Uitspraak
201012263/1/A3.
Datum uitspraak: 4 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting de Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 30 november 2010 in zaak nr. 10-690 in het geding tussen:
de Faunabescherming
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juni 2009 heeft het college aan de stichting Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland ontheffing verleend voor het gebruik van een geweer, in combinatie met kunstlicht, voor de periode tussen zonsondergang en zonsopgang voor het doden van vossen. Bij datzelfde besluit heeft het college ontheffing verleend voor het voorhanden hebben van een geweer in een rijdend motorrijtuig dan wel een ander voertuig op wegen gelegen in het jachtveld en heeft het ontheffing verleend om in de periode tussen 1 maart en 1 september van aardhonden gebruik te kunnen maken.
Bij besluit van 14 januari 2010 heeft het college het door de Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard en het besluit van 4 juni 2009 herroepen. Het college heeft de Faunabeheereenheid bij het besluit van 14 januari 2010 ontheffing verleend voor het gebruik van het geweer na zonsondergang en vóór zonsopgang, voor het gebruik van het geweer vanuit een rijdend motorvoertuig en het heeft ontheffing verleend om ten behoeve van het vangen en doden van vossen in de periode van 1 maart tot 1 september gebruik te maken van aardhonden in vossenholen. Het heeft verder bij dat besluit de toestemming voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen als bedoeld in artikel 9, zesde lid, sub b, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren verleend.
Bij uitspraak van 30 november 2010 heeft de rechtbank het door de Faunabescherming daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 14 januari 2010 vernietigd voor zover daarbij ontheffing is verleend voor het gebruik van het geweer vanuit een rijdend motorvoertuig en om ten behoeve van het vangen en doden van vossen in de periode van 1 maart tot 1 september gebruik te maken van aardhonden in vossenholen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Faunabescherming hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Faunabescherming en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2011, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door haar secretaris, [secretaris], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Schoordijk, vergezeld door J.A. van Dalen, beiden werkzaam bij de provincie, en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door P.B. van Houten, zijn verschenen.
Bij uitspraak van 3 augustus 2011 in zaak nr. 201100944/1/H3 (www.raadvanstate.nl), heeft de Afdeling het Benelux-Gerechtshof (hierna: het Gerechtshof) verzocht uitspraak te doen over vragen van uitleg betreffende de Tweede beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 18 juni 1990 tot wijziging van de Benelux-Overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming, nr. M (90) 6 en de Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 2 oktober 1996 met betrekking tot de jacht en de vogelbescherming, nr. M (96) 8.
De Afdeling heeft het onderzoek heropend in afwachting van de beantwoording door het Gerechtshof van de bij uitspraak van 3 augustus 2011 gestelde vragen, omdat zij die beantwoording van belang acht voor de beoordeling van het door de Faunabescherming in deze zaak ingestelde hoger beroep.
Bij arrest van 11 maart 2013 in zaak nr. A 2011/2/10 (www.courbenelux.be) heeft het Gerechtshof de vragen van uitleg beantwoord.
Het college, de Faunabescherming en de Faunabeheereenheid zijn in de gelegenheid gesteld om een reactie op het arrest in te dienen. Het college en de Faunabescherming hebben bij brieven van 28 mei 2013 onderscheidenlijk 10 juni 2013 reacties op het arrest ingediend.
De Afdeling heeft de zaak nogmaals ter zitting behandeld op 16 september 2013, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Haarlem, en [secretaris], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Schoordijk, vergezeld door J.A. van Dalen MSc, beiden werkzaam bij de provincie, en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door ing. J.J.H.G.D. Karelse, zijn verschenen.
Overwegingen
Het recht van de Benelux Unie
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming, zoals gewijzigd bij het Protocol van 20 juni 1977 tot wijziging van die Overeenkomst (hierna: de Benelux-Overeenkomst), verbindt elk der drie regeringen zich in haar nationale wetgeving het wild volgens de volgende categorieën te rangschikken: grof wild, klein wild, waterwild, overig wild.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder d, wordt in de zin van deze Overeenkomst onder overig wild onder meer verstaan: vossen (Vulpes vulpes).
Ingevolge het derde lid kan het krachtens artikel 15 van Pro het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie (hierna: het Benelux-Unieverdrag) ingestelde Comité van Ministers de in het tweede lid vermelde opsommingen wijzigen of aanvullen.
Ingevolge het vierde lid kan elk van de Overeenkomstsluitende partijen in afwachting van de harmonisatie van de categorieën wild andere diersoorten aan deze categorieën toevoegen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, is de jacht met het geweer verboden tenminste gedurende de tijd tussen één uur na de officiële zonsondergang en één uur vóór de officiële zonsopgang.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, mag bij de jacht op de onderscheiden wildsoorten slechts gebruik worden gemaakt van nader aan te wijzen wapens en munitie, alsmede van nader aan te wijzen andere middelen, tuigen en jachtmethoden, overeenkomstig de procedure aangegeven in het vierde lid.
Ingevolge het vierde lid, onder a, onder 1°, stelt het Comité van Ministers, door middel van overeenkomstig artikel 19, aanhef en onder a, van het Benelux-Unieverdrag genomen beschikkingen en rekening houdende met de cynegetische omstandigheden eigen aan elk land of deel daarvan, de wapens en munitie vast alsmede de andere middelen, tuigen en jachtmethoden als bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge het vijfde lid stelt elk der drie regeringen de wijze vast waarop, alsmede de voorwaarden waaronder, uitvoering zal worden gegeven aan het in de leden een en vier bepaalde, zulks met inbegrip van de controlemaatregelen.
1.1. Ingevolge artikel 1 van Pro de Tweede beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 18 juni 1990 tot wijziging van de Benelux-Overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming, nr. M(90)6 (Trb. 1992, 150), voor zover thans van belang, kan, onverminderd de bepalingen van Richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand en de bepalingen van de Conventie van Bern, de lijst van onderstaande soorten, in zijn totaliteit of gedeeltelijk, worden gerangschikt als wild conform artikel 1, tweede lid van de Benelux-Overeenkomst.
a. a) Grof wild: […];
b) Klein wild: […];
c) Waterwild: […];
d) Overig wild: […], vossen (Vulpes vulpes) […].
1.2. Bij Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 2 oktober 1996 met betrekking tot de jacht en de vogelbescherming, nr. M(96) 8 (Trb. 1997, 252), zoals gewijzigd bij Beschikking van het Comité van Ministers van 17 december 1998, nr. M (98) 4 (Trb. 2002, 11), heeft het Comité van Ministers een maximumlijst van middelen vastgesteld die toelaatbaar zijn bij de uitoefening van de jacht, als bedoeld in artikel 4, tweede en vierde lid, van de Benelux-Overeenkomst (hierna: de Beschikking middelen). Kunstmatige lichtbronnen worden hierin niet vermeld.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Beschikking van het Benelux Comité van Ministers tot wijziging van het toepassingsgebied van de Beschikkingen M (96) 8 en M (83) 17 met betrekking tot geweren en munitie en andere middelen die voor de jacht op de onderscheiden wildsoorten zijn toegestaan, nr. M (2012) 3 (Benelux-publicatieblad 2012, 2; hierna: de Wijzigingsbeschikking) wordt aan de Beschikking middelen als onderdeel c van artikel 4 het Pro volgende toegevoegd:
"Het toepassingsgebied van deze beschikking is uitsluitend beperkt tot de uitoefening van de jacht en strekt zich niet uit tot bestrijding teneinde belangrijke schade te voorkomen c.q. te bestrijden aan gewassen, veeteelt en bossen, dan wel in het belang van flora, fauna en de volksgezondheid en openbare veiligheid, alsmede de veiligheid van het luchtverkeer."
1.3. Ingevolge artikel 1 van Pro de Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie strekkende tot de limitatieve opsomming van de te bezigen geweren en munitie bij de jacht op de onderscheiden wildsoort, nr. M(83)17 (Trb. 1987, 2; hierna: de Beschikking geweren en munitie), voor zover thans van belang, zijn voor het uitoefenen van de jacht met vuurwapens geweren, voorzien van kunstmatige lichtbronnen of voorzieningen om de prooi te verlichten, verboden.
Het nationale recht
1.4. Ingevolge artikel 93 van Pro de Grondwet (hierna: Gw) hebben bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt.
Ingevolge artikel 94 vinden Pro binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
1.5. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) worden als beschermde inheemse diersoort aangemerkt alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren, met uitzondering van gedomesticeerde dieren behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten en met uitzondering van de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis.
Ingevolge artikel 9 is Pro het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 65, eerste lid, worden bij algemene maatregel van bestuur beschermde inheemse diersoorten aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen soorten die:
a. in het gehele land schade aanrichten;
b. in delen van het land schade aanrichten.
Ingevolge het tweede lid kan, slechts wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, de aanwijzing bedoeld in het eerste lid worden gedaan ter voorkoming van:
a. belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren, of
b. schade aan de fauna.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 en 72, vijfde lid, ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
Ingevolge het vierde lid wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
Ingevolge artikel 72, eerste lid, voor zover thans van belang, worden bij algemene maatregel van bestuur de middelen aangewezen waarmee dieren mogen worden gevangen of gedood.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover thans van belang, is het verboden dieren te vangen of te doden met andere dan de in het eerste lid bedoelde middelen.
1.6. Ingevolge artikel 2 van Pro het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (hierna: Bbsd), gelezen in samenhang met bijlage 1 bij dat besluit, is de vos aangewezen als beschermde inheemse diersoort die in het gehele land veelvuldig belangrijke schade aanricht als bedoeld in artikel 65, eerste lid, onderdeel a, van de Ffw.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a en j, zijn geweren en kunstmatige lichtbronnen aangewezen als middelen als bedoeld in artikel 72, eerste lid, van de Ffw.
Ingevolge artikel 7, negende lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, worden geweren niet gebruikt vóór zonsopgang en na zonsondergang.
Ingevolge artikel 9, zesde lid, worden kunstmatige lichtbronnen uitsluitend gebruikt indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het middel wordt gebruikt voor het vangen of doden van vossen;
b. voor het gebruik is toestemming verleend door gedeputeerde staten.
1.7. Ter uitvoering van de Ffw heeft het college de "Beleidsnota Flora- en faunawet Noord-Holland" (hierna: de Beleidsnota) vastgesteld. In de Beleidsnota is over de vos onder meer het volgende vermeld:
"(…). In Noord-Holland spitst de discussie zich toe op mogelijke effecten van predatie door de vos op (weide)vogels die op de grond broeden. De vossenstand is de laatste jaren flink toegenomen in Noord-Holland. De vos heeft zich gevestigd in heel Noord-Holland, ook in open en waterrijke weidegebieden. Een toenemend voedselaanbod en het verdwijnen van natuurlijke barrières als gevolg van menselijk handelen (ontwatering, ontsluiting) hebben daaraan zeker bijgedragen. Hierdoor is de predatie van grondbroeders (weidevogels en moerasvogels) toegenomen en komen natuurdoelstellingen voor weidevogels en moerasvogels in gevaar. In 2007 start een onderzoek naar terreingebruik van de vos in een weidevogelgebied, praktische mogelijkheden van landschapsbeheer ter preventie van vossenpredatie op weidevogels en praktische mogelijkheden en het effect van toegespitst vossenbeheer. (…)."
In paragraaf 8.4.3 "ontheffingsbeleid" is onder meer het volgende vermeld:
"(…) De landelijke vrijstelling heeft echter niet de mogelijkheid om af te wijken van onder andere de verboden van art. 7 van Pro het 'Besluit Beheer en Schadebestrijding Dieren' (onder andere 9a, gebruik geweer tussen zonsondergang en zonsopkomst). Indien schadebestrijders ontheffing van deze verboden noodzakelijk achten, dienen zij in een faunabeheerplan deugdelijk te motiveren waarom, in aanvulling op de reeds ter beschikking staande mogelijkheden, zij van de aanvullende mogelijkheden gebruik willen maken. Daarmee wordt tevens gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossingen bestaan. Het is echter niet meer noodzakelijk om in het faunabeheerplan af te wegen of veelvuldig belangrijke schade wordt aangericht. Deze afweging is namelijk reeds door de wetgever gemaakt. In het faunabeheerplan dient echter weer wel te worden gemotiveerd dat met het gebruik van de aanvullende mogelijkheden geen gevaar zal optreden voor de gunstige staat van instandhouding van de vos. Vanwege het feit dat de vos met name 's nachts actief is, kan in het faunabeheerplan het gebruik van een lichtbak en geweer gemotiveerd worden. Ook het gebruik van aardhonden na 1 maart dient deugdelijk in het faunabeheerplan gemotiveerd te worden alvorens hier een ontheffing voor verleend zal worden. (…)."
2. Bij het besluit op bezwaar heeft het college aan de Faunabeheereenheid een nieuwe ontheffing verleend van het in artikel 7, negende lid, onder a, van het Bbsd neergelegde verbod om het geweer te gebruiken na zonsondergang en vóór zonsopgang en heeft het de toestemming voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen, als bedoeld in artikel 9, zesde lid, van het Bbsd, verleend. Hiertoe heeft het college onder verwijzing naar het "Faunabeheerplan Noord-Holland" (hierna: het Faunabeheerplan) overwogen dat, naast de op grond van wet- en regelgeving reeds toegestane handelingen om vossen te doden, aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn ter bestrijding van de vos om de predatie op weidevogels en hun legsels terug te dringen. Het college heeft verder onder verwijzing naar een onderzoek overwogen dat de gunstige staat van instandhouding van de vos niet in het gedrang komt.
3. De rechtbank heeft overwogen dat het college de vrije bejaagbaarheid van de vos in het gehele land als uitgangspunt dient te hanteren. Volgens de rechtbank staat in dit verband uitsluitend ter beoordeling of het college in redelijkheid ontheffing en toestemming kon verlenen voor het gebruik van aanvullende middelen voor het vangen en doden van vossen. Zij heeft in dit verband geoordeeld dat het college onder verwijzing naar het Faunabeheerplan ontheffing heeft mogen verlenen van het verbod om het geweer te gebruiken na zonsondergang en vóór zonsopgang. Verder heeft zij geoordeeld dat het college de toestemming als bedoeld in artikel 9, zesde lid, van het Bbsd voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen heeft mogen verlenen, gelet op het door hem gestelde belang bij nachtelijke bestrijding van de vos.
Volgens de rechtbank slaagt het betoog van de Faunabescherming dat het gebruik van kunstmatige lichtbronnen in strijd met artikel 1 van Pro de Beschikking geweren en munitie is niet, reeds omdat de Beschikking geweren en munitie alleen betrekking heeft op het uitoefenen van de jacht en daarvan in dit geval geen sprake is.
De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat de ontheffing en de toestemming, die uitdrukkelijk zijn verleend met het oog op bestrijding van schade aan weidevogels, voldoende waarborgen bieden voor de juiste inzet daarvan, zodat het betoog van de Faunabescherming dat het toepassingsgebied van het bij de rechtbank bestreden besluit ten onrechte niet is beperkt tot bepaalde gebieden alwaar zich weidevogels bevinden, faalt.
4. De Faunabescherming komt op tegen het oordeel van de rechtbank voor zover zij het besluit op bezwaar van 14 januari 2010 in stand heeft gelaten wat de verlening van ontheffing van het verbod om geweren te gebruiken tussen zonsondergang en zonsopgang en wat de verlening van toestemming voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen betreft.
De Faunabescherming voert in de eerste plaats aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Beschikking geweren en munitie toepassing mist, omdat het in dit geval geen jacht, maar schadebestrijding betreft. Zij wijst in dit verband op het arrest van het Gerechtshof van 25 juni 2008, nr. A 2007/1/10, O.M. tegen F.T.A. Metzelaar (www.courbenelux.be), waarin het Gerechtshof heeft geoordeeld dat het begrip jacht ook betrekking heeft op het doden van een wildsoort in het kader van schadebestrijding. De Faunabescherming heeft in dit verband voorts gewezen op artikel 4, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst en de Beschikking middelen. In de Beschikking middelen is het gebruik van kunstlicht niet opgenomen in de limitatieve lijst van middelen die mogen worden gebruikt bij de jacht of bij beheer en schadebestrijding, aldus de Faunabescherming.
4.1. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit overwegingen 12 en 15 van het arrest van het Gerechtshof van 11 maart 2013 dat vossen onder de werkingssfeer van de Benelux-Overeenkomst en de daarop gebaseerde Beschikkingen vallen, omdat vossen zijn aangewezen als "overig wild" op grond van 1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Benelux-Overeenkomst. In zoverre zijn de Benelux-Overeenkomst en de Beschikkingen op dit geschil van toepassing. Daarbij is, anders dan het college betoogt, niet van belang dat de vos in de nationale wetgeving van Nederland niet is aangewezen als wild. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraak van heden in zaak nr. 201100944/1/A3-A (www.raadvanstate.nl).
4.2. Uit artikel 4, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst volgt voorts dat de jacht met het geweer tenminste gedurende de tijd tussen één uur na de officiële zonsondergang en één uur vóór de officiële zonsopgang verboden is.
De Afdeling is in dit verband van oordeel dat het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst een ieder naar zijn inhoud kan verbinden, als bedoeld in artikelen 93 en 94 van de Gw. In artikel 4, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst is immers een absoluut verbod opgenomen, dat voldoende concreet is om in de Nederlandse rechtsorde als zelfstandige toepassingsnorm te kunnen functioneren.
Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen in voormelde uitspraak van 3 augustus 2011, kan uit overweging 16 van het door de Faunabescherming aangehaalde arrest van het Gerechtshof van 25 juni 2008 worden afgeleid, dat uit de gemeenschappelijke memorie van toelichting bij de Benelux-Overeenkomst en uit het verband tussen de Beschikking Middelen en de artikelen 1 en 4 van de Benelux-Overeenkomst moet worden afgeleid dat het begrip ‘jacht’ - zowel in de Benelux-Overeenkomst als in de daarop gebaseerde Beschikking middelen - ook omvat de jacht in het kader van de bestrijding van schade, en derhalve ter verdelging. Daar komt bij dat het Gerechtshof in overweging 17 van zijn arrest van 11 maart 2013 heeft overwogen dat het begrip ‘jacht’ in artikel 4, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst ook omvat de jacht op een als overig ‘overig wild’ aangewezen diersoort met het oog op de bestrijding van schade.
Omdat in artikel 4, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst een absoluut verbod is opgenomen voor de jacht gedurende de tijd tussen één uur na de officiële zonsondergang en één uur vóór de officiële zonsopgang en de bestrijding van vossen in dit geval als jacht is te kwalificeren in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst, diende artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw buiten toepassing te worden gelaten, voor zover daarin de bevoegdheid wordt gegeven ontheffing te verlenen van het verbod voor de jacht gedurende de tijd tussen één uur na de officiële zonsondergang en één uur vóór de officiële zonsopgang.
De rechtbank heeft het voorgaande ten onrechte niet onderkend. Het betoog van de Faunabescherming slaagt.
4.3. De Afdeling overweegt voorts in navolging van haar uitspraak van heden in zaak nr. 201100944/1/A3-A dat uit de overwegingen van het arrest van het Gerechtshof van 11 maart 2013 volgt dat de Beschikking middelen in ieder geval tot 24 april 2012 van toepassing was op het doden van vossen in het kader van de bestrijding van schade, zoals in deze zaak het geval is. In de Beschikking middelen worden kunstmatige lichtbronnen niet genoemd. De Beschikking middelen kent geen uitzonderingsbepalingen, zodat op grond van deze beschikking het gebruik van kunstmatige lichtbronnen onder alle omstandigheden is verboden. Gelet hierop, en nu zowel het besluit van 14 januari 2010 als de aangevallen uitspraak dateren van vóór 24 april 2012, de datum waarop de Beschikking middelen is gewijzigd, heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat de bepalingen in het Bbsd die het gebruik van kunstmatige lichtbronnen toestaan ten tijde hier van belang wegens strijd met de Beschikking middelen onverbindend waren en artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw buiten toepassing diende te worden gelaten, voor zover daarin de bevoegdheid wordt gegeven ontheffing te verlenen van het verbod op het doden van vossen met gebruikmaking van kunstmatige lichtbronnen.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het college ten onrechte de toestemming, als bedoeld in artikel 9, zesde lid, van het Bbsd voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen heeft verleend.
Het betoog van de Faunabescherming slaagt.
4.4. De Faunabescherming heeft in hoger beroep verder aangevoerd dat hoewel de Beschikking middelen als gevolg van de Wijzigingsbeschikking is gewijzigd met ingang van 24 april 2012, het doden van vossen met behulp van kunstmatige lichtbronnen ook na die datum niet is toegestaan. Volgens de Faunabescherming bestaat er dan ook geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 14 januari 2010 op dit punt in stand te laten. De Afdeling overweegt dienaangaande als volgt.
4.5. De Afdeling oordeelt in de eerste plaats dat artikel 4, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst, waarin is bepaald dat bij de jacht op de onderscheiden wildsoorten slechts gebruik mag worden gemaakt van nader aan te wijzen wapens en munitie, alsmede van nader aan te wijzen andere middelen, tuigen en jachtmethoden, onvoorwaardelijk en nauwkeurig geformuleerd en voldoende concreet is om in de Nederlandse rechtsorde als zelfstandige door de rechter toe te passen norm te kunnen functioneren. Deze bepaling kan dan ook als een ieder verbindend worden aangemerkt als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Gw.
Bij de Wijzigingsbeschikking is de Beschikking middelen met ingang van 24 april 2012 gewijzigd in die zin dat het toepassingsgebied van de Beschikking middelen vanaf die datum slechts ziet op de uitoefening van de jacht en dat deze niet ziet op bestrijding teneinde belangrijke schade te voorkomen c.q. te bestrijden aan gewassen, veeteelt en bossen, dan wel in het belang van flora, fauna en de volksgezondheid en openbare veiligheid, alsmede de veiligheid van het luchtverkeer. Als gevolg van deze wijziging, zijn de bij de Beschikking middelen aangewezen middelen slechts toe te passen bij de jacht niet zijnde jacht in het kader van bestrijding van schade. Dat het toepassingsbereik van de Beschikking middelen in vorenbedoelde zin is beperkt, brengt met zich dat met betrekking tot de jacht in het kader van de bestrijding van schade géén middelen zijn aangewezen.
Nu uit artikel 4, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst ondubbelzinnig volgt dat bij de jacht op de onderscheiden wildsoorten slechts gebruik mag worden gemaakt van nader aan te wijzen wapens en munitie, alsmede van nader aan te wijzen andere middelen, tuigen en jachtmethoden, en als gevolg van de Wijzigingsbeschikking met betrekking tot de jacht in het kader van de bestrijding van schade geen middelen zijn aangewezen, komt de Afdeling tot de conclusie dat ook na 24 april 2012 het doden van vossen met kunstmatige lichtbronnen op grond van artikel 4, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst niet is toegestaan. De Afdeling vindt steun voor haar oordeel in de aanvullende conclusie van 31 mei 2012 van Advocaat-Generaal Langemeijer in zaak A 2011/2/10. In die conclusie heeft de Advocaat-Generaal overwogen dat de Wijzigingsbeschikking van 24 april 2012 weliswaar het toepassingsgebied van de daarin genoemde beschikkingen van het Comité van Ministers beperkt, maar zij niet het toepassingsgebied van de Benelux-Overeenkomst zelf kan beperken. Voor zover het begrip ‘jacht’ in de Benelux-Overeenkomst mede de jacht omvat op in of krachtens artikel 1 van Pro die Overeenkomst als wild aangewezen dieren ter voorkoming of bestrijding van schade door die diersoorten, zal ter uitvoering van artikel 4 van Pro de Benelux-Overeenkomst moeten worden voorzien in nadere regelgeving, aldus de Advocaat-Generaal.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de Afdeling geen aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van het besluit van 14 januari 2010 als gevolg van de Wijzigingsbeschikking in zoverre in stand te laten.
5. De Faunabescherming betoogt vervolgens dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat aan alle in artikel 68 van Pro de Ffw genoemde voorwaarden is voldaan. Volgens de Faunabescherming heeft het college niet aangetoond dat het, naast de reeds toegestane middelen om vossen overdag te doden, noodzakelijk is om vossen 's nachts te doden ter voorkoming van schade aan flora en fauna. Volgens de Faunabescherming is de vos geen belangrijke predator van weidevogels en veroorzaakt de vos geen schade aan fauna. De rechtbank heeft voorts miskend dat het college niet heeft aangetoond dat geen andere bevredigende oplossing voorhanden is. Het college had volgens de Faunabescherming moeten aantonen dat het doden van vossen met geweer op grond van artikel 65 van Pro de Ffw onvoldoende is en dat de aanvullende maatregelen ten behoeve van het doden van vossen noodzakelijk en effectief zijn. Dat, zoals het college stelt, vossen vooral 's nachts actief zijn, is daarvoor onvoldoende, aldus de Faunabescherming.
De Faunabescherming betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ontheffing en de toestemming, die uitdrukkelijk zijn verleend met het oog op bestrijding van schade aan weidevogels, voldoende waarborgen bieden voor de juiste inzet daarvan. Door het college noch door de Faunabeheereenheid is met concrete gegevens aangetoond dat het 's nachts doden van vossen gedurende het gehele jaar en in het grootste gedeelte van de provincie effectiever is dan het beperken van de ontheffing en toestemming naar plaats en tijd, aldus de Faunabescherming.
5.1. In het licht van de door de Faunabescherming voorgedragen hogerberoepsgrond zal thans de ontheffing voor zover deze ziet op de tijd tussen officiële zonsondergang en één uur daarna en op de tijd tussen één uur vóór de officiële zonsopgang en de officiële zonsopgang worden beoordeeld. De Afdeling overweegt in dat verband als volgt.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 17 oktober 2012 in zaak nr. 201111188/1/A3 (www.raadvanstate.nl), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Ffw (Kamerstukken 2004/05, 29 448, nr. 6, blz. 3) dat als een vrijstelling op grond van artikel 65 of Pro 67 niet passend is om een bepaalde schadeproblematiek aan te pakken, gedeputeerde staten in plaats van een vrijstelling of aanvullend aan een vrijstelling, ontheffing verlenen ingevolge artikel 68 van Pro de wet, aldus de wetgever. Uit voornoemde uitspraak kan worden afgeleid dat het college de aanvraag voor ontheffing van de Faunabeheereenheid diende te beoordelen aan de hand van de voorwaarden neergelegd in artikel 68 van Pro de Ffw mede bezien in het licht van de reeds geldende vrijstelling voor de diersoort vos.
5.3. Het college heeft zijn standpunt dat, naast de voor de vos geldende landelijke vrijstelling, aanvullende maatregelen ter bestrijding van de vos noodzakelijk zijn, gemotiveerd met een verwijzing naar de Beleidsnota, het Faunabeheerplan en het rapport ‘Op zoek naar de mogelijke effecten van predatie op de weidevogelstand’ van Sovon uit 2005 dat volgens het college ook aan het Faunabeheerplan ten grondslag ligt. Volgens het college volgt uit het Faunabeheerplan en het rapport dat het broedsucces van weidevogels negatief wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de vos. Verder is volgens het college in het Faunabeheerplan gemotiveerd dat afschot van de vos overdag niet voldoende effectief is, omdat de vos vooral 's nachts actief is. Uit het Faunabeheerplan volgt verder dat gelet op predatie door de vos juist de nacht de meest kwetsbare periode voor de grondbroeders is. Voorts is volgens het college in het Faunabeheerplan gemotiveerd dat andere methoden minder effectief of meer verstorend zijn, aldus het college.
De Faunabescherming heeft ter staving van haar betoog dat de aanvullende maatregelen ten behoeve waarvan het college ontheffing heeft verleend niet effectief zijn, relevante passages uit het rapport ‘Vossenbeheer voor hamsters, (hoe) heeft het gewerkt?’ van 1 juli 2007, uit het rapport ‘De vossenproblematiek rond het Lauwersmeer: een verkenning uit 2002’ en uit het rapport ‘Hoe is de vossenpopulatie in Noord-Holland te monitoren’ uit maart 2003, overgelegd. In het rapport uit 2007 is vermeld dat het doel van vossenbestrijding is om de vossenstand juist in het voorjaar zo laag mogelijk te krijgen en te houden in het doelgebied en een beperkte buffer eromheen. In het rapport van maart 2003 wordt opgemerkt dat de provincie haar vossen-afschot-beleid zo zou kunnen vormgeven dat in één of twee weidevogelregio’s en directe omgeving van minimaal 5000 hectare omvang elk, intensief vossenafschot wordt gepleegd met alle mogelijke wettelijke middelen in de periode januari - april. In het rapport uit 2002 is vermeld dat afschot van de vossenpopulatie een weinig duurzame oplossing is en in veel omstandigheden weinig effectief gebleken. Verder is in dit rapport vermeld dat afschot van vossen zich, bij het uitgangspunt dat een in de herfst afgeschoten vos niet het aantal vossen vermindert dat in het volgende voorjaar aanwezig is, moet concentreren op de vossen die in februari tot juni aanwezig zijn.
De Afdeling heeft kennisgenomen van de inhoud van de door de Faunabescherming overgelegde stukken en is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het college gelet op hetgeen in die rapporten wordt geconcludeerd, zijn standpunt en de conclusie in het Faunabeheerplan dat vossenbestrijding gedurende de van belang zijnde periode van de nacht en gedurende het gehele jaar in de gehele provincie Noord-Holland noodzakelijk is, onvoldoende heeft gemotiveerd.
Gelet hierop, en mede bezien het gegeven dat vossenbestrijding sinds 2006 gedurende het gehele jaar reeds overdag mag plaatsvinden als gevolg van de plaatsing van de vos op de landelijke vrijstellingslijst, is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat het college de ontheffingverlening genoegzaam heeft gemotiveerd.
Het betoog van de Faunabescherming slaagt.
6. Het hoger beroep van de Faunabescherming is gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking, in zoverre daarbij is nagelaten het besluit van 14 januari 2010 van het college te vernietigen voor zover bij dat besluit ontheffing is verleend van het verbod het geweer te gebruiken na zonsondergang en vóór zonsopgang, als bedoeld in artikel 7, negende lid, onder a, van het Bbsd en voor zover bij dat besluit de toestemming als bedoeld in artikel 9, zesde lid, onder b, van het Bbsd is verleend. De Afdeling ziet geen aanleiding het besluit van 4 juni 2009 te herroepen, omdat dit besluit reeds bij het besluit op bezwaar van 14 januari 2010 is herroepen en het besluit op bezwaar voor zover het die herroeping betreft, in stand blijft.
7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld, waarbij de door de Faunabescherming verzochte kosten gemaakt voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bij het Gerechtshof in deze procedure niet voor vergoeding in aanmerking komen, reeds omdat deze kosten niet in deze procedure zijn gemaakt. De door De Faunabescherming vermelde kosten gemaakt voor een deskundigenrapport komen evenmin voor vergoeding in aanmerking, nu deze gezien de juridische inhoud van dat rapport moeten worden geacht te zijn begrepen in de kosten voor het door een derde verlenen van beroepsmatige rechtsbijstand. Nu de reiskosten van [secretaris] in verband met het bijwonen van de zitting van de Afdeling van 16 september 2013 in zaak nr. 201100944/1/A3-A reeds worden vergoed, bestaat geen aanleiding die reiskosten voor de zitting van de Afdeling van 16 september 2013 in deze zaak opnieuw te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 30 november 2010 in zaak nr. 10-690, voor zover daarbij is nagelaten het besluit van 14 januari 2010, kenmerk 2010-1184, te vernietigen voor zover bij dat besluit ontheffing is verleend van het verbod het geweer te gebruiken na zonsondergang en vóór zonsopgang, als bedoeld in artikel 7, negende lid, onder a, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren en voor zover bij dat besluit de toestemming als bedoeld in artikel 9, zesde lid, onder b, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren is verleend;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij de stichting Stichting de Faunabescherming in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 737,11 (zegge: zevenhonderdzevenendertig euro en elf cent), waarvan € 708,00 (zegge: zevenhonderdacht euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de stichting Stichting de Faunabescherming het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Grimbergen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2013
581.