemming voor tewerkstelling van een leidinggevende wordt verleend. Cipol kan dan ook niet worden gevolgd in haar betoog dat de staatssecretaris haar en [persoon] ten onrechte heeft vereenzelvigd.
3.3. In het advies van de korpschef is onder 'Opmerkingen' vermeld dat de handelwijze van Cipol heeft geleid tot ontslagen en een schorsing bij de Belastingdienst en de politie. De staatssecretaris heeft deze opmerking niet tot de zijne gemaakt en evenmin aan de weigeringen ten grondslag gelegd. Dat deze opmerking, naar Cipol stelt, berust op aannames en onjuist is, maakt de weigeringen dan ook niet onjuist. Evenmin is dit grond voor het oordeel dat de staatssecretaris het advies van de korpschef, waarin onder meer ook melding wordt gemaakt van het voorgeleidingsproces-verbaal, in het geheel niet in de besluitvorming mocht betrekken.
3.4. In het aan de weigeringen ten grondslag gelegde gedeelte uit het voorgeleidingsproces-verbaal van 6 mei 2009 zijn onder meer namen, adressen, kentekens en telefoonnummers onleesbaar gemaakt. Cipol kan niet worden gevolgd in haar betoog dat zodanig veel onleesbaar is gemaakt, dat het proces-verbaal niet meer aan de besluitvorming ten grondslag mocht worden gelegd. Ook met de doorhalingen kan uit het proces-verbaal in afdoende mate worden afgeleid dat onder meer telefoontaps, doorzoekingen en afgelegde verklaringen hebben geleid tot de verdenking en dagvaarding van [persoon] ter zake van omkoping van ambtenaren, medeplegen van opzetheling en schending van een ambts- of beroepsgeheim.
3.5. Aan de omstandigheid dat het voorgeleidingsproces-verbaal er niet toe heeft geleid dat de voor tewerkstelling van [persoon] als leidinggevende verleende toestemming, die geldig was tot 1 april 2010, is ingetrokken, heeft Cipol niet het gerechtvaardigde vertrouwen mogen ontlenen dat de aanvraag om verlenging van de vergunning en de toestemming zou worden ingewilligd. Evenmin is dit een omstandigheid die maakt dat de staatssecretaris de vergunning en toestemming niet mocht weigeren.
3.6. De staatssecretaris heeft uiteengezet dat hij voldoende gegevens voorhanden dient te hebben op grond waarvan hij kan vaststellen van welke strafbare feiten een betrokkene wordt verdacht. Omdat uit de enkele vermelding in het JDS niet kon worden afgeleid van welke strafbare feiten de leidinggevende van K-2 werd verdacht, heeft hij nadere informatie voor de besluitvorming nodig geacht. Omdat het lange tijd duurde voordat hij die informatie ontving, heeft hij op zeker moment aan K-2 onder voorwaarden een vergunning en toestemming zijn verleend. De benodigde gegevens over de vermelding van [persoon] in het JDS, te weten het gedeelte uit het voorgeleidingsproces-verbaal, waren wel binnen afzienbare tijd beschikbaar, zodat de staatssecretaris die gegevens bij zijn besluit op de aanvraag van Cipol heeft betrokken. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat zich geen vergelijkbare gevallen voordoen en dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel daarom niet slaagt. Ten overvloede wordt overwogen dat de staatssecretaris, na ontvangst van de nadere informatie, de aan K-2 verleende vergunning en toestemming inmiddels heeft ingetrokken.
3.7. Op de aanvraag van Cipol is alleen [persoon] als (beoogd) leidinggevende vermeld. De staatssecretaris was niet gehouden om, bij weigering van de voor [persoon] gevraagde toestemming, te onderzoeken of andere personen als leidinggevende van Cipol zouden kunnen optreden. Desgewenst kan Cipol een aanvraag indienen waarop een andere beoogd leidinggevende is vermeld.
3.8. Dat [persoon] inmiddels is vrijgesproken van een gedeelte van het aan hem tenlastegelegde en dat hij tegen de veroordeling hoger beroep heeft ingesteld, laat onverlet dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de staatssecretaris het gedeelte uit het voorgeleidingsproces-verbaal aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Met de rechtbank ziet de Afdeling voorts geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris zich niet op grond van dat gedeelte van het voorgeleidingsproces-verbaal op het standpunt mocht stellen dat tegen [persoon] een serieuze verdenking als bedoeld in paragraaf 2.1 van de Circulaire bestond.
3.9. Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat in hetgeen Cipol heeft aangevoerd geen grond is gelegen voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris mocht weigeren Cipol een vergunning en toestemming te verlenen.
Het betoog faalt.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Herweijer
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2013
640.