Uitspraak
201303190/1/A1.
Datum uitspraak: 11 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Apollo Watermanagement B.V. (hierna: Apollo) en
2. [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B], beide gevestigd te Zevenhoven, gemeente Nieuwkoop,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 februari 2013 in zaak nr. 12/9575 in het geding tussen:
Apollo en [appellant sub 2B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop.
Procesverloop
Bij besluit van 2 november 2011 heeft het college de bij besluiten van 14 april 2008 en 6 oktober 2009 aan Apollo verleende bouwvergunningen voor de bouw van een schapenstal ingetrokken en haar onder aanzegging van bestuursdwang gelast de schapenstal binnen drie maanden geheel te verwijderen van het perceel Kousweg 6 te Zevenhoven (hierna: het perceel).
Bij besluit van 28 augustus 2012 heeft het college het door Apollo daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het besluit van 2 november 2011 in stand gelaten en de bij besluit van 3 mei 2010 aan Apollo verleende omgevingsvergunning (lees: bouwvergunning) voor het gedeeltelijk veranderen van de gevelindeling en het plaatsen van een scheidingsmuur in de op het perceel in aanbouw zijnde schapenstal ingetrokken.
Bij uitspraak van 27 februari 2013 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door Apollo daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Apollo hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2013, waar Apollo, vertegenwoordigd door [appellant sub 2B], en het college, vertegenwoordigd door F. Zorn, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] heeft geen beroep ingesteld tegen het besluit van 28 augustus 2012. Gesteld noch gebleken is dat haar dat redelijkerwijs niet kan worden verweten. Het hoger beroep, voor zover door de maatschap ingesteld, is daarom, gelet op artikel 6:13, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, niet-ontvankelijk.
2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Liemeer" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch-landschapswaarde" en de medebestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden -AB-".
Ingevolge artikel 14.1, aanhef en onder a en c, van de planvoorschriften zijn gronden met deze bestemming aangewezen voor:
a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf;
c. semi-agrarische en niet-agrarische nevenactiviteiten, mits deze ondersteunend en ondergeschikt zijn aan de agrarische hoofdactiviteit en geen detailhandelsactiviteiten en groothandelsactiviteiten betreffen.
Ingevolge artikel 14.3, aanhef en onder b, voor zover hier van belang, zijn op de gronden in verband met de bestemming toegelaten:
b. overige bedrijfsgebouwen.
Ingevolge artikel 14.4 is nieuwe bedrijfsbebouwing ten dienste van een agrarisch bedrijf uitsluitend toelaatbaar indien het bouwplan in overeenstemming is met de toegelaten bedrijfsvoering en indien het noodzakelijk is voor een doelmatige, duurzame agrarische bedrijfsvoering.
3. Vast staat dat het college zich bij het verlenen van de door Apollo op 5 april 2005 aangevraagde vrijstelling en bouwvergunning van 14 april 2008, heeft gebaseerd op het positieve advies van adviesbureau Clevin van 5 juli 2005. Uit dat advies volgt dat de bestaande schapenfokkerij weliswaar niet als agrarische hoofdactiviteit op het perceel kon worden beschouwd, maar dat Apollo in 2005 voornemens was van de schapenfokkerij haar hoofdactiviteit te maken en het aantal fokschapen op korte termijn uit te breiden tot 440. De afmetingen van de aangevraagde schapenstal zijn volgens het advies afgestemd op een schapenfokbedrijf van die omvang.
Het college heeft het bij het besluit van 28 augustus 2012 gehandhaafde besluit van 2 november 2011 genomen, onder meer omdat de schapenstal 13,7 meter korter was dan de verleende vergunningen en niet voldeed aan de eisen van noodzaak, doelmatigheid, aard en omvang van de bedrijfsvoering alsmede, in strijd met het gemeentelijk beleid, risico bestond op niet-agrarisch gebruik van de stal.
Ten aanzien van de intrekking
2. Ingevolge artikel 1.2, aanhef en onder g, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, wordt een vergunning of ontheffing als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet, die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo van kracht en onherroepelijk is, voorzover voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is vereist, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit.
Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
Ingevolge artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder b, kan het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning of ontheffing te verlenen, de vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken, indien niet overeenkomstig de vergunning of ontheffing wordt gehandeld.
Ingevolge het derde, voor zover thans van belang, gaat het bestuursorgaan niet tot intrekking als bedoeld in het eerste lid over dan nadat het de betrokken de gelegenheid heeft geboden binnen een daartoe te bepalen termijn zijn handelen alsnog in overeenstemming te brengen met de vergunning.
3. Apollo betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college heeft mogen gebruikmaken van zijn bevoegdheid de vergunningen in te trekken. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het intrekken van de vergunningen slechts is ingegeven door de door haar in februari 2011 gedane ‘gereedmelding bouwwerkzaamheden’. Naar Apollo stelt heeft het college deze ten onrechte opgevat als een gereedmelding voor de gehele stal. Voorts voert zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de destijds in aanbouw zijnde schapenstal als gevolg van een windhoos op 17 juli 2010 is beschadigd. Herstel van deze schade heeft de bouw vertraagd en was op 10 augustus 2011 nog gaande. Bij brief van 8 november 2010 aan het college, is door haar aangegeven dat de schapenstal zal worden gebouwd conform de verleende vergunningen. De daarvoor benodigde materialen zijn op het perceel aanwezig, hetgeen voldoende waarborg biedt dat de schapenstal in overeenstemming met de verleende vergunningen zal worden voltooid, aldus Apollo.
3.1. Uit het verslag van een op 24 september 2010 door een toezichthouder van de gemeente uitgevoerde controle blijkt dat de schapenstal anders is gebouwd dan vergund. Niet de gehele schapenstal is gebouwd en een wand die geplaatst had moeten worden als brandwerende tussenwand, is uitgevoerd als permanente kopgevel, hetgeen onder meer blijkt uit de afwerking en kleurstelling van het metselwerk en de omstandigheid dat de in deze wand geplaatste kozijnen zijn uitgevoerd met ventilatieroosters, draaiende delen en lekdorpels. Deze wand is niet brandwerend. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet bevoegd was de verleende vergunningen in te trekken.
3.2. Voor het oordeel dat de het college, gelet op de betrokken belangen, geen gebruik kon maken van zijn bevoegdheid de vergunningen in te trekken, heeft de rechtbank terecht evenmin aanleiding gezien.
Ondanks de in de brief van 8 november 2010 door Apollo gedane toezegging dat de schuur zal worden gebouwd conform de verleende vergunningen, blijkt uit het verslag van een op 21 juni 2011 door een toezichthouder uitgevoerde controle en de daarbij behorende foto's, dat de schapenstal op dat moment nog niet was aangepast. Evenmin was dat ten tijde van het besluit van 28 augustus 2012 het geval. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat ten tijde van belang niet aannemelijk was dat de stal nog conform de verleende vergunningen zou worden afgebouwd. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college daarbij niet met name de geconstateerde afwijkingen van belang heeft kunnen achten en in mindere mate de gereedmelding. Dat de bouw vertraging heeft opgelopen als gevolg van een windhoos, leidt niet tot een ander oordeel. In de brief van 8 november 2010 is door Apollo vermeld dat de door de windhoos veroorzaakte schade op dat moment nagenoeg was hersteld en dat voortvarend zou worden begonnen met de afronding van de bouwactiviteiten, hetgeen, zo blijkt uit het controlerapport van 21 juni 2011, niet is gebeurd. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de bouwactiviteiten slechts betrekking hebben gehad op de realisatie en de afwerking van het aanwezige gebouw, en dat de omstandigheid dat materialen die nodig zijn voor de bouw van de schuur conform de vergunningen op het perceel aanwezig zijn, geen aanleiding voor een ander oordeel geven, omdat dat niet betekent dat de materialen voor de voltooiing van het resterende deel van het oorspronkelijke bouwplan zullen worden aangewend. De rechtbank heeft tevens terecht overwogen dat het enigszins uitsteken van de fundering ter plaatse, niet aannemelijk maakt dat de rest van het bouwplan wordt gerealiseerd, nu de fundering voor het resterende deel niet is aangebracht.
Het betoog faalt.
4. Apollo betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college haar ten onrechte geen termijn heeft gegund om de schapenstal alsnog conform de verleende vergunningen te voltooien.
4.1. Bij brief van 14 januari 2010 heeft het college Apollo meegedeeld dat bij een controle op 14 december 2009 is geconstateerd dat de schapenstal in afwijking van de vergunningen was gebouwd. In die brief heeft het college Apollo, onder verwijzing naar het feit dat Apollo in een telefoongesprek op 11 januari 2010 had laten weten voornemens te zijn de rest van de schapenstal in de zomer van 2010 te bouwen, meegedeeld haar tot en met 31 augustus 2010 in de gelegenheid te stellen de schapenstal in overeenstemming te brengen met de verleende vergunningen alvorens over te gaan tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie. Naar aanleiding van de controle op 24 september 2010 heeft het college Apollo bij brief van 18 oktober 2010 meegedeeld dat de schapenstal nog steeds ruim tien meter korter is dan vergund, dat het niet van Apollo heeft vernomen waarom geen aanvang is gemaakt met het afronden van de bouw, en dat de toezichthouder niets heeft aangetroffen wat duidt op hervatting van de werkzaamheden dan wel het voornemen daartoe. Voorts heeft het college Apollo in deze brief de gelegenheid geboden om, alvorens een handhavingstraject in te zetten, binnen twee weken na de verzenddatum van de brief te laten weten of zij ervoor kiest de rest van de schapenstal conform de verleende vergunningen af te bouwen. Het college heeft hierbij vermeld dat een bestuurlijke sanctie ook kan strekken tot sloop van het wel gerealiseerde deel van de stal. Ondanks de in de brief van 8 november 2010 door Apollo gedane toezegging, bleek tijdens de controle op 21 juni 2011 dat daaraan geen gevolg was gegeven. Ten tijde van het besluit van 2 november 2011 was evenmin een begin gemaakt met het afbouwen van de schapenstal, ondanks het feit dat het college Apollo bij brief van 10 augustus 2011 in kennis had gesteld van zijn voornemen de verleende vergunningen in te trekken en tot handhaving over te gaan.
Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college Apollo niet voldoende gelegenheid heeft geboden de schapenstal in overeenstemming met de vergunningen te brengen als bedoeld in artikel 5.19, derde lid, van de Wabo.
Het betoog faalt.
5. Apollo betoogt eveneens tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van gedeputeerde staten van Zuid Holland (hierna: gedeputeerde staten) ten onrechte niet op de hoogte is gebracht van de intrekking. Artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo bevat geen verplichting om gedeputeerde staten in te lichten over de intrekking van een, na een door gedeputeerde staten afgegeven verklaring van geen bezwaar, verleende bouwvergunning.
Ten aanzien van de last onder bestuursdwang
6. De intrekking van de vergunningen heeft tot gevolg dat het reeds gebouwde gedeelte van de schapenstal in strijd is met het bepaalde in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Het college is daarom bevoegd daartegen handhavend op te treden.
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. Apollo betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisering van de schapenstal bestaat, omdat deze volgens Apollo is opgericht ten behoeve van de op het perceel geëxploiteerde schapenfokkerij. In dit verband voert zij aan dat de schapenfokkerij de agrarische hoofdactiviteit op het perceel vormt. Het in opdracht van het gemeentebestuur door adviesbureau Clevin uitgebrachte advies van 8 februari 2011, waarin is overwogen dat op het perceel geen agrarische hoofdactiviteit plaatsvindt, is opgesteld ten behoeve van een ander bouwplan en kan om die reden niet worden gebruikt, aldus Apollo. Bovendien wordt de schapenfokkerij inmiddels weer geëxploiteerd in de vorm van een maatschap waaruit te meer blijkt dat de schapenfokkerij de belangrijkste activiteit op het perceel betreft, is de schaapskudde blijkens de bij de Dienst Regelingen van het ministerie van Economische Zaken gedane gecombineerde opgave 2012, van 113 naar 258 schapen uitgebreid en wordt verdere uitbreiding beoogd, aldus Apollo.
8.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bij zijn besluitvorming heeft mogen gebruikmaken van het advies van Clevin van 8 februari 2011, omdat dit advies betrekking heeft op dezelfde bedrijfsvoering en -omvang als de onderhavige. Dat dit advies is opgesteld naar aanleiding van een aanvraag om omgevingsvergunning voor de nieuwbouw van een bedrijfswoning, geeft onvoldoende grond voor het oordeel dat het advies enkel om die reden niet opnieuw mocht worden gebruikt. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking kunnen nemen dat Clevin in het, naar aanleiding van het in het onderhavige geschil opgestelde, aanvullend advies van 7 maart 2012 gemotiveerd heeft aangegeven dat de in het advies van 8 februari 2011 neergelegde conclusies worden gehandhaafd.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen de schapenfokkerij ten tijde van belang niet de agrarische hoofdactiviteit vormde op het perceel. Dat naar gesteld de schapenfokkerij inmiddels niet meer vanuit Apollo Watermanagement B.V. maar in de vorm van een afzonderlijke maatschap wordt geëxploiteerd, leidt niet tot een ander oordeel. Daaruit volgt niet dat de schapenfokkerij de hoofdactiviteit op het perceel is gaan vormen. Evenmin geven het in opdracht van [appellant sub 2B] door DLV opgestelde agrarisch advies en ondernemingsplan van 3 januari 2012 en de op verzoek van Verkaik door PPP Agro Advies in een brief van 14 december 2011 neergelegde bevindingen over de aard en omvang van het agrarisch bedrijf, aanleiding voor dat oordeel. De rechtbank heeft, in navolging van de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2012 in zaak nr. 201202854/1/A1, terecht overwogen dat deze rapporten niet aantonen dat het advies van Clevin van 8 februari 2011 onjuistheden bevat, maar een toekomstbeeld schetsen dat niet behoeft te worden gevolgd. De omstandigheid dat de schaapskudde ten tijde van belang was uitgebreid van 113 naar 258 schapen geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat de schapenfokkerij de hoofdactiviteit op het perceel vormde dan wel dat dat in de nabije toekomst het geval zou zijn. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de bij het besluit van 14 april 2008 verleende vrijstelling was gebaseerd op het voornemen van Apollo in 2005 om de schapenfokkerij op korte termijn uit te breiden tot 440 fokschapen, en Apollo ter zitting heeft verklaard dat van de 258 schapen, het aantal fokschapen 164 bedroeg.
Het betoog faalt.
8.2. Nu de schapenfokkerij ten tijde van belang niet de agrarische hoofdactiviteit was op het perceel, is de schapenstal in strijd met het bestemmingplan. Het college is niet bereid deze strijdigheid op te heffen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 3 april 2013 in zaak nr. 201206712/1/A1), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is om planologische medewerking te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. De rechtbank heeft in hetgeen Apollo heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
Het betoog faalt.
8.3. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat geen plaats is voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, waaronder het door Apollo gestelde financiële belang, dat het college daarvan in dit geval had behoren af te zien. In dit verband heeft zij terecht belang mogen hechten aan het standpunt van het college, dat de overtreding niet van geringe ernst is en het college, dat heeft geconstateerd dat in de schapenstal bouwmaterialen werden opgeslagen en personenauto’s en boten op trailers werden gestald, mede ter voorkoming van precedentwerking, het niet-agrarisch gebruik van het perceel wil tegengaan.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] niet-ontvankelijk;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
w.g. Bijloos w.g. Van Driel
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2013
414-619.