Uitspraak
201211256/1/A4.
Datum uitspraak: 27 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Coevorden,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2012 heeft het college aan ProRail een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een spoorwegemplacement aan de Krimweg te Coevorden.
Tegen dit besluit heeft ProRail beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
ProRail heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2013, waar ProRail, vertegenwoordigd door mr. W. Zwier, advocaat te Breda, ir. S. Tooten,
T.R. de Groot, J.W.A. Sontrop en J.H. Borghols, en het college, vertegenwoordigd door M.J. Siersema-van den Hof, werkzaam bij de gemeente, en W.M. Masselink, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
2. ProRail heeft haar beroepsgronden over vergunningvoorschrift F.7 en het bepaalde onder het derde gedachtestreepje van het dictum van het bestreden besluit ingetrokken.
3. Tot de aangevraagde activiteiten behoren treinbewegingen met wagons met gevaarlijke stoffen die door ProRail zijn aangeduid als het 'kopmaken met locwissel'. Pro Rail heeft deze treinbewegingen in haar beroepschrift als volgt omschreven:
"1. na aankomst van de trein op het emplacement wordt de locomotief, die is bevestigd aan de trein, afgekoppeld;
2. aan het andere uiteinde van de trein wordt een andere locomotief gekoppeld;
3. vervolgens rijdt de trein weg in de tegenovergestelde rijrichting."
4. ProRail betoogt dat, anders dan waarvan zij ten tijde van het indienen van de aanvraag uitging, het kopmaken van goederentreinen met gevaarlijke stoffen, moet worden toegerekend aan het doorgaand treinverkeer en derhalve geen vergunningplichtige activiteit is in de zin van de Wet milieubeheer. In dat verband wijst ProRail er onder meer op dat de locomotief geen onderdeel is van de trein, zodat door het wisselen hiervan de samenstelling van de trein niet verandert. Verder staat de locomotief ten dienste van de doorgaande trein. Gelet hierop had het college de aanvraag wat betreft het kopmaken buiten behandeling moeten laten en was het college niet bevoegd om ten aanzien daarvan voorschriften aan de vergunning te verbinden.
4.1. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 27 juni 2012, inzake nr. 201101874/1/A4 heeft overwogen houdt haar jurisprudentie een verdeling in van treinbewegingen die wel en niet als onderdeel van een inrichting kunnen worden aangemerkt: alleen de treinbewegingen die verband houden met het in werking zijn van de inrichting (het emplacement) als zodanig, moeten als onderdeel van de inrichting worden beschouwd. Het doorgaande treinverkeer, dat op zichzelf beschouwd los staat van het in werking zijn van het emplacement, behoort niet tot de inrichting. Op de milieugevolgen van dit treinverkeer zijn niet de voor de inrichting geldende regels van toepassing, maar de voor de spoorweg als zodanig geldende regels.
4.2. Blijkens de aanvraag en de daarbij als toelichting gevoegde bijlagen en blijkens de ter zitting gegeven toelichting gaat het met name om goederentreinen die op een binnen de inrichting gelegen rangeerspoor tot stilstand worden gebracht, waarna een locomotief, die afkomstig is van een buiten de inrichting gelegen industrieterrein, aan de achterzijde wordt aangekoppeld en - al dan niet nadat de trein een stuk is teruggeduwd - de locomotief aan de voorzijde wordt afgekoppeld. Vervolgens vertrekt de trein in de tegenovergestelde richting. De afgekoppelde locomotief blijft achter op een rangeerspoor of rijdt naar het genoemde industrieterrein.
Deze treinbewegingen, die voornamelijk op niet voor doorgaand treinverkeer bestemde sporen plaatsvinden, staan op zichzelf beschouwd niet los van het in werking zijn van het emplacement; zij houden verband met het in werking zijn van de inrichting. Gelet hierop heeft het college deze treinbewegingen terecht als onderdeel van de inrichting aangemerkt en bij de beoordeling van de vergunningaanvraag betrokken.
De verwijzing van ProRail naar toekomstige regelgeving over het vervoer van gevaarlijke stoffen kan aan het vorenstaande niet afdoen, nu op die regelgeving niet kan worden vooruitgelopen.
De beroepsgrond faalt.
5. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Bij de toepassing van deze bepaling komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Vergunningvoorschriften A.1.2.1, A.1.2.2, A.1.3.1 en A.1.3.2
6. Voorschrift A.1.2.1 luidt:
"De vergunninghouder en de gebruikers van het spoorwegemplacement dienen ervoor zorg te dragen dat hun werknemers binnen de inrichting bekend zijn met de voorgeschreven veiligheidsvoorschriften, de interne instructies, het praktisch gebruik van kleine blusmiddelen en de specifieke voorschriften ingeval van een ongewoon voorval, voor zover deze op die werknemers betrekking hebben."
Voorschrift A.1.2.2 luidt:
"Ten aanzien van de verplichtingen die voortvloeien uit de vergunning dient de vergunninghouder aan de gebruikers van het spoorwegemplacement en hun medewerkers een schriftelijke instructie te verstrekken, welke gericht is op het in werking zijn van het spoorwegemplacement overeenkomstig de verleende vergunning en het voldoen aan de aan de vergunning verbonden voorschriften."
Voorschrift A.1.3.1 luidt:
"Alle werkzaamheden die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben worden uitsluitend verricht door daartoe opgeleid en ter zake kundig personeel volgens daartoe door de drijver van de inrichting verstrekte voorschriften en instructies. In het te hanteren opleidingsprogramma is minimaal aandacht besteed aan de risico’s van het vrijkomen van gevaarlijke stoffen."
Voorschrift A.1.3.2 luidt:
"De vergunninghouder verleent voor werkzaamheden in situaties waarin bovenstaande voorschriften en/of instructies niet voorzien of waarbij daarvan moet worden afgeweken, schriftelijke toestemming. De vergunninghouder ziet er op toe dat er volgens de voorschriften en instructies wordt gewerkt."
7. ProRail betoogt dat in voorschrift A.1.2.1 ten onrechte het gebruik van kleine blusmiddelen is opgenomen omdat deze niet binnen de inrichting maar bij de hulpdiensten aanwezig zijn.
7.1. Het college heeft ter zitting vermeld dat geen blusmiddelen in de inrichting aanwezig zijn, zodat het voorschrift A.1.2.1 in zoverre geen doel dient. De Afdeling leidt hieruit af dat het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet met vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover het de zinsnede "het praktisch gebruik van kleine blusmiddelen" in voorschrift A.1.2.1 betreft.
8. ProRail betoogt dat voorschriften A.1.2.1, A.1.2.2, A.1.3.1 en A.1.3.2 onredelijk bezwarend zijn, nu deze haar ertoe verplichten om zelf, ook ten aanzien van in de inrichting werkzaam zijnde derden, individuele, op de werkzaamheden van de betrokken persoon toegesneden instructies te verstrekken en toezicht te houden op de naleving daarvan. Volgens haar is dit praktisch niet uitvoerbaar en ook niet noodzakelijk, omdat de door haar reeds getroffen informatievoorziening voor de gebruikers van het emplacement in toereikende mate invulling geeft aan haar verantwoordelijkheid voor het gebruik van het emplacement.
8.1. Zoals het college ter zitting heeft gesteld, verplichten de voorschriften A.1.2.1 en A.1.3.1 ProRail niet tot het verstrekken van informatie en instructies aan de werknemers van de gebruikers van het emplacement, maar alleen tot het geven van informatie aan de gebruikers. ProRail heeft ter zitting meegedeeld dat zij tegen deze voorschriften, zoals op deze wijze uitgelegd, geen bezwaren heeft.
8.2. Wat voorschrift A.1.2.2 betreft heeft het college ter zitting gesteld dat met dit voorschrift niet wordt beoogd voor te schrijven dat ProRail instructies aan de medewerkers van gebruikers van het emplacement verstrekt. Nu dit echter wel in het voorschrift wordt voorgeschreven, is het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
8.3. Wat voorschrift A.1.3.2 betreft heeft het college ter zitting gesteld dat met dit voorschrift niet is beoogd voor te schrijven dat toestemming wordt verleend aan de werknemers van de gebruikers van het emplacement. Ter voldoening aan dit voorschrift is het verlenen van schriftelijke toestemming aan de gebruiker voldoende. Blijkens het verhandelde ter zitting heeft ProRail geen bezwaren tegen dit voorschrift zoals dat op deze wijze is uitgelegd.
8.4. De beroepsgrond slaagt voor zover het de zinsnede 'en hun medewerkers' in voorschrift A.1.2.2 betreft. Het bestreden besluit moet in zoverre worden vernietigd.
Vergunningvoorschriften D.1, D.2, D.3, D.4, F.1 en F.4
9. Voor zover ProRail betoogt dat de vergunningvoorschriften D.1, D.2, D.3, D.4, F.1 en F.4 moeten worden vernietigd omdat ze betrekking hebben op doorgaand treinverkeer dat geen onderdeel is van het emplacement, faalt deze beroepsgrond, gelet op hetgeen onder 4.2 is overwogen.
10. ProRail betoogt dat voorschrift D.1 niet duidelijk is, omdat dit voorschrift haar ertoe lijkt te verplichten dat de inrichting zodanig wordt gedreven dat een plaatsgebonden risicocontour PR 10-6 zichtbaar wordt, terwijl een dergelijke risicocontour thans nog niet aanwezig is.
10.1. Voorschrift D.1 luidt:
"Vergunninghouder drijft de inrichting zodanig tot een plaatsgebonden risicocontour PR 10-6 zichtbaar wordt. Deze risicocontour ligt op de spoorbaan van de betreffende sporen (aangegeven in de kleur groen) zoals opgenomen in de sporenlayout in bijlage 2 bij deze voorschriften."
10.2. Zoals het college ter zitting heeft gesteld is de strekking van het voorschrift dat een plaatsgebonden risicocontour van maximaal
PR 10-6 geldt. Uit de context van het voorschrift wordt deze strekking voldoende duidelijk.
De beroepsgrond faalt.
11. ProRail betoogt dat voorschrift D.2 onredelijk bezwarend is, nu dit haar ertoe verplicht een verderstrekkend registratiesysteem op te zetten dan het systeem Vervoer Gevaarlijke Stoffen (OVGS), dat zij thans hanteert.
11.1. Voorschrift D.2 luidt:
"Vergunninghouder stelt een registratiesysteem op. In het registratiesysteem moet het aantal behandelde wagens met gevaarlijke stoffen per kalenderjaar worden bijgehouden. De gegevens moeten ten minste 3 jaar worden bewaard. De vergunninghouder is verplicht aan een daartoe door het bevoegd gezag aangewezen ambtenaar op diens eerste verzoek het registratiesysteem ter inzage te geven."
11.2. Het college heeft ter zitting gesteld dat voorschrift D2 ertoe strekt te waarborgen dat alle relevante gegevens beschikbaar zijn om de plaatsgebonden risicocontour als bedoeld in voorschrift D1 te kunnen berekenen en te kunnen controleren of deze wordt overschreden. Volgens het college voldoet het door ProRail gehanteerde systeem grotendeels aan het voorschrift. Daarbij heeft het college gesteld dat - anders dan in het voorschrift is bepaald - de gegevens niet drie jaar hoeven te worden bewaard.
11.3. De door het college beoogde strekking van voorschrift D.2 is in het voorschrift zelf niet nader uitgewerkt. Mede gelet op de ter zitting gegeven toelichting, die gedeeltelijk afwijkt van de tekst van het voorschrift, is niet duidelijk welke concrete verplichtingen uit het voorschrift voortvloeien. In zoverre is het voorschrift in strijd met de rechtszekerheid. Ten aanzien van de bewaartermijn van drie jaar is, nu het college deze termijn niet nodig acht, het besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet zorgvuldig voorbereid.
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit moet wat voorschrift D.2 betreft worden vernietigd.
12. ProRail betoogt dat voorschrift F.4 ten onrechte aan de vergunning is verbonden, nu de daarin genoemde brandblusmiddelen, brandbestrijdings- en brandbeveiligingssystemen niet binnen de inrichting, maar bij de hulpdiensten aanwezig zijn.
12.1. Het college heeft in het verweerschrift en ter zitting vermeld dat dit voorschrift ten onrechte aan de vergunning is verbonden. De Afdeling leidt hieruit af dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit moet wat voorschrift F.4 betreft worden vernietigd.
Conclusie
13. Het beroep is gegrond voor zover het vergunningvoorschriften A.1.2.1 (gedeeltelijk), A.1.2.2 (gedeeltelijk), D.2 en F.4 betreft. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
Het beroep is voor het overige ongegrond.
14. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Coevorden van 18 oktober 2012, kenmerk 2009/21, voor zover het de zinsnede 'het praktisch gebruik van kleine blusmiddelen' in vergunningvoorschrift A.1.2.1 en de zinsnede 'en hun medewerkers' in vergunningvoorschrift A.1.2.2 betreft, alsmede voor zover het de vergunningvoorschriften D.2 en F.4 betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Coevorden tot vergoeding van bij ProRail B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Coevorden aan ProRail B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Maesen de Sombreff
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2013
190-742.