Uitspraak
201303844/1/R1.
Datum uitspraak: 24 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het dagelijks bestuur van het waterschap Peel en Maasvallei,
appellant,
en
de raad van de gemeente Venlo,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "'t Schriksel Q4 fase 2" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft het waterschap beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Het waterschap heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 oktober 2013, waar het waterschap, vertegenwoordigd door W. de Fijter, werkzaam bij het waterschap, en mr. Y. Schönfeld, werkzaam bij Tonnaer adviseurs in omgevingsrecht, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.H.J.M. Michels en G.H.P. Meerts, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting door het waterschap nadere stukken ingebracht.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in een planologisch-juridisch kader voor de realisering van een aantal woningen, commerciële ruimten, een poppodium en de herontwikkeling van de Sint Jacobskapel.
3. Het beroep van het waterschap is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Gemengd - 1" gelegen aan de kruising van de Maaskade en de Peperstraat. Uit het beheerplan waterkeringen 2009-2013 (hierna: het beheerplan) volgt dat het waterschap primaire waterkeringen wenst te versterken door demontabele waterkeringen zoveel mogelijk te vervangen door hogere en vaste waterkeringen. Het voorzien van bebouwing in de buitenbeschermingszone en de beschermingszone van de primaire waterkering leidt volgens het waterschap tot belemmeringen voor een dergelijke versterking. De raad heeft hiermee bij de vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte geen rekening gehouden, aldus het waterschap. Het voorzien van bebouwing in de beschermingszone van de primaire waterkering is volgens het waterschap voorts in strijd met artikel 2.11.3 van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: het Barro).
3.1. De raad voert aan dat geen wettelijke verplichting bestaat om hetgeen in de keur, de legger en het beheerplan is vastgelegd, over te nemen in een bestemmingsplan. De raad stelt zich op het standpunt dat door de toekenning van de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterkering" aan de gronden die zijn gelegen in de beschermingszone van de primaire waterkering, voldoende rekening is gehouden met de waterstaatkundige belangen. In dit verband voert hij tevens aan dat geen concrete plannen bestaan om de bestaande demontabele waterkering te vervangen door een vaste waterkering en dat tussen het bestreden plandeel en de primaire waterkering nog voldoende ruimte bestaat voor het onderhoud, de instandhouding en de versterking van de primaire waterkering. Het voorzien in een woontoren ter plaatse acht de raad van belang voor de herontwikkeling van het gebied.
3.2. Aan de gronden gelegen ten noorden van de kruising van de Maaskade en de Peperstraat zijn gedeeltelijk de bestemming "Gemengd - 1" en de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterkering" met de aanduidingen "maximale goothoogte 19,5 m" en "maximale bouwhoogte 23,5 m" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor "Gemengd - 1" aangewezen gronden bestemd voor:
a. detailhandel, uitsluitend op de begane grond, met een brutovloeroppervlak van maximaal 250 m² per detailhandelsvestiging;
b. bedrijven zoals limitatief genoemd in de lijst van bedrijfsactiviteiten (bijlage 1), behorende bij deze regels onder categorie 1 en 2, uitsluitend op de begane grond;
[…]
d. kleinschalige kantoren met baliefunctie, uitsluitend op de begane grond;
[…]
f. wonen, zowel op de verdiepingen als de begane grond, waarbij de oppervlakte in gebruik voor wonen op de begane grond niet meer mag bedragen dan 50% van de oppervlakte van het bestemmingsvlak;
g. bijzondere woonvormen, zoals zorgwoningen en begeleid wonen;
[…]
i. waterhuishoudkundige voorzieningen, alsmede (ondergrondse) waterbergings- en infiltratievoorzieningen;
[…]
Ingevolge lid 4.2.1, aanhef en onder a, mag een gebouw uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd.
Ingevolge lid 4.2.1, aanhef en onder b, mag het bouwvlak volledig worden bebouwd.
3.3. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet wordt in deze wet en daarop berustende bepalingen, tenzij anders bepaald, verstaan onder beschermingszone: aan een waterstaatswerk grenzende zone, waarin ter bescherming van dat werk voorschriften en beperkingen kunnen gelden.
3.4. Ingevolge artikel 2.11.3 van het Barro kan, met betrekking tot gronden waarop een primaire waterkering ligt of die de functie van primaire waterkering hebben, of een beschermingszone, een bestemmingsplan worden vastgesteld dat een wijziging inhoudt ten opzichte van het ten tijde van de inwerkingtreding van deze titel geldende bestemmingsplan, voor zover bij de verwezenlijking daarvan geen belemmeringen kunnen ontstaan voor onderhoud, de instandhouding of de versterking van de primaire waterkering.
Ingevolge artikel 2.11.1, eerste lid, wordt in deze titel en de daarop berustende bepalingen verstaan onder beschermingszone een beschermingszone als bedoeld in artikel 1.1 van de Waterwet, voor zover grenzend aan een primaire waterkering.
3.5. Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de keur is het verboden zonder vergunning van het bestuur handelingen te verrichten in, op, onder, boven of langs een zoals in de legger opgenomen waterstaatswerk, beschermingszone, buitenbeschermingszone en profiel van vrije ruimte, anders dan in overeenstemming met de functie.
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder c, wordt onder beschermingszone verstaan: de gronden aan weerszijden van primaire, regionale en overige waterkeringen en dienende ter bescherming daarvan, die zich uitstrekken tot 20 m uit de grens van de waterkering, tenzij uit de legger een andere afstand blijkt.
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder g, worden onder buitenbeschermingszone verstaan: de als zodanig in de legger aangeduide gronden aan weerszijden van de primaire waterkeringen, die zich uitstrekken vanaf 20 m uit de grens van de waterkering tot 20 m daarbuiten, tenzij uit de legger een andere afstand blijkt.
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder u, wordt onder profiel van vrije ruimte verstaan: de ruimte ter weerszijden van en boven een waterstaatswerk die naar het oordeel van de beheerder nodig is voor toekomstige verbeteringen van een waterstaatswerk, een en ander zoals opgenomen in de legger.
4. Uit de legger volgt dat het plandeel met de bestemming "Gemengd - 1" gedeeltelijk is gelegen in de beschermingszone en grotendeels in de buitenbeschermingszone van de primaire waterkering. Het plandeel ligt voorts in het profiel vrije ruimte. Het plandeel is gelegen op een afstand van ongeveer 14 m van de primaire waterkering. De kortste afstand tussen bestaande bebouwing in het plangebied en de primaire waterkering bedraagt ongeveer 15 m.
4.1. De gronden die op de legger zijn aangeduid als beschermingszone, buitenbeschermingszone of profiel vrije ruimte zijn, gelet op artikel 4.1, eerste lid, van de keur, alle een aan een waterstaatswerk grenzende zone, waarin ter bescherming van dat werk voorschriften en beperkingen kunnen gelden. Gelet op de definitie van het begrip beschermingszone in artikel 2.11.1 van het Barro, in samenhang met artikel 1.1 van de Waterwet, vallen al deze zones onder het begrip beschermingszone als bedoeld in het Barro.
5. Vaststaat dat het bestemmingsplan voor de gronden met de bestemming "Gemengd - 1" gelegen ten noordoosten van de kruising van de Peperstraat en de Maaskade, voor zover die zijn gelegen binnen de beschermingszone als bedoeld in artikel 1.1 van de Waterwet, voorziet in een wijziging van het planologische regime ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan "Q4".
5.1. Het waterschap heeft desgevraagd te kennen gegeven dat het bestemmingsplan geen belemmering met zich brengt voor de instandhouding van en het onderhoud aan de primaire waterkering. Het waterschap is voornemens de primaire waterkeringen te versterken door demontabele waterkeringen zoveel mogelijk te vervangen door vaste en eventueel hogere waterkeringen. De verwezenlijking van het bestreden plandeel brengt volgens het waterschap een belemmering met zich voor deze versterking. In dit verband heeft het waterschap desgevraagd toegelicht dat zijn bezwaren vooral zijn gelegen in het feit dat het bestreden plandeel voorziet in woningbouw, in het bijzonder op de eerste bouwlaag en dat een versterking van de primaire waterkering zal leiden tot een aanzienlijke verslechtering van het uitzicht en van de belevingswaarde voor de bewoners op de eerste bouwlaag. Als gevolg hiervan vreest het waterschap in het geval van dijkversterking voor verzoeken om compensatie van de bewoners op de eerste bouwlaag.
5.2. Eventuele toekomstige verzoeken om compensatie als gevolg van de verwezenlijking van het bestreden plandeel kunnen op zichzelf naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als een belemmering voor de versterking van de primaire waterkering zoals bedoeld in artikel 2.11.3 van het Barro. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de toelichting op artikel 2.11.3 van het Barro in de Nota van toelichting (Stb. 2012, 388, p. 31, 32 en 46) geen aanknopingspunten biedt voor een dergelijke uitleg van artikel 2.11.3 van het Barro. Met "belemmering" wordt in artikel 2.11.3 gedoeld op een fysieke belemmering die ertoe kan leiden dat niet meer kan worden voldaan aan de veiligheidsnormen die gelden voor primaire waterkeringen. Het waterschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bestreden plandeel leidt tot een dergelijke fysieke belemmering voor de toekomstige versterking van de primaire waterkering. Voorts acht de Afdeling de enkele stelling dat de veiligheidsnormen in de toekomst eventueel kunnen wijzigen onvoldoende voor het oordeel dat het plan zou kunnen leiden tot een belemmering als bedoeld in artikel 2.11.3 van het Barro. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden plandeel in strijd met artikel 2.11.3 van het Barro is vastgesteld.
5.3. Voor zover het betoog van het waterschap aldus moet worden begrepen dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de financiële belangen van het waterschap, wordt overwogen dat niet is gebleken van concrete plannen ter versterking van de primaire waterkering waarmee de raad ten tijde van de vaststelling van het plan rekening had moeten houden. Voorts heeft het waterschap, mede gelet op artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder f, van de planregels niet aannemelijk gemaakt dat het bij eventuele toekomstige verzoeken om compensatie in het geval van dijkversterking om dusdanig hoge bedragen gaat dat de raad in redelijkheid geen zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen bij de realisering van het bestreden plandeel.
5.4. Voorts ziet de Afdeling in hetgeen het waterschap heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de keur op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plandeel met de bestemming "Gemengd - 1" in de weg staat. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het waterschap heeft erkend dat een verwezenlijking van het bestreden plandeel niet zal leiden tot een belemmering voor het onderhoud of de instandhouding van de primaire waterkering en dat het waterschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat de verwezenlijking van het bestreden plandeel een fysieke belemmering voor de toekomstige versterking van de primaire waterkering met zich brengt. Verder heeft het waterschap ter zitting te kennen gegeven dat op voorhand niet kan worden uitgesloten dat een vergunning op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de keur, voor de verwezenlijking van het bestreden plandeel zal worden verleend. In dat verband heeft het waterschap ter zitting toegelicht dat zijn bezwaren tegen het voorzien van woningen op de eerste bouwlaag kunnen worden weggenomen door een verhoging van het maaiveld voor de gronden met de bestemming "Gemengd - 1", omdat daarmee verzoeken om compensatie van bewoners van de eerste bouwlaag bij een versterking van de primaire waterkering kunnen worden voorkomen. Voorts is van belang dat de bestemming "Gemengd - 1" voorziet in ruime gebruiksmogelijkheden, zoals in een bouwplan waarbij geen woningen op de eerste bouwlaag worden voorzien.
5.5. Gelet op het voorgaande bestaat in hetgeen het waterschap heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ter plaatse van de gronden gelegen in de beschermingszone en buitenbeschermingszone zoals bedoeld in de legger niet in redelijkheid de bestemming "Gemengd - 1" heeft kunnen toekennen.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bošnjaković, ambtenaar van staat.
w.g. Koeman w.g. Bošnjaković
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2013
410-749.