Uitspraak
201302571/1/A4 en 201304688/1/A4.
Datum uitspraak: 24 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de naamloze vennootschap Refining & Trading Holland N.V., handelend onder de naam North Refinery, gevestigd te Farmsum, gemeente Delfzijl, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Metchem B.V., gevestigd te Goor, gemeente Hof van Twente,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
Procesverloop
Bij twee besluiten van 5 oktober 2012 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu krachtens artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006 L 190; hierna: de EVOA) toestemming verleend voor de voornemens van Metchem om afvalstoffen als beschreven in de kennisgevingen met kenmerken BE001003095 en BE001003096 van België naar Nederland over te brengen. Aan de toestemming is een voorwaarde verbonden.
Bij twee besluiten van 8 februari 2013 heeft de minister de door North Refinery en Metchem hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de gestelde voorwaarde gehandhaafd.
Tegen deze laatste besluiten hebben North Refinery en Metchem beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 30 oktober 2013, waar North Refinery, vertegenwoordigd door haar bestuurder H.J. Bos, bijgestaan door mr. J.C. Ozinga, advocaat te Den Haag, Metchem, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ozinga, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Teeninga, mr. K. Ulmer, A.M. Witte, mr. J.A. Koreman, drs. F.J.M. Bakker en ir. G.G.C. Verstappen, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De kennisgevingen hebben betrekking op het overbrengen van vloeibare koolwaterstofmengsels van Metchem naar North Refinery. Bij deze overbrengingen zullen de afvalstoffen bij North Refinery tijdelijk worden opgeslagen en gemengd met andere afvalstoffen, en vervolgens voor verdere bewerking worden vervoerd naar de inrichting van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Odfjell Terminals Rotterdam B.V., waar destillatie en scheiding zouden plaatsvinden om een brandstof te produceren.
2. Aan de toestemming voor deze overbrengingen is de voorwaarde verbonden dat de afvalstoffen bij opslag bij North Refinery niet worden vermengd met andere afvalstoffen, voordat ze naar Odfjell worden vervoerd. Aan deze voorwaarde is blijkens de bestreden besluiten mede ten grondslag gelegd dat voorschrift 2.3.4, aanhef en onder c, van de voor de inrichting van North Refinery geldende vergunning zich verzet tegen menging van de afvalstoffen bij North Refinery.
Voorschrift 2.3.4, aanhef en onder c, bepaalt: "Reeds gescheiden aangeboden afvalstoffen (…) dienen binnen de inrichting gescheiden te worden gehouden, tenzij het mengen betrekking heeft op: (…)
c. niet regenereerbare halogeenarme koolwaterstoffen met oliehoudende afvalstoffen, waarbij de gemengde stroom als verhandelbare brandstof, grondstof of halffabricaat wordt afgezet aan derden (…)."
Dit voorschrift staat volgens de staatssecretaris alleen menging toe wanneer na die menging binnen de inrichting van North Refinery zelf een verhandelbare brandstof zou worden geproduceerd.
3. North Refinery en Metchem kunnen zich niet verenigen met de gestelde voorwaarde. Zij betogen dat de staatssecretaris ten onrechte meent dat voorschrift 2.3.4, aanhef en onder c, vereist dat na menging van de afvalstoffen binnen de inrichting van North Refinery zelf een brandstof wordt geproduceerd. Volgens hen is voldoende dat van de gemengde stroom uiteindelijk een brandstof wordt gemaakt die daarna aan derden wordt afgezet. Dat gebeurt in dit geval bij Odfjell.
3.1. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de EVOA kan de bevoegde autoriteit van bestemming voorwaarden verbinden aan zijn toestemming voor een aangemelde overbrenging, die gebaseerd kunnen zijn op een of meer van de in artikel 12 genoemde gronden met betrekking tot voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen.
De in artikel 12, eerste lid, onder b, genoemde grond houdt in dat de geplande overbrenging of de geplande nuttige toepassing, wat handelingen in het bezwaren makende land betreft, niet in overeenstemming met nationale wetgeving inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of bescherming van de gezondheid is.
Gezien deze bepalingen kan aan de toestemming voor de geplande overbrenging en nuttige toepassing een voorwaarde worden verbonden teneinde overtreding van de voor de ontvangende inrichting geldende milieuvergunning, en daarmee van de nationale wetgeving inzake milieubescherming waarop die vergunning is gebaseerd, te voorkomen.
3.2. Het geschilpunt komt er in de kern op neer of met voorschrift 2.3.4, aanhef en onder c, is beoogd te regelen dat menging slechts is toegestaan als uit de gemengde stroom bij de inrichting van North Refinery zelf al een verhandelbare brandstof wordt geproduceerd.
3.3. De Afdeling overweegt dat met het verlenen van een vergunning voor een inrichting en het daaraan verbinden van voorschriften wordt beoogd de activiteiten binnen de inrichting te reguleren. Gelet daarop kan ervan worden uitgegaan dat de in die voorschriften beschreven activiteiten worden geacht binnen de inrichting plaats te vinden, tenzij uit de tekst of strekking van het voorschrift het tegendeel blijkt. Concreet betekent dit dat ervan moet worden uitgegaan dat met voorschrift 2.3.4, aanhef en onder c, is beoogd te regelen dat bij North Refinery zelf een verhandelbare brandstof wordt geproduceerd, tenzij uit het voorschrift het tegendeel zou blijken. Dit is niet het geval. Er is geen tekstueel aanknopingspunt om aan te nemen dat aan het vereiste "afzetten van verhandelbare brandstof aan derden" ook voldaan is als niet North Refinery, maar Odfjell de brandstof aan derden afzet.
3.4. North Refinery en Metchem brengen hiertegen in dat in voorschrift 2.3.4, aanhef en onder c, zoals dat voorschrift luidde voordat het bij besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 21 februari 2012 werd gewijzigd, de zinsnede "afgezet aan derden" ontbrak en alleen werd vereist dat uit de gemengde stroom brandstof of grondstof wordt geproduceerd. Uit de overwegingen van het besluit van 21 februari 2012 blijkt volgens North Refinery en Metchem dat met de toevoeging van deze zinsnede geen inhoudelijke wijziging van de voorwaarden, waaronder afvalstoffen bij North Refinery mogen worden gemengd, is beoogd.
3.5. Ten aanzien van dit betoog overweegt de Afdeling dat in het eerder geldende voorschrift 2.3.4, aanhef en onder c, stond dat menging is toegestaan wanneer "uit de gemengde stroom brandstof of grondstof wordt geproduceerd". Uit het feit dat in het voorschrift niet expliciet was bepaald dat de na menging geproduceerde brandstof of grondstof wordt "afgezet aan derden", kan niet worden afgeleid dat met dit voorschrift was beoogd toe te staan dat die productie elders plaatsvindt. Ook in zoverre zijn er geen aanwijzingen dat met het thans geldende voorschrift 2.3.4, aanhef en onder c, niet is beoogd te regelen dat bij de inrichting van North Refinery zelf een verhandelbare brandstof wordt geproduceerd.
3.6. Gelet op het voorgaande moet worden aangenomen dat voorschrift 2.3.4, aanhef en onder c, van de voor North Refinery geldende vergunning betrekking heeft op het verwerkingsproces van de daarin genoemde afvalstoffen tot een verhandelbare brandstof, grondstof of halffabricaat binnen de inrichting van North Refinery. Dit betekent dat menging bij North Refinery op grond van voorschrift 2.3.4, aanhef en onder c, is toegestaan wanneer de gemengde stroom binnen de inrichting van North Refinery wordt verwerkt tot een brandstof, grondstof of halffabricaat.
3.7. Niet in geschil is dat menging bij North Refinery van de betrokken afvalstoffen nog geen brandstof, grondstof of halffabricaat oplevert, maar dat daarvoor een nadere bewerking bij Odfjell is vereist. De staatssecretaris heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat voorschrift 2.3.4, aanhef en onder c, aan menging van de betrokken afvalstoffen bij North Refinery in de weg staat. Hij heeft gelet hierop terecht geconcludeerd dat de bevoegdheid bestond de bestreden voorwaarde aan de toestemmingen te verbinden.
De beroepsgronden falen.
4. Voor zover North Refinery en Metchem betogen dat de bestreden voorwaarde aan een doelmatige bewerking van de afvalstoffen in de weg staat, overweegt de Afdeling dat dit er niet aan afdoet dat de staatssecretaris bij de bestreden besluiten in redelijkheid mocht verlangen dat bij de overbrenging van afvalstoffen de Nederlandse milieuwetgeving en de ter uitvoering daarvan genomen besluiten in acht worden genomen.
Deze beroepsgrond faalt.
5. De beroepen zijn ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Zijpp
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2013
262-732.