Uitspraak
201203014/1/A4.
Datum uitspraak: 11 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 9 februari 2012 in zaak nr. 11/116 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2010 heeft het college [wederpartij] twee lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
Bij besluit van 7 januari 2011 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 februari 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 januari 2011 vernietigd en bepaald dat het college opnieuw op de bezwaren van [wederpartij] dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 12 april 2012 heeft het college besloten tot invordering van de aan [wederpartij] opgelegde dwangsom tot een bedrag van € 2.000,00.
[wederpartij] heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Het college heeft het bezwaarschrift aan de Afdeling doorgezonden.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2013, waar het college, vertegenwoordigd door M.S. Beerten en B. Arentz, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 9 juni 2010 heeft het college geconstateerd dat in de inrichting van [wederpartij] aan de [locatie] te Emmen (hierna: de inrichting) 20.000 tot 30.000 m3 groenafvalstoffen, waaronder snoeihout en boomstammen, waren opgeslagen en werden verwerkt. Bij het besluit van 14 oktober 2010 heeft het college [wederpartij] twee lasten onder dwangsom opgelegd omdat het hier om een inrichting voor op- en overslag van afvalstoffen ging die zonder de krachtens de Wabo vereiste vergunning in werking was. Last 1 houdt in dat het verwerken, bewerken en overslaan van afval binnen de inrichting moet worden beëindigd en beëindigd gehouden. Last 2 houdt in dat geen nieuw van buiten de inrichting afkomstig afval mag worden opgeslagen. De lasten bevatten een begunstigingstermijn van twee weken. Voorts houdt het besluit van 14 oktober 2010 in dat wordt gedoogd dat de op 7 oktober 2010 in de inrichting reeds opgeslagen afvalstoffen daar tot 1 februari 2011 zonder vergunning opgeslagen blijven.
2. Aan het besluit van 14 oktober 2010 heeft het college zijn "Gedoogstrategie Provincie Drenthe 2010" (hierna: de Gedoogstrategie) ten grondslag gelegd, volgens welke in oprichtingssituaties de enkele omstandigheid dat concreet zicht op legalisatie bestaat, geen grond is om te gedogen; er moeten daarnaast nog andere zwaarwegende belangen zijn die gedogen rechtvaardigen. In wijzigingssituaties - wijziging van bestaande, reeds vergunde activiteiten - kan volgens de Gedoogstrategie concreet zicht op legalisatie grond zijn om te gedogen mits na indiening van een aanvraag om een wijzigingsvergunning gedurende twaalf weken niet op die aanvraag is beslist, welke termijn volgens de Gedoogstrategie de kortst mogelijke is waarbinnen een aanvraag beoordeeld kan worden en ter inzage kan worden gelegd.
Aan de Gedoogstrategie ligt het uitgangspunt ten grondslag dat vergunningplichtige activiteiten vooraf getoetst moeten worden om de nadelige gevolgen voor het milieu zo veel mogelijk te beperken, wat volgens het college te meer van belang is nu de vergunningplicht op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo alleen nog voor zware milieubelastende activiteiten geldt.
3. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit op bezwaar gegrond verklaard en het college opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen. Zij heeft daartoe overwogen dat het college volgens de Gedoogstrategie bij de belangenafweging in oprichtingssituaties eventueel concreet zicht op legalisatie in het geheel niet betrekt, omdat het, als er geen andere bijzondere omstandigheden als bedoeld in de rechtspraak van de Afdeling zijn, bij het nemen van een besluit om al dan niet tot handhaving over te gaan geen belangen meer afweegt. De rechtbank acht dit in strijd met de vaste rechtspraak van de Afdeling en artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zij acht de Gedoogstrategie in zoverre kennelijk onredelijk, zodat deze buiten toepassing had dienen te worden gelaten en het college het bestreden besluit niet op deze beleidsregel had mogen baseren.
Hoger beroep van het college
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Gedoogstrategie inhoudt dat geen belangen worden afgewogen en daarom wegens kennelijke onredelijkheid buiten beschouwing had moeten worden gelaten.
Daartoe voert het college ten eerste aan dat een deel van de belangenafweging al bij de vaststelling van het beleid heeft plaatsgevonden: in een oprichtingssituatie weegt ook bij concreet zicht op legalisatie het algemeen belang van handhavend optreden in combinatie met de belangen van omwonenden en het milieu zwaarder dan het belang van het bedrijf bij voortzetting van nog niet vergunde activiteiten. De Gedoogstrategie is er op gericht te voorkomen dat het bedrijfsleven "concreet zicht op legalisatie" als excuus gebruikt om alvast met activiteiten te beginnen voordat de vereiste vergunning is verleend. Zij is er tevens op gericht benadeling te voorkomen van bedrijven die zich wel aan de wet houden en wachten totdat de vereiste vergunning is verleend.
Ten tweede wordt, aldus het college, bij het nemen van elk besluit om al dan niet te handhaven ook bij concreet zicht op legalisatie altijd nog onderzocht of er andere zwaarwegende belangen zijn die ertoe nopen van handhavend optreden af te zien op de grond dat handhavend optreden onredelijk zou zijn.
Temeer nu het beleid aldus alle ruimte biedt om de belangen van de betrokken ondernemer mee te wegen, is het niet in strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb, aldus het college.
4.1. Het college heeft het snoeihout en de boomstammen die in de inrichting worden verwerkt, tot biomassa worden bewerkt, worden overgeslagen en opgeslagen terecht als afvalstoffen aangemerkt. Voor deze activiteiten was gezien de op 9 juni 2010 geconstateerde omvang op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, in samenhang met artikel 2.1, tweede lid van het Besluit omgevingsrecht en categorie 28.10 van bijlage I bij dat Besluit, een vergunning vereist. Nu de activiteiten zonder vergunning werden verricht, overtrad [wederpartij] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Het college was dan ook bevoegd handhavend op te treden.
4.2. Ingevolge vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van 11 juli 2012 in zaak nr. 201011725/1/A4) zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.3. Het in overweging 2 bedoelde en in overweging 4 nader toegelichte handhavingsbeleid dat het college bij overtredingen van wettelijke voorschriften op het terrein van het milieurecht voert, overschrijdt niet de grenzen van een redelijke beleidsbepaling, gelet op de in die overwegingen weergegeven motivering waarop dit beleid berust en in aanmerking genomen dat volgens dit beleid het college ook bij concreet zicht op legalisatie zowel in oprichtingssituaties als in wijzigingssituaties steeds beoordeelt of er andere zwaarwegende omstandigheden zijn die - al dan niet tezamen met het concrete zicht op legalisatie - meebrengen dat handhavend optreden zodanig onevenredig zou zijn dat daarvan geheel of gedeeltelijk moet worden afgezien.
Het betoog slaagt.
4.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep van [wederpartij] beoordelen voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
Het beroep van [wederpartij] tegen de last onder dwangsom
5. [wederpartij] betoogt dat de overtreding het gevolg is van overmacht, zodat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Hiertoe voert [wederpartij] aan dat zij reeds geruime tijd voordat zij met de werkzaamheden was begonnen, een conceptaanvraag om vergunning bij het college had ingediend, waarvan de behandeling door toedoen van het provinciale apparaat aanmerkelijke vertraging heeft opgelopen. In het belang van de voortgang van de biomassacentrale te Steenwijk, die afhankelijk is van de aanlevering van stoffen door [wederpartij], waartoe zij zich reeds contractueel had verplicht, was zij genoodzaakt vooruitlopend op de te verlenen vergunning met de werkzaamheden te starten, aldus [wederpartij].
Volgens haar was handhavend optreden in dit geval bovendien onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Zij voert daartoe aan dat het milieu en de belangen van derden door de overtreding niet worden aangetast, terwijl het naleven van de last tot nadelige gevolgen voor het milieu leidt als gevolg van toename van transportbewegingen en daarmee van uitstoot van CO2, en als gevolg van het mogelijk stilleggen van de biomassacentrale te Steenwijk.
5.1. Het college betoogt dat er geen bijzondere omstandigheden waren op grond waarvan het verdergaand had moeten gedogen dan bij het besluit van 14 oktober 2010 is gedaan. De omstandigheid dat [wederpartij] zich vooruitlopend op de vergunningverlening door middel van contracten al jegens de biomassacentrale had gebonden biomassa te leveren en de daarmee samenhangende financiële belangen van [wederpartij] acht zij hiervoor onvoldoende. Dat die biomassacentrale door gebrek aan aanvoer zou komen stil te liggen acht het college niet reëel gezien de mogelijkheden van andere leveranciers. Het college heeft in het kader van de belangenafweging gedoogd dat het al aanwezige materiaal tot 1 februari 2011 mocht blijven liggen gezien de beperkt nadelige milieugevolgen daarvan en de hoge kosten die afvoer zou vergen.
5.2. Op 7 mei 2009 heeft [wederpartij] de opslag van niet meer dan 35 m3 en de overslag van niet meer dan 1000 m3 aan afvalstoffen gemeld. De melding had geen betrekking op het bewerken van afvalstoffen. Voor de gemelde hoeveelheden had zij gelet op artikel 1.5, in samenhang met bijlage 1, aanhef en onder ll van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer, zoals dat destijds luidde, geen vergunning nodig. Met het oog op de productie van 100.000 ton biomassa voor de biomassacentrale, heeft zij op 27 september 2009 een conceptaanvraag tot het verlenen van de op grond van de Wet milieubeheer vereiste oprichtingsvergunning ingediend. De behandeling van de conceptaanvraag nam geruime tijd in beslag.
Op 9 juni 2010 heeft het college geconstateerd dat [wederpartij] zonder de vereiste vergunning 20.000 tot 30.000 m3 snoeihout, boomstammen, vershredderd snoeihout, uitgezeefd en deels gecomposteerd snoeihout en organische stoffen en biomassa had opgeslagen. Bij brief van 12 juli 2010 heeft het daarop [wederpartij] medegedeeld dat het op- en overslaan van deze stoffen moest worden teruggebracht tot maximaal de hoeveelheden waarop de melding betrekking had. Vervolgens diende [wederpartij] op 27 juli 2010 haar aanvraag, met bijlagen, tot het verlenen van de vereiste vergunning in en verzocht zij het college tot het moment van legalisatie te gedogen dat zij zonder vergunning de activiteiten overeenkomstig haar vergunningaanvraag zou voortzetten.
Het college heeft dit verzoek om een gedoogbesluit op 12 augustus 2010 afgewezen. Nadat [wederpartij] de door het college verzochte aanvullingen van de aanvraag op 30 september 2010 en 12 oktober 2010 had ingediend, heeft het college de aanvraag op 3 november 2010 volledig bevonden en het ontwerpbesluit, strekkende tot verlening van de gevraagde vergunning, op 9 februari 2011 ter inzage gelegd en op 7 mei 2013 het besluit tot verlening van de vergunning gepubliceerd.
5.3. Gegeven de Gedoogstrategie noopte de omstandigheid dat [wederpartij] op 27 juli 2010 haar aanvraag om een oprichtingsvergunning had ingediend - welke na aanvulling eerst op 3 november 2010 door het college volledig is bevonden -, het college niet af te zien van zijn besluit van 14 oktober 2010 om [wederpartij] te gelasten het verwerken, bewerken en overslaan van afval waarop de aanvraag om vergunning zag, te beëindigen en beëindigd te houden en geen nieuw van buiten de inrichting afkomstig afval op te slaan. Het college heeft in redelijkheid tot dit besluit kunnen komen, mede in aanmerking genomen dat het college met de belangen van [wederpartij] rekening heeft gehouden door te gedogen dat de reeds in de inrichting aanwezige afvalstoffen tot 1 februari 2011 in de inrichting aanwezig zouden blijven.
Hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd, noopte het college niet verdergaand van handhaving af te zien. [wederpartij] heeft er voor gekozen niet direct een aanvraag om vergunning in te dienen, maar eerst - op 27 september 2009 - een conceptaanvraag ter beoordeling voor te leggen. Dat de beoordeling van die conceptaanvraag geruime tijd heeft gevergd, maakt niet dat [wederpartij] niet kon worden tegengeworpen zij de in de conceptaanvraag vermelde activiteiten is gaan verrichten zonder de vereiste vergunning af te wachten, reeds omdat zij ervoor had kunnen kiezen direct de aanvraag met alle vereiste gegevens in te dienen teneinde sneller een besluit omtrent vergunningverlening te verkrijgen. Voorts kwam de keuze van [wederpartij] om vooruitlopend op de vergunningverlening reeds jegens de exploitant van de biomassacentrale verplichtingen aan te gaan, voor haar eigen risico. Dat het opleggen van de last het gevolg zou kunnen hebben dat [wederpartij] niet aan die verplichtingen kon voldoen en daardoor financieel nadeel zou lijden, noopte het college niet de last achterwege te laten.
De beroepsgrond faalt.
6. [wederpartij] betoogt dat niet duidelijk is op welk moment zij aan de lasten diende te voldoen, nu de begunstigingstermijn, gesteld in het besluit van 14 oktober 2010, in het besluit op bezwaar van 7 januari 2011 in stand is gelaten, hoewel de voorzieningenrechter het besluit van 14 oktober 2010 op 7 december 2010 reeds had geschorst. Voorts acht [wederpartij] de in het besluit van 14 oktober 2010 gestelde begunstigingstermijn van twee weken ontoereikend om het lopende proces van aanvoer van groenafval om te buigen en de aanwezige stoffen af te voeren. [wederpartij] acht die termijn te meer onredelijk, nu in de brief van het college van 9 juni 2010 werd meegedeeld dat nog een termijn van twee maanden werd gegund om de overtreding te beëindigen.
6.1. Bij de uitspraak van 7 december 2010 heeft de voorzieningenrechter, anders dan [wederpartij] veronderstelt, niet de last onder dwangsom geschorst, maar de voorlopige voorziening getroffen dat [wederpartij] de activiteiten mocht verrichten zoals voorzien in het ontwerpbesluit tot verlening van de door [wederpartij] gevraagde vergunning, onder de daarin vermelde voorschriften en bepaald dat deze voorziening gold tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van [wederpartij]. Dit had tot gevolg dat [wederpartij] uiterlijk zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar alsnog onverkort aan de last diende te voldoen. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat dit onduidelijk was.
De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. Anders dan [wederpartij] stelt, omvat de last niet het afvoeren van binnen de inrichting opgeslagen stoffen. [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de begunstigingstermijn, die met inachtneming van de door de voorzieningenrechter getroffen voorziening tot zes weken na het besluit op bezwaar voortduurde, onvoldoende was om de in de lasten wel genoemde activiteiten te beëindigen en beëindigd te houden. De omstandigheid dat het college in zijn brief van 9 juni 2010 heeft gesteld dat de overtreding binnen twee maanden moest zijn beëindigd, belette het college niet om, nadat de overtreding niet binnen deze termijn was beëindigd, in het handhavingsbesluit van 14 oktober 2010 een termijn van twee weken te stellen.
De beroepsgrond faalt.
7. [wederpartij] betoogt voorts dat de aan de last verbonden dwangsommen niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het door de overtreding geschonden belang staan. Volgens [wederpartij] heeft het college de hoogte van de dwangsom ten onrechte niet gemotiveerd.
7.1. Aan last 1 tot het beëindigen en beëindigd houden van het bewerken, verwerken en overslaan van afval binnen de inrichting is een dwangsom van € 2.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 20.000,00, verbonden. Aan last 2 tot het niet opslaan van nieuw van buiten de inrichting afkomstig afval is een dwangsom van € 1.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 10.000,00, verbonden. Het college heeft toegelicht dat de dwangsommen zijn afgestemd op de marktprijs van € 10,00 tot € 20,00 per ton aangeleverd product.
7.2. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder tot naleving van de voor hem geldende verplichtingen te bewegen. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Nu [wederpartij] haar betoog niet heeft onderbouwd, geeft hetgeen zij heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de aan de last verbonden dwangsommen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het door de overtreding geschonden belang.
De beroepsgrond faalt.
Het beroep van [wederpartij] tegen de invordering
8. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
9. Bij uitspraak van 13 april 2011 heeft de voorzieningenrechter bij wijze van ordemaatregel bepaald dat [wederpartij], totdat de voorzieningenrechter op het op het verzoek van [wederpartij] van 11 maart 2011 om voorlopige voorziening zou hebben beslist, de activiteiten mocht verrichten zoals voorzien in het op 9 februari 2011 ter inzage gelegde ontwerpbesluit tot verlening van de door [wederpartij] gevraagde vergunning, onder de in dat ontwerpbesluit vermelde voorschriften. Op 21 april 2011 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van 11 maart 2011 om voorlopige voorziening alsnog afgewezen, omdat was gebleken dat [wederpartij] vooralsnog niet heeft voldaan aan de in het ontwerpbesluit vermelde voorschriften en niet was gebleken dat [wederpartij] hieraan op korte termijn zou gaan voldoen.
Nadat [wederpartij] op 11 januari 2012 was meegedeeld dat zij een dwangsom van € 2.000,00 had verbeurd, heeft het college bij besluit van 12 april 2012 tot invordering van die dwangsom besloten. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat een toezichthouder van de provincie op 19 april 2011 heeft geconstateerd dat in de inrichting een zeefinstallatie voor het zeven van partijen vershredderd snoeihout in bedrijf was zonder dat aan het in het ontwerpbesluit van 11 februari 2011 vermelde voorschrift ten aanzien van een te realiseren geluidswal was voldaan. Bij hetzelfde besluit heeft het college op grond van artikel 4:94 van Pro de Awb, in verband met het hoger beroep dat het tegen de aangevallen uitspraak had ingesteld, uitstel van betaling verleend tot zes weken nadat de Afdeling uitspraak op dat het hoger beroep uitspraak heeft gedaan.
10. [wederpartij] betoogt dat de grondslag tot invordering ontbreekt, nu haar beroep bij de aangevallen uitspraak van 9 februari 2012 gegrond is verklaard en het bestreden dwangsombesluit is vernietigd.
10.1. Bij de aangevallen uitspraak is slechts het bestreden besluit, te weten het besluit op bezwaar van 7 januari 2011, vernietigd. De rechtbank heeft het besluit van 14 oktober 2010 in stand gelaten, zodat [wederpartij] gehouden bleef aan de daarin opgenomen lasten te voldoen, zij het voor wat betreft de periode van 13 april 2011 tot 21 april 2011 voor zover het geen activiteiten betrof die haar als gevolg van de door de voorzieningenrechter getroffen ordemaatregel waren toegestaan. Nu niet in geschil is dat [wederpartij] op 19 april 2011 last 1 niet naleefde en dat de activiteiten evenmin op grond van de ordemaatregel waren toegestaan, was het college bevoegd de daardoor verbeurde dwangsom in te vorderen.
De beroepsgrond faalt.
Conclusie
11. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 7 januari 2011 van het college alsnog ongegrond verklaren. Voorts zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het invorderingsbesluit van 12 april 2012 ongegrond verklaren.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Assen van 9 februari 2012 in zaak nr. 11/116;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van 12 april 2012 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.J. Kalter, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Kalter
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2013
492-727.