Uitspraak
201206223/1/A4.
Datum uitspraak: 25 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting de Woudreus, gevestigd te Westerveld,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 15 mei 2012 in zaak nr. 10/107 in het geding tussen:
De Woudreus
en
het algemeen bestuur van het Waterschap Reest en Wieden.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2009 heeft het algemeen bestuur het "Inrichtingsplan en Waterbesluit Slenkstructuren Nationaal Park Dwingelderveld" vastgesteld.
Bij uitspraak van 15 mei 2012 heeft de rechtbank het door De Woudreus daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 december 2009 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft De Woudreus hoger beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De Woudreus heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2013, waar het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. S.H.C. Nijs, S. Bootsma en H.E. ter Horst, is verschenen.
Overwegingen
1. Bij het besluit van 17 december 2009 is een plan voor de waterbeheersing in het Natura 2000-gebied Dwingelderveld vastgesteld.
Het is een plan als bedoeld in artikel 19j, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998).
2. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998 houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan rekening met de gevolgen die dat plan, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied, kan hebben voor het gebied.
Ingevolge het tweede lid maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling.
3. Het doel van het plan is het oplossen van de interne verdroging in het Nationaal Park Dwingelderveld door de waterhuishouding te herstellen en de waterkwaliteit af te stemmen op de natuurfunctie van het gebied. Gebiedseigen water wordt vastgehouden door een waterberging. Daardoor wordt tevens de wateroverlast op bungalowpark Witteveen en enkele landbouwpercelen opgelost. De effecten van het plan zijn in beeld gebracht in het door Grontmij opgestelde rapport "Dwingelderveld. Toets (her)inrichtingsmaatregelen aan de Natuurbeschermingswet" van 9 juli 2009. Volgens het rapport van Grontmij zijn als gevolg van het plan alleen tijdelijke negatieve gevolgen op een aantal beschermde habitattypen te verwachten. Deze gevolgen zullen echter, zo wordt geconcludeerd, niet significant zijn.
4. De Woudreus betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft volstaan met een toets aan de Nbw 1998. Volgens haar had moet worden getoetst aan de bepalingen van artikel 6 van Pro de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn), omdat de Nbw 1998 ten tijde van de ter inzagelegging van het ontwerp van het plan nog onvoldoende aansloot bij de Habitatrichtlijn.
4.1. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen volgt dat de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan moet verzekeren. Het Hof heeft overwogen dat de vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, niet tot gevolg heeft dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft, en dat een lidstaat ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden blijft daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren. Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is, dit wil zeggen niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (arrest C-62/00, Marks & Spencer, Jur. 2002, p. I-6325 e.v. op p. 6358-6359, ov. 26-27).
4.2. De Habitatrichtlijn is bij wet van 20 januari 2005 tot wijzing van de Nbw 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen (Stb. 2005, 195) geïmplementeerd in de Nbw 1998. Omdat dit geen volledige implementatie was, is dit bij wet van 29 december 2008, houdende wijziging van de Nbw 1998 in verband met de regulering van bestaand gebruik en enkele andere zaken (Stb. 2009, 18), gecorrigeerd. Deze wet is op 1 februari 2009 in werking getreden, zonder dat is voorzien in overgangsrecht. De Woudreus heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden aangenomen dat de Habitatrichtlijn hiermee niet alsnog correct is geïmplementeerd dan wel dat de nationale maatregelen niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat niet wordt bereikt.
Hetgeen De Woudreus aanvoert geeft geen grond voor het oordeel dat de volledige toepassing van de Habitatrichtlijn bij de wet van 29 december 2008 niet daadwerkelijk is verzekerd. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat in dit geval sinds 1 februari 2009 kan worden volstaan met een toetsing van het plan aan de Nbw 1998, ook al was het plan voor die datum ter inzage gelegd.
Het betoog faalt.
5. De Woudreus voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het plan ten onrechte niet is getoetst aan de gegevens van het Standaard Data Formulier (hierna: SDF) uit 2004 en dat het plan ook niet nodig is als aan deze gegevens wordt getoetst.
5.1. De Woudreus doelt met het SDF op het formulier dat in de Habitatrichtlijn is voorgeschreven voor de selectie van gebieden die kunnen worden aangewezen als gebieden van communautair belang en als speciale beschermingszones. De gegevens die de lidstaten volgens de Habitatrichtlijn op dat formulier moeten invullen zijn bedoeld voor die selectie. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2013 in zaak nr. 201113431/1/A4 zijn die gegevens niet bedoeld, en ook niet geschikt, voor de beoordeling van gevolgen van een concreet project in een concreet Natura 2000-gebied. Die gegevens zijn evenmin geschikt voor de beoordeling van een concreet plan in een Natura 2000-gebied. Die gevolgen dienen te worden getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Die doelstellingen waren ten tijde van het besluit tot vaststelling van het plan opgenomen in het ontwerp van het aanwijzingsbesluit voor Dwingelderveld en gebaseerd op de meest actuele ecologische gegevens ten aanzien van de in Dwingelderveld aanwezige habitattypen. De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat de noodzaak en de gevolgen van het plan aan de in dat ontwerp opgenomen doelstellingen dienen te worden getoetst.
Het betoog faalt.
6. De Woudreus betoogt dat in strijd met vaste jurisprudentie van de Afdeling in het rapport van Grontmij mitigerende maatregelen zijn betrokken bij de beoordeling of zich significante gevolgen kunnen voordoen als gevolg van het plan. De rechtbank heeft dit volgens haar niet onderkend.
6.1. De in het rapport van Grontmij betrokken maatregelen zien niet op mitigatie van de effecten van het plan. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het besluit tot vaststelling van het plan om de door De Woudreus gestelde reden had moeten vernietigen. Het betoog faalt.
7. De Woudreus betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat geen passende beoordeling is vereist. Volgens haar heeft het plan significante gevolgen voor Dwingelderveld. Zij voert aan dat uit een vergelijking van de gegevens van het SDF uit 2004 en 2010 blijkt dat de stand van de zwarte specht is teruggelopen van 29 naar 14 broedparen en dat het plan leidt tot een verdere verslechtering. Ook zijn de gevolgen van de waterberging volgens haar ontoelaatbaar, omdat volgens het rapport van Grontmij de hersteltijd van die gevolgen tien tot vijftig jaar bedraagt. Compenserende maatregelen zijn daarom noodzakelijk, aldus De Woudreus.
7.1. De door De Woudreus in haar hoger beroepschrift genoemde maatregelen die volgens haar leiden tot een verdere verslechtering van de habitat van de zwarte specht - het aanleggen van een geluidswal, het verharden en uitbreiden van wandelpaden en bosomvorming - maken geen deel uit van het plan. Wel ziet het plan op vernatting van Dwingelderveld, maar die vernatting heeft volgens het rapport van Grontmij geen significante gevolgen. De Woudreus heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is.
Het rapport vermeldt bovendien dat de trend van het aantal broedparen van de zwarte specht in het Dwingelderveld, gemiddeld vijftien sinds 2003, stabiel is. De Woudreus heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Haar stelling dat de beheersmaatregelen voor Dwingelderveld tekortschieten, faalt mede hierom.
De waterberging is volgens het rapport van Grontmij gewenst om tijdelijk water vast te houden onder extreme weersituaties, die statistisch gezien één keer per honderd jaar zouden kunnen voorkomen. Het rapport vermeldt dat waterberging in een dergelijke, extreme situatie voor drie peilvakken effecten kan hebben voor enkele habitattypen, maar dat die effecten tijdelijk zijn, de herstelperiode naar verwachting relatief kort is - voor één peilvak circa tien jaar - en dat door uitvoering van het plan tegelijkertijd nieuwe oppervlakten aan droge en natte habitattypen worden ontwikkeld. Significante gevolgen door de waterberging zijn daarom volgens het rapport uitgesloten. Hetgeen De Woudreus aanvoert geeft geen aanleiding om de aan de juistheid hiervan te twijfelen.
De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat een passende beoordeling van de gevolgen van het plan voor Dwingelderveld niet is vereist. Nu compenserende maatregelen pas zijn vereist als significant negatieve gevolgen optreden, heeft de rechtbank ook terecht geen aanleiding gezien het besluit tot vaststelling van het plan wegens het ontbreken van die maatregelen onrechtmatig te achten. Het betoog faalt.
8. De Woudreus betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat een milieueffectrapport niet verplicht is. Volgens haar heeft de rechtbank geen rekening gehouden met de omvang van de in het plan voorziene activiteiten.
8.1. Ingevolge artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer moet een milieueffectrapport worden gemaakt bij de voorbereiding van een plan waarvoor, in verband met een daarin opgenomen activiteit, een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998. Voor het plan hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat een milieueffectrapport in dit geval niet verplicht is. De gestelde omvang van de in het plan opgenomen activiteiten brengt hierin geen verandering. Het betoog faalt.
9. De Woudreus betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat noch het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot verlening van een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 voor de herinrichting van een aantal gedeelten van Dwingelderveld, noch het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken tot verlening van een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet voor de uitvoering van die herinrichting, onherroepelijk was.
9.1. De door De Woudreus genoemde besluiten kennen ieder een eigen procedure met een eigen toetsingskader. Die besluiten staan los van het besluit dat in deze procedure aan de orde is. De rechtbank is er dan ook terecht aan voorbij gegaan dat die besluiten ten tijde van de uitspraak nog niet onherroepelijk waren.
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.S. Aal, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Aal
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2013
584.