Uitspraak
201210878/1/A1.
Datum uitspraak: 20 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Den Helder, waarvan de vennoten zijn [vennoot a, b en c], allen wonend te Den Helder,
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 11 oktober 2012 in de zaken nrs. 11/1656, 11/2316, 11/2719, 11/3030 en 11/3031 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van den Helder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2008 heeft het college [vergunninghouder] bouwvergunning verleend voor het overkappen van de binnenplaats van [appellante] aan de [locatie] te Den Helder (hierna: het perceel).
Bij besluit van 28 juli 2010 heeft het [appellante] op straffe van bestuursdwang gelast voor 1 september 2010 de strijdigheid met artikel 40, eerste lid, en artikel 1b, eerste lid, van de Woningwet, gelezen in verbinding met artikel 2.146 en artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003 (hierna: het Bouwbesluit), op het perceel op te heffen door het overleggen van een geldig certificaat van één van de erkende keuringsinstanties (NCP of KIWA) dat de brandveiligheidsinstallatie volgens de voor Nederland geldende normen gecertificeerd is.
Voorts heeft het [appellante] op straffe van een dwangsom van € 10.000,00 per keer dat wordt geconstateerd dat deze zich niet in geopende stand bevinden, met een maximum van € 100.000,00, gelast om in de periode tussen één dag na bekendmaking van het besluit en 1 september 2010, dan wel zoveel eerder als het gevraagde certificaat is overhandigd, de rookluiken en de luchttoevoerdeuren geopend te houden.
Bij besluiten van 24 augustus, 8 oktober en 2 december 2010 heeft het de begunstigingstermijn van de aan [appellante] op straffe van bestuursdwang opgelegde last verlengd, laatstelijk tot 4 januari 2011. Voorts heeft het vermeld dat voldaan dient te worden aan de op straffe van een dwangsom opgelegde last.
Bij besluit van 20 mei 2011 heeft het het door [appellante] tegen het besluit van 2 december 2010 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Op 28 januari 2011 heeft het besloten het verbouwen en in gebruik nemen, dan wel hebben, van het atrium, de hotelkamers, de golfbaan en de dienstwoning van het hotel onder voorwaarden te gedogen, vooruitlopend op de voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en brandveilig gebruik op het perceel te verlenen omgevingsvergunning.
Op 8 februari 2011 heeft het, onder intrekking van het besluit van 28 januari 2011, besloten het verbouwen en in gebruik nemen, dan wel hebben, van het atrium, de hotelkamers, de golfbaan en de dienstwoning van het hotel onder voorwaarden te gedogen, vooruitlopend op de voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en brandveilig gebruik op het perceel te verlenen omgevingsvergunning.
Bij besluit van 8 september 2011 heeft het het door [appellante] tegen de besluiten van 28 januari en 8 februari 2011 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en laatstvermeld besluit in stand gelaten.
Bij besluit van 26 juli 2011 heeft het [appellante] omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en brandveilig gebruik op het perceel.
Bij besluit van 30 augustus 2011, bekendgemaakt op 16 september 2011 (hierna: het besluit van 16 september 2011), heeft het college de bij het besluit van 28 juli 2010 aan [appellante] opgelegde lasten ingetrokken, alsmede de bij besluit van 8 februari 2011 aan [appellante] verleende zogenoemde gedoogbeschikking ingetrokken.
Het heeft er voorts mee ingestemd dat [appellante] rechtstreeks beroep tegen dit besluit instelt.
Op 15 september 2011 heeft het besloten tot invordering van € 20.000,00 door [appellante] verbeurde dwangsommen.
Het heeft er voorts mee ingestemd dat [appellante] rechtstreeks beroep tegen dit besluit instelt.
Bij uitspraak van 11 oktober 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 8 september 2011 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard (11/2719), het tegen het besluit van 20 mei 2011 ingestelde beroep ongegrond (11/1656), het tegen het besluit van 26 juli 2011 ingestelde beroep ongegrond (11/2316), het tegen het besluit van 16 september 2011 ingestelde beroep niet-ontvankelijk (11/3031) en het tegen het besluit van 15 september 2011 ingestelde beroep ongegrond (11/3030). Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.I. Houben, advocaat te Amsterdam, en ir. N.P.M. Scholten, en het college, vertegenwoordigd door M.A.M. Rodenburg, R. Boersma en P. Schmidt, allen werkzaam in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellante] bestaat uit de laagbouw, een binnenplaats, die oorspronkelijk in gebruik was als parkeerplaats, en de hotelkamers.
Op 19 maart 2008 heeft [vergunninghouder] bouwvergunning gevraagd voor het overkappen van de binnenplaats. Bij de behandeling van de aanvraag is gebleken dat het bouwwerk niet aan artikel 2.146 van het Bouwbesluit, zoals dit luidde ten tijde van belang, voldoet, omdat in geval van brand de loopafstanden te lang zijn. [vergunninghouder] heeft in dit verband gewezen op artikel 1.5 van het Bouwbesluit, in verband met het aanbrengen van een rook- en warmteafvoerinstallatie (hierna: RWA-installatie) in de binnenplaats, die er in geval van brand of rookontwikkeling voor zorgt dat de vlucht- en aanvalroutes voldoende rookvrij zijn.
Bij de bij het besluit van 24 september 2008 aan [vergunninghouder] verleende bouwvergunning is voorgeschreven dat de RWA-installatie wordt uitgevoerd conform het in opdracht van [appellante] opgestelde Programma van Eisen van 23 juni 2008, met nummer FE343/PvE01B (hierna: PvE). Volgens het PvE dient de RWA-installatie te worden gedimensioneerd volgens NEN 6093 en uitgevoerd en aangelegd volgens NPR 6095. De aansturing van de RWA-installatie dient door een gecertificeerde brand meldinstallatie conform de Regeling Brand meldinstallaties te geschieden. Voorts is in het PvE vermeld dat de projectering van de branddetectie-installatie conform NEN 6093 dient te geschieden .
Bij brief van 8 oktober 2009 heeft het college [appellante] medegedeeld dat in afwijking van de verleende bouwvergunning is gebouwd, omdat de binnenplaats niet is voorzien van een gecertificeerde RWA-installatie.
2. [appellante] betoogt dat de rechtbank in het procesverloop ten onrechte niet heeft vermeld dat op 30 november 2010 en 28 december 2012 overleg heeft plaatsgevonden en het een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning heeft ingediend.
2.1. Hetgeen [appellante] aldus heeft aangevoerd, heeft geen betrekking op de beoordeling van de rechtmatigheid van de bij de rechtbank bestreden besluiten. [appellante] heeft daarbij daarom geen belang.
Het betoog faalt.
3. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het PvE, dat ten grondslag ligt aan het besluit van 24 september 2008, onjuist is. Daartoe voert het onder verwijzing naar onder meer een rapport van Efectis van november 2010 aan dat het PvE niet voldoet. Voorts heeft de rechtbank, door te overwegen dat het college hem bij brief van 8 oktober 2009 heeft medegedeeld dat is geconstateerd dat in afwijking van de verleende bouwvergunning is gebouwd, omdat de binnenplaats niet is voorzien van een gecertificeerde RWA-installatie, miskend dat de RWA-installatie geen eis was in de bouwvergunning, aldus [appellante].
3.1. Aan het besluit van 24 september 2008 is het voorschrift verbonden dat de RWA-installatie wordt uitgevoerd conform het PvE. Het betoog dat het PvE onjuist is, heeft betrekking op het besluit tot verlening van de bouwvergunning. Tegen dat besluit heeft [appellante] geen rechtsmiddelen aangewend, zodat het in rechte onaantastbaar is en de rechtbank van de juistheid ervan diende uit te gaan. [appellante] heeft evenmin rechtsmiddelen aangewend tegen het besluit van 28 juli 2010, waarbij het college hem voormelde lasten heeft opgelegd, zodat ook dit besluit in rechte onaantastbaar is. Het betoog van [appellante], dat er toe strekt dat de rechtbank heeft miskend dat er geen overtreding was, kan daarom niet slagen.
4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij het besluit van 2 december 2010 de begunstigingstermijn niet in redelijkheid slechts tot 4 januari 2011 heeft kunnen verlengen. Ten tijde van dit besluit was reeds aangetoond dat de brandveiligheid in het hotel in orde was. Daarnaast bestonden er voor het college voldoende aanknopingspunten om te concluderen dat de laatste ontbrekende documenten binnen afzienbare tijd ingediend zouden worden. De rechtbank heeft ten onrechte buiten beschouwing gelaten dat [appellante] met het college in gesprek was over het aannemelijk maken van de gelijkwaardigheid van de gekozen oplossing. Voorts heeft zij miskend dat het college ten onrechte aan de eis van het overhandigen van een certificaat heeft vastgehouden, aldus [appellante].
4.1. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de aan de lasten verbonden begunstigingstermijn niet in redelijkheid slechts tot 4 januari 2011 heeft kunnen verlengen. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat het de aan de lasten verbonden begunstigingstermijn herhaaldelijk heeft verlengd, laatstelijk bij het besluit van 2 december 2010, teneinde [appellante] in de gelegenheid te stellen om aan te tonen dat de geplaatste RWA-installatie een gelijkwaardige voorziening is, als bedoeld in artikel 1.5 van het Bouwbesluit, zoals dit luidde ten tijde van belang, en aan de voor Nederland geldende normen wordt voldaan. Voor het oordeel dat het college ten onrechte aan de eis van het overleggen van een certificaat heeft vastgehouden, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien.
Het college heeft aan de verlenging van de begunstigingstermijn tot 4 januari 2011 ten grondslag gelegd dat uit het briefrapport van het Expertisebureau Regelgeving Bouw van 30 november 2010 blijkt dat er vanwege de reeds getroffen maatregelen geen dwingende redenen zijn om het gebruik van de hotelkamers en de binnenplaats te verbieden. In dat rapport is vermeld dat nog enkele afspraken en aanbevelingen moeten worden opgevolgd, waarbij een korte, doch redelijke termijn in acht moet worden genomen. Gelet op het vorenstaande, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel, dat het college de begunstigingstermijn niet heeft kunnen verlengen, omdat ten tijde van het besluit van 2 december 2010 geheel was voldaan aan de last en de brandveiligheid in het hotel op dat moment in orde was. In de samenvatting van het briefrapport is vermeld dat nog een aanvullend rapport van Efectis nodig is, dat binnen 14 dagen wordt verwacht. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich ten tijde van het besluit van 2 december 2010 op het standpunt heeft mogen stellen dat de gelijkwaardigheid van de RWA-installatie voor het aflopen van de begunstigingstermijn op 4 januari 2011 kon worden vastgesteld.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het belang heeft bij het tegen het besluit van 8 september 2011 ingestelde beroep. Daartoe voert het aan dat in de gedoogbeschikking was opgenomen dat het een omgevingsvergunning diende aan te vragen en aanvullende bouwkundige voorzieningen diende te treffen. Indien het gedoogbesluit ten onrechte is genomen, kan het de gemaakte kosten op het college verhalen, aldus [appellante].
5.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het doel dat de insteller van het beroep voor ogen staat, wil het ontvankelijk zijn, daarmee moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis moet zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 28 juli 2010 in zaak nr. 201000589/1/H1), kan belang bij het rechtsmiddel onder meer worden aangenomen, indien wordt gesteld dat ten gevolge van het bestreden besluit schade is geleden die voor vergoeding in aanmerking komt en dit tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt.
5.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit van 8 februari 2011 door het college is genomen, vooruitlopend op de aan [appellante] voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan en brandveilig gebruik te verlenen omgevingsvergunning.
Weliswaar zijn aan dat besluit voorschriften verbonden, maar die houden voor [appellante] niet de verplichting in om omgevingsvergunning aan te vragen, dan wel bouwkundige voorzieningen te treffen. De rechtbank heeft terecht door [appellante] niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt geacht dat het als gevolg van het besluit van 8 september 2011 schade heeft geleden die voor vergoeding in aanmerking komt.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het belang heeft bij het tegen het besluit van 16 september 2011 ingestelde beroep. Daartoe voert het, onder verwijzing naar rapporten van Efectis en Cauberg-Huygen, aan dat reeds geruime tijd voor het nemen van dat besluit materieel aan de last was voldaan en de gelijkwaardigheid van de RWA-installatie was aangetoond. Het heeft als gevolg van deze te late en onjuiste besluitvorming van het college schade geleden. Tevens heeft het schade geleden in de periode tussen het verlenen van de gedoogbeschikking op 8 februari 2011 en de intrekking daarvan op 16 september 2011. In die periode kon het hotel uitsluitend onder de gedoogvoorschriften functioneren, en dat heeft een nadelige invloed gehad op de bezettingsgraad en de inkomsten, nu het hotel ten onrechte in de media te boek heeft gestaan als brandonveilig, aldus [appellante].
6.1. Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 22 mei 2013, in zaak nr. 201203752/1/A3), is de intrekking van een gedoogbeschikking, behoudens bijzondere omstandigheden, geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Zodanige omstandigheden zijn niet gesteld.
6.2. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat [appellante] geen belang heeft bij het door hem tegen het besluit van 16 september 2011 ingestelde beroep, voor zover het betrekking heeft op het intrekken van de hem bij besluit van 28 juli 2010 opgelegde lasten. De rechtbank heeft met juistheid door [appellante] niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt geacht dat het als gevolg van het besluit van 16 september 2011 schade heeft geleden. Met de stelling dat de gelijkwaardigheid van de RWA-installatie geruime tijd voor het intrekkingsbesluit was aangetoond, heeft het dat niet gedaan. De stelling dat het schade heeft geleden in de periode tussen het verlenen van de gedoogbeschikking en het besluit tot intrekking daarvan geeft geen grond om het belang aan te nemen, reeds omdat daarmee niet is gesteld dat [appellante] als gevolg van het nemen van het intrekkingsbesluit schade heeft geleden.
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt ook dat de rechtbank heeft miskend dat het college met het verlenen van de omgevingsvergunning is teruggekomen van de eerder bij besluit van 24 september 2008 verleende bouwvergunning. Volgens hem heeft het de bouwvergunning ten onrechte aangevuld, terwijl die reeds onherroepelijk was.
7.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…),
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen.
Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) worden als categorieën gevallen, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de wet, aangewezen:
a. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk, waarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan 10 personen, dan wel het in afwijking daarvan bij de bouwverordening, bedoeld in artikel 8 van de Woningwet, bepaalde aantal personen.
Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3, gelezen in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 8, van die bijlage II, is een omgevingsvergunning voor een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet, niet vereist, indien deze betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. (…),
b. geen verandering van de brandcompartimentering of subbrandcompartimentering,
(…).
7.2. Tussen partijen is niet in geschil dat, om aan te tonen dat de RWA-installatie een gelijkwaardige voorziening is in de zin van het Bouwbesluit, het plaatsen van een brandwerende scheiding tussen de binnenplaats en de golfruimte uit het oogpunt van brandveiligheid nodig is. Daargelaten of het aanbrengen van zodanige scheiding bij het besluit van 24 september 2008 is vergund, heeft de rechtbank terecht geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het college het realiseren van zodanige scheiding niet van [appellante] heeft mogen verlangen.
[appellante] heeft het oordeel van de rechtbank dat de golfruimte in de kelder door het plaatsen van de brandwerende scheiding geen onderdeel meer uitmaakt van de compartimentering van het atrium, zodat de (sub)brandcompartimentering is gewijzigd, in hoger beroep niet bestreden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor het plaatsen daarvan ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder 8, onder b, van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning vereist is.
Het betoog faalt.
8. Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van de dwangsom.
9. Het college heeft aan het besluit van 15 september 2011 ten grondslag gelegd dat bij controles op 31 december 2010 en 1 januari 2011 is gebleken dat de rookluiken en/of de luchttoevoerdeuren niet open stonden. Het heeft geoordeeld dat daarvoor dwangsommen zijn verbeurd met een totaalbedrag van € 20.000,00.
10. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het de last niet heeft overtreden, omdat er ook met gesloten luiken een brandveilige situatie was. Dat blijkt uit de rapportages, waarover het college vanaf 23 november 2011 beschikt, aldus [appellante].
10.1. Niet in geschil is dat de rookluiken en/of de luchttoevoerdeuren op het moment van de controles niet open waren. [appellante] heeft daardoor niet aan de hem opgelegde last voldaan en daardoor dwangsommen verbeurd. De stelling dat er ook met gesloten luiken een brandveilige situatie was, betreft het besluit van 28 juli 2010 tot oplegging van de last. Zoals hiervoor onder 3.1 is overwogen, heeft [appellante] daartegen echter geen rechtsmiddelen aangewend.
Het betoog faalt.
11. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat in het besluit van 8 februari 2011 is vastgesteld dat de luiken niet langer geopend hoefden te zijn. In de periode tussen dit besluit en de controles, waarop de invordering is gebaseerd, is inhoudelijke niets gewijzigd, zodat van een materiële overtreding van de last geen sprake was. Het college heeft daarom niet in redelijkheid tot invordering van de verbeurde dwangsommen kunnen besluiten, aldus [appellante].
11.1. Bij de beoordeling van een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom komt aan het belang van de invordering groot gewicht toe. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag van het besluit tot oplegging van de last. Steun hiervoor kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115), waarin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien, aldus die passage.
11.2. De door het college uitgevoerde controles, waarbij is geconstateerd dat de last werd overtreden, hebben plaatsgevonden voor 8 februari 2011. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht en ook blijkt uit dat besluit, zijn in het hotel na het moment, waarop de controles zijn uitgevoerd, maatregelen getroffen en heeft het college daarin onder meer aanleiding gezien om gebruik van de hotelkamers, de golfbaan en de dienstwoning in het pand toe te staan. De rechtbank heeft derhalve terecht niet aangenomen dat tussen het nemen van dat besluit en de controles geen wijzigingen hebben plaatsgevonden en de last op het moment van de controles niet werd overtreden. Dat aan dat besluit niet het voorschrift is verbonden dat de rookluiken en luchttoevoerdeuren van de RWA-installatie zich in geopende stand bevinden, heeft de rechtbank terecht geen grond gegeven voor het oordeel dat er bijzondere omstandigheden waren, op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had behoren af te zien.
Het betoog faalt.
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
w.g. Loeb w.g. Van den Berg
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2013
651.