Uitspraak
201210488/1/A1.
Datum uitspraak: 11 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen,
2. [appellant sub 2], wonend te Amstelveen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 september 2012 in zaak nr. 11/5732 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 20 mei 2011 heeft het college [appellant sub 2] onder aanzegging van bestuursdwang met betrekking tot de woning op het perceel [locatie] te Amstelveen gelast: I. het gebruik van de zolderverdieping te staken en gestaakt te houden totdat deze weer geheel in overeenstemming met de daarvoor geldende regels is gebracht en het college schriftelijk met ingebruikneming heeft ingestemd; II. het gebruik van elektrische apparaten in de keuken te staken en gestaakt te houden, totdat deze is gereinigd, de elektrische installatie is gekeurd en het college schriftelijk heeft ingestemd met het opheffen van de gebruiksbeperking; III. aan de gemeente de resultaten over te leggen van een deskundig en onafhankelijk onderzoek naar de bouwkundige staat van de woning en naar de deugdelijkheid van de elektrische installatie; IV. de woning te (laten) reinigen en in een naar gebruiksopvatting aanvaardbare hygiënische staat terug te brengen; V. het gebruik van de woning geheel te staken en gestaakt te houden, indien geen gevolg wordt gegeven aan deze last.
Bij besluit van 7 juni 2011 heeft het college dit besluit ingetrokken, voor zover [appellant sub 2] daarbij is gelast om het gebruik van elektrische apparaten in de keuken te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 31 oktober 2011 heeft het college het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 20 mei 2011 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit, onder aanpassing van de motivering, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 21 september 2012 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 oktober 2011 vernietigd, voor zover daarin aan de lasten I en III wordt vastgehouden, last III herroepen, bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben zowel het college als [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college en [appellant sub 2] hebben beiden een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 25 november 2012 heeft het college opnieuw op het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 20 mei 2011 gemaakte bezwaar beslist, het gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 20 mei 2011 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
[appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2013, waar het college, vertegenwoordigd door D.J.J. Miert, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. M.L.M. Lohman, advocaat te Amsterdam, en [appellant sub 2] zijn verschenen.
Overwegingen
Het hoger beroep van het college
1. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bevoegd was om [appellant sub 2] een last onder bestuursdwang op te leggen, strekkende tot het laten verrichten van deskundig en onafhankelijk onderzoek naar de bouwkundige staat van de woning en de deugdelijkheid van de elektrische installatie. Hiertoe voert het aan dat deze last als een herstelsanctie kan worden aangemerkt, nu deze er op is gericht de nadelige gevolgen van een overtreding te beperken. Volgens het college heeft [appellant sub 2] in strijd met de in artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet neergelegde zorgplicht gehandeld door zijn woning in een zodanige staat te brengen dat redelijkerwijs kon worden aangenomen dat zich ter plaatse een gevaarlijke situatie voordeed. Het is om die reden aan [appellant sub 2] te wijten dat nader onderzoek naar de vraag op welke wijze de woning veilig kon worden gebruikt noodzakelijk was, aldus het college.
1.1. Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zoals die luidde ten tijde van belang, wordt in deze wet onder herstelsanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
Ingevolge artikel 5:21 wordt Pro onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Ingevolge artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet, zoals die luidde ten tijde van belang, draagt een ieder die een bouwwerk of standplaats bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de volksgezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
1.2. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de last, strekkende tot het doen van nader onderzoek, als een herstelsanctie als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb kan worden aangemerkt. Daartoe heeft de rechtbank terecht overwogen dat deze last uitsluitend is gericht op het verkrijgen van meer inzicht in de bestaande situatie. De in artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet neergelegde zorgplicht biedt, anders dan het college betoogt, geen grondslag voor het opleggen van een dergelijke last. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat deze zorgplicht niet zo ver strekt dat van [appellant sub 2] kan worden verlangd dat hij inzicht verschaft in de bouwkundige staat van zijn woning en dat het op de weg van het college had gelegen om ter zake nader onderzoek te verrichten. De enkele stelling van het college dat het aan [appellant sub 2] te wijten is dat dit onderzoek noodzakelijk is, leidt, wat daar verder van zij, niet tot een ander oordeel.
Het betoog faalt.
2. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 31 oktober 2011, strekkend tot het staken van het gebruik van de zolderverdieping van de woning, in strijd is met het rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel. Hiertoe voert het aan dat uit de bewoordingen van het besluit tot oplegging van de last onder bestuursdwang valt af te leiden dat de tijdens het inspectiebezoek aan de woning op 17 mei 2011 gecontroleerde vloerbalk geen harde houtstructuur meer bevatte, zodat toentertijd rekening moest worden gehouden met het risico dat deze onvoldoende draagkracht heeft. Volgens het college diende er onder deze omstandigheden van uit te worden gegaan dat de vloerbalk hersteld of vervangen diende te worden.
2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 augustus 2011 in zaak nr. 201012817/1/M1), dient de in het kader van bestuurlijke handhaving gegeven last, gezien de daaraan verbonden verstrekkende gevolgen, zodanig duidelijk en concreet geformuleerd te zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten omtrent hetgeen gedaan of nagelaten moet worden ten einde toepassing van de aangekondigde dwangmaatregelen te voorkomen.
De bij besluit van 20 mei 2011 opgelegde en in bezwaar gehandhaafde last houdt in dat [appellant sub 2] het gebruik van de zolderverdieping dient te staken en gestaakt dient te houden totdat deze weer geheel in overeenstemming met de daarvoor geldende regels is gebracht. Daaruit blijkt, anders dan het college betoogt, niet dat bedoeld was dat de tijdens het inspectiebezoek op 17 mei 2011 gecontroleerde vloerbalk hersteld of vervangen diende te worden. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit van 31 oktober 2011 in zoverre in strijd is met de artikelen 7:12, eerste lid, en 5:24, eerste lid, van de Awb. De enkele omstandigheid dat in het besluit van 20 mei 2011 wordt verwezen naar de tijdens het inspectiebezoek geconstateerde gebreken, leidt niet tot een ander oordeel, omdat daaruit niet kan worden opgemaakt aan welke eisen de zolderverdieping niet voldoet, zodat [appellant sub 2] daaruit niet kan opmaken welke herstelwerkzaamheden hij dient te verrichten om de zolderverdieping in overeenstemming te brengen met de geldende regels. De enkele omstandigheid dat ten tijde van het nemen van het besluit van 20 mei 2011 nog nader onderzoek moest worden verricht naar de veiligheid van de draagconstructie van de zoldervloer, maakt evenmin, anders dan het college betoogt, dat de last tot het geheel staken en gestaakt houden van het gebruik van de zolderverdieping gerechtvaardigd was. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat [appellant sub 2] door het algehele gebruiksverbod niet in zijn belangen is geschaad.
Het betoog faalt.
Het hoger beroep van [appellant sub 2]
3. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was tot het opleggen van de lasten onder bestuursdwang. Hiertoe voert hij aan dat niet is aangetoond dat de woning gebreken vertoonde. Volgens hem had het op de weg van het college gelegen om ter zake door een deskundige onafhankelijk onderzoek te laten verrichten.
3.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet bevoegd was tot het opleggen van de lasten onder bestuursdwang. Het college heeft in het besluit van 31 oktober 2011, onder verwijzing naar rapporten van de brandweer van de gemeente Amsterdam, de Gemeentelijke Geneeskundige Dienst Amsterdam en Winkster Engineering Services van 23 mei 2011, uiteengezet dat tijdens een inspectiebezoek aan de woning op 17 mei 2011 is geconstateerd dat de dakkapel volledig verrot was en dat de houtstructuur van een balk onder de vloer van de zolderverdieping was aangetast. Voorts is geconstateerd dat de elektrische installatie van de woning was verouderd en dat de keuken met vet was vervuild, zodat het gebruik van elektrische apparaten niet wenselijk werd geacht. Tot slot is geconstateerd dat zich, gelet op de hygiënische staat van de woning in het algemeen en de keuken en badkamer in het bijzonder, een de gezondheid bedreigende situatie voordeed. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door het college gedane bevindingen onjuist zijn. De omstandigheid dat deze bevindingen eerst na het nemen van het besluit van 20 mei 2011 schriftelijk zijn vastgelegd, doet aan het voorgaande, anders dan [appellant sub 2] betoogt, niet af. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat de aan dit besluit ten grondslag gelegde bevindingen ten tijde van het inspectiebezoek op 17 mei 2011 reeds mondeling aan [appellant sub 2] zijn meegedeeld.
Het betoog faalt.
4. [appellant sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college hem in strijd met artikel 4:8 van Pro de Awb niet in de gelegenheid heeft gesteld om voorafgaand aan het besluit van 20 mei 2011 te worden gehoord. Hiertoe voert hij aan dat de tijdens het inspectiebezoek aan de woning op 17 mei 2011 gedane bevindingen toentertijd niet aan hem kenbaar zijn gemaakt, zodat het voor hem onmogelijk was om daarop mondeling te reageren.
4.1. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
4.2. [appellant sub 2] heeft zijn zienswijze en bezwaren betreffende het besluit van 20 mei 2011 naar voren kunnen brengen op de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie Amstelveen van 6 oktober 2011. Daargelaten of het college [appellant sub 2] ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld in een eerder stadium zijn zienswijze naar voren te brengen, is hierdoor een eventuele schending van artikel 4:8 van Pro de Awb genoegzaam hersteld. Gelet daarop kan het betoog niet leiden tot het door [appellant sub 2] daarmee beoogde doel.
Het betoog faalt.
5. [appellant sub 2] betoogt tot slot tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de aan hem opgelegde last, strekkende tot het staken van het gebruik van de zolderverdieping van de woning, bij besluit van 31 oktober 2011 ten onrechte heeft gehandhaafd. Hij stelt in dit kader dat hij, indien hij gevolg geeft aan deze last, niet tegelijkertijd kan voldoen aan de last om de zolderverdieping met de daarvoor geldende regels in overeenstemming te brengen. [appellant sub 2] heeft evenwel niet aannemelijk gemaakt dat het voor hem feitelijk onmogelijk is om herstelwerkzaamheden aan de zolderverdieping te verrichten. Anders dan [appellant sub 2] stelt, is hem niet de toegang tot de zolderverdieping verboden voor zover hij herstelwerkzaamheden moet verricht op die verdieping. Het college heeft hem gelast om met onmiddellijke ingang het gebruik van de zolderverdieping te staken en gestaakt te houden totdat deze weer geheel in overeenstemming met de daarvoor geldende regels is gebracht. Een redelijke uitleg van de last impliceert dat de verdieping mag worden betreden voor het verrichten van herstelwerkzaamheden.
6. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Bij besluit van 25 november 2012 heeft het college opnieuw beslist op het door het [appellant sub 2] gemaakte bezwaar. Bij dit besluit heeft het college het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 20 mei 2011 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd. Aangezien bij besluit van 25 november 2012 niet aan de bezwaren van [appellant sub 2] is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van het college, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, zoals die artikelen luidden ten tijde van belang, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
8. [appellant sub 2] betoogt dat het college een dwangsom heeft verbeurd. Hiertoe voert hij aan dat het besluit van 25 november 2012 niet binnen een termijn van zes weken na verzending van de uitspraak van de rechtbank is genomen.
8.1. Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.
Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
8.2. Het college heeft de ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb op 12 november 2012 van [appellant sub 2] ontvangen. De termijn van twee weken als bedoeld in die bepaling loopt derhalve tot en met 26 november 2012. Het besluit van 25 november 2012 is tijdig binnen de termijn van twee weken gegeven, zodat het college geen dwangsom heeft verbeurd.
Het betoog faalt.
9. [appellant sub 2] betoogt voorts dat het college hem, alvorens het besluit van 25 november 2012 te nemen, ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om te worden gehoord. Hiertoe voert hij aan dat hij niet uitdrukkelijk heeft aangegeven geen gebruik te willen maken van zijn recht om te worden gehoord.
9.1. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
Ingevolge artikel 7:9 wordt Pro, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
9.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 mei 2011 in zaak nr. 201008900/1/H1), is in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb niet een algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, ter voldoening aan een uitspraak van de rechtbank, waarbij het eerdere besluit op bezwaar is vernietigd. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te horen.
Het besluit van 25 november 2012 is genomen naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 21 september 2012, waarbij het besluit van 31 oktober 2011 gedeeltelijk is vernietigd. Het college heeft zowel in het besluit van 31 oktober 2011 als in het besluit van 25 november 2012 een beslissing genomen op de door [appellant sub 2] ingediende bezwaren. Zijn standpunten waren bekend. Voorts is niet gebleken dat zich nieuwe feiten en of omstandigheden hebben voorgedaan die van aanmerkelijk belang kunnen zijn voor de op het bezwaar te nemen beslissing. Onder die omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant sub 2] ten onrechte niet opnieuw is gehoord.
Het betoog faalt.
10. [appellant sub 2] betoogt verder dat het college met zijn besluit van 25 november 2012 geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Hiertoe voert hij aan dat dit besluit gelijkluidend is aan het in beroep vernietigde besluit van 31 oktober 2011.
10.1. Bij besluit van 25 november 2012 heeft het college nader gemotiveerd waarom het opleggen van de last, strekkende tot het staken en gestaakt houden van het gebruik van de zolderverdieping van de woning, gerechtvaardigd was. Het college heeft uiteengezet dat de draagconstructie van de vloer op die verdieping niet veilig belast kon worden, nu tijdens het inspectiebezoek aan de woning op 17 mei 2011 is geconstateerd dat een van de vloerbalken geen harde houtstructuur meer bevatte. Volgens het college is weliswaar aannemelijk dat de draagconstructie met name in de directe omgeving van de bewuste balk niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet, maar bestond hieromtrent ten tijde van belang nog geen zekerheid. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt van het college onjuist is. Onder deze omstandigheden en nu het college in de aan het besluit van 25 november 2012 ten grondslag gelegde brief van 20 juni 2011 heeft aangegeven welke maatregelen moeten worden getroffen om de gebruiksbeperking ten aanzien van de zolderverdieping op te heffen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het door de rechtbank geconstateerde gebrek in het besluit van 31 oktober 2011 niet is hersteld.
Het betoog faalt.
11. Het beroep tegen het besluit van 25 november 2012 is ongegrond.
12. Het verzoek van [appellant sub 2] om veroordeling van het college tot vergoeding van de beweerdelijk door hem geleden schade dient te worden afgewezen, reeds omdat ingevolge artikel 8:73 van Pro de Awb schadevergoeding slechts mogelijk is indien het beroep gegrond wordt verklaard.
13. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen van 25 november 2012 ongegrond;
III. wijst het verzoek van [appellant sub 2] om schadevergoeding af;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 20,12 (zegge: twintig euro en twaalf cent);
V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaf-Haasnoot, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Graaff-Haasnoot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2013
531-593.