Uitspraak
201211202/1/A1.
Datum uitspraak: 2 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 24 oktober 2012 in zaaknrs. 12/1661 en 12/1662 in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Venestraat Zwolle B.V., gevestigd te Amersfoort,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Stumass B.V., gevestigd te Arnhem,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
Procesverloop
Bij besluit van 10 november 2011 heeft het college zijn besluit om op 31 oktober 2011 spoedeisende bestuursdwang bestaande uit het dichttimmeren en verzegelen van de panden op de percelen Venestraat 23, 25 en 25a te Zwolle (hierna: de panden) toe te passen, op schrift gesteld.
Bij besluiten van 17 februari 2012 heeft het college, voor zover thans van belang, de door Venestraat en Stumass daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het besluit van 10 november 2011 in stand gelaten.
Bij uitspraak van 24 oktober 2012 heeft de rechtbank de door Venestraat en Stumass daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 17 februari 2012 vernietigd, het besluit van 11 november 2011 (lees: 10 november 2011) herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 17 februari 2012. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Venestraat en Stumass hebben een verweerschrift ingediend.
[partij A] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, mede namens [partij B], [partij C], [partij D], [partij E], [partij F], [partij G], [partij H], [partij I], [partij J], [partij K], [partij L], [partij M] en [partij N] (hierna: derde-partijen), een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en Stumass hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. H.C.S. van Dop en ing. M. van Sprang, beiden werkzaam bij de gemeente, Venestraat, vertegenwoordigd door B. van den Berg en H.A. Pleizier, bijgestaan door mr. G.E. Creijghton-Sluijk, advocaat te Baarn, en Stumass, vertegenwoordigd door J.G. Veenman en R.R. Dijkhuis, bijgestaan door mr. M.L. Diepenhorst, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigden].
Overwegingen
1. Op 20 juni 2011 heeft de raad van de gemeente Zwolle een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wro ten aanzien van de percelen Venestraat 23 en 25 genomen. Dit besluit is op 30 juni 2011 in werking getreden. Dit voorbereidingsbesluit luidt als volgt:
"De raad van de gemeente Zwolle:
gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders, d.d. 20 juni 2011. Besluit:
1. gelet op het bepaalde in artikel 3.7, lid 1, van de Wet ruimtelijke ordening te verklaren dat voor de percelen Venestraat 23 en 25, kadastraal bekend gemeente Zwolle, sectie G nummers 6597 en 6598, een bestemmingsplan wordt voorbereid, zoals nader aangegeven op de verbeelding met nummer NL.IMRO.0193.VB11002-0002;
2. gelet op artikel 3.7, lid 4, van de Wet ruimtelijke ordening, juncto artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te verklaren dat het verboden is de gronden en de bouwwerken van de onder punt 1 genoemde percelen te wijzigen in een ander gebruik dan is opgenomen in de bestemming "Wonen-Meergezinshuis", zoals opgenomen in de bijlage "regels Wonen-Meergezinshuis" van het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Assendorp";
3. te verklaren dat het voorbereidingsbesluit in werking treedt op 30 juni 2011."
Ingevolge artikel 22.1, aanhef en onder a, van de bij het voorbereidingsbesluit behorende "Bijlage regels Wonen-Meergezinshuis" (hierna: de bijlage), welke bijlage inhoudelijk gelijk is aan artikel 22 van Pro de planvoorschriften van het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Assendorp", zijn de voor "Wonen-Meergezinshuis" aangewezen gronden, voor zover van belang, bestemd voor meergezinshuizen al dan niet in combinatie met ruimte voor beroep of bedrijf aan huis.
Ingevolge artikel 22.5, aanhef en onder b, wordt tot een gebruik strijdig met deze bestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo in ieder geval gerekend het gebruik van gebouwen op een perceel voor wooneenheden, geen woning zijnde, behalve ter plaatse van de adressen als genoemd in de Lijst van adressen met wooneenheden, geen woning zijnde, welke als een bijlage bij deze regels is opgenomen.
De panden Venestraat 23 en 25 zijn niet vermeld op de desbetreffende Bijlage 5, "Lijst van adressen met wooneenheden, geen woning zijnde", welke lijst de adressen bevat van panden waar wooneenheden, geen woning zijnde, zijn toegestaan, zoals vermeld in artikel 21 "Wonen", lid 5, onder a, en in artikel 22 "Wonen - Meergezinshuis", lid 5, onder b.
2. Het college is op maandag 31 oktober 2011 tot toepassing van de bestuursdwang overgegaan, nadat hem die dag bekend was geworden dat in het daaraan voorafgaande weekend bewoners in het pand waren getrokken.
Niet ter discussie staat dat Stumass op dat moment doende was de panden in gebruik te nemen ten behoeve van een zogenoemd Stumasshuis. Daarin biedt Stumass een vorm van beschermd wonen aan studenten met een autisme spectrum stoornis (hierna: ASS). Op het moment dat de bestuursdwang werd toegepast, waren, zoals volgt uit het schriftelijk verslag omtrent het binnentreden dat zich onder de gedingstukken bevindt, twee begeleiders en een toekomstige bewoner in de panden aanwezig.
3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat het voorgenomen gebruik van de panden als Stumasshuis voor studenten met ASS, in overeenstemming is met de voorschriften van het voorbereidingsbesluit en het toekomstige bestemmingsplan "Assendorp". Het voert daartoe aan dat geen sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning en het betreffende gebruik daarom niet binnen de bestemming "Wonen-Meergezinshuis" past, omdat in het Stumasshuis de nadruk ligt op het bieden van zorg en begeleiding aan de studenten en niet op het wonen. Daarnaast vormen de studenten volgens het college geen met het huishouden van een gezin vergelijkbaar samenlevingsverband, zodat ook om die reden niet aan de geldende bestemming is voldaan.
3.1. Het college heeft aan het handhavend optreden overtreding van het voorbereidingsbesluit ten grondslag gelegd. Bij het voorbereidingsbesluit is, zoals hiervoor weergegeven, als bijlage verwezen naar regels van het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Assendorp". Het heeft voor de uitleg van die regels aansluiting gezocht bij de begripsbepalingen in de planvoorschriften van dat bestemmingsplan. Artikel 1.66 van de planvoorschriften bepaalt dat onder "meergezinshuis" wordt verstaan een gebouw, dat meerdere naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden. Artikel 1.96 bepaalt dat onder "woning" wordt verstaan een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Artikel 1.97 bepaalt dat onder "wooneenheid" wordt verstaan elke ruimte of als eenheid samengesteld aantal ruimten, welke geschikt en bestemd is voor bewoning, zoals eengezinshuizen, bejaardenwoningen, woningen voor 1 en/of 2 persoonshuishoudens, meergezinshuizen en onzelfstandige woonruimte.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 29 november 2006 in zaak nr. 200601720/1) verdragen, naast zelfstandige bewoning door een gezin, ook minder traditionele woonvormen zich met een woonbestemming, indien daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraken van 6 februari 2008 in zaaknr. 200603867/1), is voor de vraag of een minder traditionele vorm van bewoning met een huishouden op één lijn kan worden gesteld, in ieder geval van belang of de bewoning bestendig is en of een zekere onderlinge verbondenheid tussen de bewoners bestaat.
3.3. Zoals ter zitting is gebleken, beoogde Stumass in de panden op de percelen Venestraat 23, 25 en 25A twee afzonderlijke woningen te realiseren ten behoeve van een vorm van beschermd wonen, elk voor de huisvesting van een groep van zeven studenten. Iedere student zou beschikken over een eigen kamer. Voorzieningen als douche, toilet en keuken zouden worden gedeeld.
3.4. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting komt naar voren dat de begeleiding die in een Stumasshuis aan de studenten wordt geboden met name betrekking heeft op het wonen en op het studeren.
De studenten worden ondersteund bij de algemene dagelijkse levensbehoeften, alsmede bij het aanbrengen van structuur in het dagelijks leven met als doel hen te helpen succesvol te studeren en hen te begeleiden naar geheel zelfstandig wonen. Het is verder de bedoeling dat de studenten ten aanzien van het wonen en studeren reeds zoveel mogelijk zelfstandig functioneren. In de nacht en in het weekend zijn dan ook geen begeleiders in het huis aanwezig. De begeleiding die wordt geboden betreft geen (medische) behandeling en de bewoning door de studenten geschiedt op geheel vrijwillige basis.
Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat in het Stumasshuis de nadruk ligt op het wonen, en niet op het bieden van zorg. Dat de studenten beschikken over een indicatie voor een zorgzwaartepakket 2C of 3C van het Centrum indicatiestelling zorg, doet daar niet aan af, nu een dergelijke indicatie er niet aan in de weg staat dat de betrokken studenten zoveel mogelijk zelfstandig functioneren. Ook de omstandigheid dat voor de studenten, naar het college heeft gesteld, voor noodgevallen 24 uur per dag telefonisch een begeleider bereikbaar is, maakt niet dat aan het wonen het nagenoeg zelfstandige karakter wordt ontnomen. De uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008 (zaaknr. 200708351/1), waarop het college zich in dit verband heeft beroepen, baat hem niet, nu die een andere situatie betreft. In dat geval bestond de doelgroep in elk geval deels uit jongere kinderen, te weten van 14 tot 18 jaar oud. Die omstandigheid is op zichzelf reeds voldoende om geen nagenoeg zelfstandige bewoning te kunnen aannemen. Zoals uit de website van Stumass blijkt, dient men, om voor een plaats in een Stumasshuis in aanmerking te komen, 18 jaar of ouder te zijn.
3.5. De rechtbank heeft verder met juistheid overwogen dat de bestemming in dit geval vereist dat sprake is van een afzonderlijk huishouden. De Afdeling begrijpt dat de rechtbank voor deze eis aansluiting heeft gezocht bij de omschrijvingen van meergezinshuis, woning en wooneenheid in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Assendorp".
De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de studenten onder de gegeven omstandigheden een met een gezinsverband vergelijkbaar huishouden voeren. Daarbij heeft zij terecht van belang geacht dat er een gemeenschappelijke woonkamer is, dat de maaltijden in de gemeenschappelijke keuken worden bereid en, naar Stumass onweersproken heeft gesteld, deze maaltijden elke avond gezamenlijk worden gebruikt, en dat de huishoudelijke taken onderling worden verdeeld en uitgevoerd. Ook heeft zij terecht in aanmerking genomen dat op een rooster wordt bijgehouden wie wanneer in het huis aanwezig is.
De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de situatie afwijkt van die in een regulier studentenhuis. Daarbij is van belang dat Stumass aannemelijk heeft gemaakt dat de onderlinge verbondenheid tussen de bewoners, gelet op hun gezamenlijke achtergrond met betrekking tot ASS, sterker is. Stumass heeft in dit verband naar voren gebracht dat de studenten onderling veelal een goede band hebben en veel gezamenlijk ondernemen, zoals onder meer gezamenlijk op vakantie gaan. Zij zullen volgens Stumass verder naar verwachting door verschillende oorzaken langer dan de reguliere studieduur met elkaar in de woning blijven wonen, te weten zo’n 6 tot 8 jaar, zodat van een bestendig karakter van de bewoning kan worden gesproken.
3.6. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het gebruik dat Stumass van de panden wenst te maken, niet in strijd is met de regels in het voor de percelen geldende voorbereidingsbesluit, zodat het college niet bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
4. Aangezien, gelet op het voorgaande, de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat voor het college geen bevoegdheid bestond om handhavend op te treden, komt de Afdeling niet toe aan bespreking van de hoger beroepsgronden voor zover deze betrekking hebben op het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de spoedeisendheid en de proportionaliteit van dit optreden.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Venestraat Zwolle B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1006,96 (zegge: duizendzes euro en zesennegentig cent), tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro) toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Stumass B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1244,00 (zegge: twaalfhonderdvierenveertig euro), tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro) toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle griffierecht ten bedrage van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) heft.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, ambtenaar van staat.
w.g. Wortmann w.g. Bolleboom
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2013
641.