Uitspraak
201209159/1/A2.
Datum uitspraak: 9 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Wormerland,
appellant,
tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Haarlem van 16 juli 2012 en de einduitspraak van 28 augustus 2012 in zaak nr. 12/252 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 22 maart 2011 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 8 december 2011 heeft het het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 16 juli 2012 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om enige in het besluit van 8 december 2011 door haar geconstateerde gebreken te herstellen.
Bij brief van 30 juli 2012 heeft het college te kennen gegeven dat het van die gelegenheid geen gebruik maakt.
Bij uitspraak van 28 augustus 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 8 december 2011 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college met inachtneming van hetgeen in de uitspraak en de tussenuitspraak is overwogen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2013, waar het college, vertegenwoordigd door drs. E. Bressers, werkzaam in dienst van de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. E.M.J. van Gestel, werkzaam bij Das Rechtsbijstand, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van deel C volgt dat, nu de aangevallen uitspraak vóór 1 januari 2013 bekend is gemaakt, deze moet worden beoordeeld aan de hand van het recht, zoals dit vóór inwerkingtreding van deze wet gold.
2. Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals die luidde ten tijde van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
3. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden.
4. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro, zoals deze luidde ten tijde van belang, kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge het tweede lid is een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid:
a. een bepaling van een bestemmingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid;
b. een bepaling van een planwijziging of een planuitwerking, onderscheidenlijk een ontheffing of een nadere eis, als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a tot en met d;
c. […]
5. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze de schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of dat heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
6. [wederpartij] is sinds 3 oktober 1973 eigenaar van de boerderij op het perceel aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het woonperceel). Op 30 augustus 2010 heeft hij verzocht om een tegemoetkoming in de schade ten gevolge van het bestemmingsplan "Landelijk gebied" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) en een op 21 juli 2009 krachtens artikel 19 van Pro de WRO verleende vrijstelling. Als gevolg van deze planologische wijzigingen is de oprichting van 39 chalets op het naastgelegen perceel (hierna: het buurperceel) mogelijk, waardoor het woonperceel, door verlies van privacy en uitzicht en meer drukte, minder waard is geworden, aldus het verzoek.
7. Onder het bestemmingsplan "Landelijk gebied 1974" inclusief de Partiële herziening 1984 (hierna: het oude bestemmingsplan) had het buurperceel de bestemming ‘Kampeerterrein’. De gronden ervan mochten slechts worden bebouwd met de voor het beheer, het toezicht, de dienstverlening en het onderhoud van een kampeerterrein noodzakelijke gebouwen, waartoe werden gerekend stacaravans, dienstwoningen, kantines, kampwinkels, toiletgebouwen en bergingen en met de daarbij behorende andere bouwwerken, waartoe werden gerekend lichtinstallaties, speelwerktuigen en afrasteringen. Ten hoogste 39 onderkomens mochten op deze gronden worden opgericht of aanwezig zijn. Een onderkomen was ingevolge de bij het oude bestemmingsplan behorende voorschriften een voor verblijf geschikt, al dan niet aan het oorspronkelijk gebruik onttrokken voer- of vaartuig, ark, kampeerauto, toer- of stacaravan voor zover geen bouwwerk zijnde, alsmede een tent. Voor de onderkomens was geen maatvoering in die voorschriften vastgelegd.
In het nieuwe bestemmingsplan hebben de gronden de bestemming ‘Verblijfsrecreatieve doeleinden 2 (niet bedrijfsmatig)’ gekregen, waarbij maximaal 39 recreatiewoningen op de gronden mogen worden geplaatst. Een recreatiewoning is ingevolge de bij het nieuwe bestemmingsplan behorende voorschriften een gebouw, al dan niet in de vorm van een waterwoning, dat bestemd is voor recreatief woonverblijf en nachtverblijf, niet zijnde permanente bewoning. De oppervlakte van een recreatiewoning, inclusief de daarbij behorende aan- en bijgebouwen, mag maximaal 70 m2 bedragen en de goot- en bouwhoogte van een recreatiewoning, inclusief de daarbij behorende aan- en bijgebouwen, ten hoogste respectievelijk 3 en 5 m.
Als gevolg van de vrijstelling is voor 36 van de 39 recreatiewoningen een oppervlakte groter dan 70 m2 toegestaan.
8. Het college heeft aan het besluit van 8 december 2011 onder meer een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) ten grondslag gelegd dat het nieuwe bestemmingsplan niet tot een voor [wederpartij] planologisch nadeliger situatie heeft geleid, omdat de omvang van de stacaravans in het oude bestemmingsplan niet was vastgelegd, zodat het niet was uitgesloten dat de stacaravans een aan de recreatiewoningen gelijke goot- en nokhoogte zouden hebben. Ook is het gebruik van de gronden door het nieuwe bestemmingsplan niet intensiever geworden, omdat het maximale aantal gebruikseenheden voor recreatief gebruik niet is gewijzigd. Voorts heeft de vrijstelling evenmin tot een planologisch nadeliger situatie geleid, aangezien de recreatiewoningen daardoor niet op korte afstand van elkaar zijn geplaatst, wat onder het nieuwe bestemmingsplan was toegestaan, maar haaks op het woonperceel van [wederpartij] staan, waardoor zijn uitzicht juist is verbeterd. Verder heeft het toestaan van de grotere oppervlakte van de recreatiewoningen geen nadelig effect op de gebruiksintensiteit, omdat het aantal recreatiewoningen gelijk is gebleven en deze woningen bruikbaar blijven voor één gezin, aldus het advies.
9. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het advies ten onrechte aan het besluit van 8 december 2011 ten grondslag heeft gelegd, voor zover daarin is opgenomen dat niet was uitgesloten dat onder het oude bestemmingsplan stacaravans met een nok- en goothoogte van 5 m en een oppervlakte van 70 m2 waren gerealiseerd en nu in dat advies niet is ingegaan op het landelijke karakter van de woonomgeving. Voorts heeft het het advies van de bezwaarschriftencommissie ten onrechte aan dat besluit ten grondslag gelegd, omdat dit innerlijk tegenstrijdig is, aldus de rechtbank.
10. Het college betoogt dat de rechtbank, door niet in geschil te achten dat stacaravans met een aan de recreatiewoningen gelijke goot- en nokhoogte en oppervlakte niet bestaan, heeft miskend dat het de desbetreffende stelling in beroep heeft betwist. Volgens hem vloeit uit de maatvoering van stacaravans in bestemmingsplannen van andere gemeenten voort dat deze een hogere goothoogte en een grotere oppervlakte kunnen hebben dan die van de toegestane recreatiewoningen. Nu het oude bestemmingsplan het mogelijk maakte dat stacaravans een aan de recreatiewoningen gelijke goot- en nokhoogte en oppervlakte zouden hebben en bij de planvergelijking dient te worden uitgegaan van de maximale invulling van dat bestemmingsplan, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college het advies van de SAOZ in zoverre niet aan het besluit van 8 december 2011 ten grondslag had mogen leggen, aldus het college.
10.1. Het college heeft de stelling van [wederpartij] dat het planologisch niet mogelijk was dat stacaravans een aan de recreatiewoningen gelijke goot- en dakhoogte zouden hebben in beroep betwist.
Het college heeft onder meer, onder verwijzing naar een brief van de SAOZ van 7 december 2012, aangevoerd dat stacaravans met een goot- en nokhoogte van meer dan 3,3 m en een oppervlakte van meer dan 50 m2 bestaan, waarbij het als voorbeeld heeft gewezen op stacaravans die uit twee delen bestaan of demontabel zijn. Gelet hierop, is niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uit te sluiten dat op het buurperceel stacaravans zouden staan die een aan de recreatiewoningen gelijke goot- en nokhoogte en oppervlakte hadden, zodat het college hiervan, bij de maximale invulling van het oude bestemmingsplan, heeft mogen uitgaan.
Het betoog slaagt.
11. Het college betoogt evenzeer terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het advies van de commissie bezwaarschriften niet aan het besluit van 8 december 2011 ten grondslag heeft mogen leggen, omdat het innerlijk tegenstrijdig is, voor zover daarin is vermeld dat de lineaire opstelling van recreatiewoningen langs het woonperceel van [wederpartij] onwaarschijnlijk is, maar niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. Dat die opstelling mogelijk onwaarschijnlijk is, betekent niet dat die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten, zodat bij de planvergelijking daarvan moet worden uitgegaan.
12. Het college betoogt ten slotte dat de rechtbank, door te overwegen dat in het advies van de SAOZ ten onrechte niet is ingegaan op de door [wederpartij] gestelde aantasting van het uitzicht en het landelijke karakter van de omgeving als gevolg van het toestaan van een woonwijk met chalets, heeft miskend dat de SAOZ in het advies heeft uiteengezet dat het gebruik van chalets eenzelfde effect op de omgeving heeft als het gebruik van stacaravans.
12.1. Dat betoog faalt. Als gevolg van de vrijstelling is voor 36 van de 39 recreatiewoningen een oppervlakte groter dan 70 m2 toegestaan. Niet valt uit te sluiten dat de mate van verstening van het buurperceel hierdoor zal toenemen, met een mogelijke aantasting van de woonomgeving van [wederpartij] tot gevolg. Uit het advies van de SAOZ blijkt niet dat is onderzocht of als gevolg van het toestaan van recreatiewoningen met deze grotere afmetingen een verdichting van de bebouwing mag plaatsvinden. Voorts is in het advies niet ingegaan op de vraag of het landelijke karakter van de woonomgeving van [wederpartij] door de vrijstelling is aangetast, noch op de vraag of hij als gevolg daarvan schade lijdt of heeft geleden. Dat de SAOZ heeft uiteengezet dat het gebruik van de chalets eenzelfde effect op de omgeving heeft als het gebruik van stacaravans, maakt dit niet anders, nu bij de vraag of het landelijke karakter van de woonomgeving van [wederpartij] is aangetast in dit geval niet alleen de gebruiksintensiteit, maar ook de mate van verstening van het buurperceel een rol speelt. Gelet hierop, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het college het advies van de SAOZ in zoverre ten onrechte aan het besluit van 8 december 2011 ten grondslag heeft gelegd.
13. De conclusie is dat het besluit van 8 december 2011 is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
14. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State opdragen binnen tien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 12.1 is overwogen het gebrek in het besluit van 8 december 2011 te herstellen door te laten onderzoeken of de vrijstelling tot een verdichting van de bebouwing op het buurperceel mag leiden, het landelijk karakter van de woonomgeving als gevolg daarvan mag worden aangetast en [wederpartij] als gevolg daarvan schade lijdt of heeft geleden. Daartoe dient het een nader deskundigenadvies in te winnen. Het dient de Afdeling en [wederpartij] de uitkomst van het onderzoek mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
15. In de einduitspraak zal over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht worden beslist.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college op om binnen tien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van overweging 14 het in overweging 12.1 omschreven gebrek in het besluit van 8 december 2011, kenmerk B2011_39/11-032463, te herstellen en
2. de Afdeling en [wederpartij] de uitkomst van het onderzoek mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Loeb w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2013
452-752.