Uitspraak
201304949/1/A4.
Datum uitspraak: 24 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Het Behouden Huis VII B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank van 1 mei 2013 in zaak nr. 13/493 in het geding tussen:
Het Behouden Huis
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland.
Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2012 heeft het college geweigerd aan Het Behouden Huis een watervergunning te verlenen voor het vergroten van een bootoverkapping ter hoogte van de Uiterweg 19 te Aalsmeer.
Bij besluit van 12 december 2012 heeft het college het door Het Behouden Huis daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 mei 2013, voor zover thans van belang, heeft de rechtbank het door Het Behouden Huis daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Het Behouden Huis hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het Behouden Huis heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2013, waar Het Behouden Huis, vertegenwoordigd door mr. M. van Weeren, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door drs. R. van der Heiden en S.H. Veldkamp, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
Ingevolge artikel 6.21 wordt een vergunning geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1.
1.1. Ingevolge artikel 3.1.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Keur Rijnland 2009 is het verboden zonder vergunning van het college in, op, onder en/of boven waterstaatswerken en hun beschermingszone werkzaamheden te verrichten en werken of opgaande (hout)beplanting aan te brengen of te hebben, dan wel aanwezige (hout)beplanting te verwijderen.
1.2. Bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om vergunning te verlenen voor de aanleg van (kunst)werken hanteert het college Beleidsregel 7 "Kunstwerken" van 2011 (hierna: de Beleidsregel).
Artikel 17, onder a, van de Beleidsregel stelt eisen aan de afmetingen van een overkluizing. Bij een breedte van het oppervlaktewater tussen drie en tien meter mag het oppervlak van een werk volgens deze bepaling maximaal 2,5 m2 bedragen.
2. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 2 april 2012 heeft het college de aanvraag van Het Behouden Huis om vergunning te verlenen voor het vergroten van de bootoverkapping van 26 m2 naar 40 m2 overkluizend oppervlak, afgewezen. Het college acht deze handeling niet verenigbaar met de doelstellingen van het waterbeheer. Het vergroten van de bootoverkapping kan volgens artikel 17 van de Beleidsregel niet worden toegestaan en er zijn volgens het college geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan van het beleid zou kunnen worden afgeweken.
3. Het Behouden Huis betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het beleid van het college op onderdelen willekeurig, niet doelmatig en niet redelijk is. Zij stelt daartoe dat het beleid wel toelaat dat zij een insteekhaven op het perceel realiseert en daar een zelfde overkapping over plaatst. Ook een drijvend botenhuis is volgens haar toegestaan, terwijl de invloed daarvan op de waterkwaliteit volgens haar dezelfde is als of ingrijpender is dan de gevraagde overkapping. Het beleid laat volgens haar ten onrechte niet toe dat een overkluizing wordt gecompenseerd door elders oppervlaktewater te creëren.
3.1. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft de Beleidsregel, zoals blijkt uit de toelichting daarop, onder meer ten doel te voorkomen dat (kunst)werken de waterkwaliteit en de ecologie ontoelaatbaar negatief beïnvloeden. Een van de uitgangspunten is dat overkluizingen een negatieve invloed op de ecologische waterkwaliteit hebben, aangezien overkluizingen de toegankelijkheid van het oppervlaktewater voor dieren die deels in of op het water leven, zoals watervogels en amfibieën, verlagen. Voorts wordt daardoor de lichtinval beperkt, wat de groei van oevervegetatie en waterplanten beperkt of onmogelijk maakt. Een verminderde lichtinval verstoort volgens de Beleidsregel bovendien het ecologische evenwicht tussen opbouw en afbraak van organisch materiaal en zuurstof. Om die reden is de oppervlakte van een overkluizend werk aan een maximum gebonden.
In de Beleidsregel wordt een uitzondering op het beleid ten aanzien van overkluizingen gemaakt voor overkappingen van insteekhavens. Een insteekhaven moet zijn gegraven om een ligplaats voor een vaartuig te realiseren, zodat wordt voorkomen dat in het doorgaande profiel van een watergang een verstoring optreedt. Door overkluizing zullen derhalve de leef- en migratiemogelijkheden van waterflora en fauna in het doorgaande profiel van de watergang niet verminderen.
3.2. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat artikel 17 van de Beleidsregel, waarin om redenen van waterkwaliteit beperkingen zijn gesteld aan de maximale oppervlakte van een overkluizing, in strijd met de wet is dan wel dat het college niet in redelijkheid hiertoe heeft kunnen komen. Voor het maken van onderscheid tussen overkappingen boven insteekhavens en andere overkluizingen bestaat een goede grond, die in de Beleidsregel is verwoord. Een drijvend botenhuis valt volgens het college, anders dan Het Behouden Huis stelt, ook onder de beperkingen van de Beleidsregel. Met haar stelling dat het creëren van meer oppervlaktewater het ecologisch potentieel vergroot en de waterkwaliteit per saldo zal verbeteren, gaat Het Behouden Huis er aan voorbij dat met de in artikel 17 van de Beleidsregel opgenomen oppervlaktenorm wordt beoogd te voorkomen dat de waterkwaliteit ter plaatse van de overkluizing verslechtert. Dat uit artikel 3 van de Beleidsregel, alsmede uit andere beleidsregels, volgt dat verlies aan waterkwantiteit soms kan worden gecompenseerd door het creëren van oppervlaktewater elders, betekent niet dat ook bij een beleid dat wordt gevoerd ten behoeve van de waterkwaliteit, volstaan kan worden met compensatie in de vorm van extra oppervlaktewater.
Het betoog faalt.
4. Het Behouden Huis doet voorts een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de volgens de Beleidsregel vereiste maximale oppervlakte van een overkluizing niet wordt gehanteerd, indien de overkluizing wordt gecombineerd met het creëren van nieuw oppervlaktewater. Ter ondersteuning van dit betoog heeft zij twee besluiten tot vergunningverlening overgelegd.
4.1. De overgelegde besluiten van 4 februari 2013 en 21 mei 2013 betreffen, zoals het college ter zitting heeft toegelicht, vergunningen voor overkluizingen die met toepassing van het beleid voor insteekhavens zijn verleend. Die overkluizingen konden volgens de Beleidsregel worden toegestaan, omdat zij boven gecreëerd oppervlaktewater worden aangebracht. Die situatie is niet gelijk aan die waarvoor Het Behouden Huis vergunning heeft gevraagd, te weten de vergroting van een bootoverkapping boven een bestaande watergang.
Nu ook overigens niet aannemelijk is gemaakt dat het college in gelijke gevallen grotere overkappingen toestaat, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de Beleidsregel in zoverre niet heeft mogen toepassen. Het betoog slaagt derhalve niet.
5. Het Behouden Huis betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat het college gebruik had moeten maken van de in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde inherente afwijkingsbevoegdheid. Zij voert daartoe onder meer aan dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot afwijking van het beleid.
5.1. De rechtbank heeft overwogen dat hetgeen Het Behouden Huis in dit verband heeft aangevoerd niet wegneemt dat de toegankelijkheid van het oppervlaktewater door de overkluizing beperkt wordt en dat ook een (deels) licht doorlatende overkapping zorgt voor een afname van de hoeveelheid UV-straling, hetgeen het ecologisch evenwicht verstoort. De rechtbank acht de door Het Behouden Huis gestelde belangen niet van dien aard dat het college niet in redelijkheid overeenkomstig de Beleidsregel had kunnen handelen, temeer nu de overkapping de volgens de Beleidsregel maximaal toelaatbare afmetingen ruimschoots overschrijdt.
5.2. Anders dan de rechtbank, beoordeelt de Afdeling eerst of de door Het Behouden Huis gestelde omstandigheden moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb.
5.2.1. De omstandigheid dat de gemeente voor de vergroting van de bootoverkapping reeds een omgevingsvergunning heeft verleend, is geen bijzondere omstandigheid in de hier bedoelde zin. Voor vergunningverlening krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geldt een ander afwegingskader dan voor vergunningverlening krachtens de Waterwet. De vergunningprocedures kunnen derhalve tot een verschillend resultaat leiden.
5.2.2. De door Het Behouden Huis gestelde omstandigheid dat zij bij het realiseren van de bootoverkapping is afgegaan op mededelingen van een medewerker van het hoogheemraadschap, is evenmin een bijzondere omstandigheid. Een beleidsregel omtrent de afweging van belangen is het resultaat van een belangenafweging, als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb.
Gewekte verwachtingen kunnen wel een beroep op het vertrouwensbeginsel rechtvaardigen. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is in dit geval echter niet gebleken dat het college het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat het Het Behouden Huis was toegestaan een overkapping met een oppervlakte van 40 m2 te hebben.
5.2.3. De omstandigheid dat elders op het perceel Uiterweg 19 een extra wateroppervlak van 21 m2 is gecreëerd, zoals Het Behouden Huis stelt, kan evenmin worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid, nu het beleid ten aanzien van de oppervlakte van een overkluizing is gericht op het behoud van de waterkwaliteit ter plaatse van dat werk. Ook de omstandigheid dat de eerder bij besluit van 5 mei 2008 verleende vergunning voor een bootoverkapping van 26 m2 was gekoppeld aan een watervergunning voor het perceel Uiterweg 377, waarbij was opgemerkt dat 43 m2 van het bij de jachthaven achter Uiterweg 377 in hetzelfde oppervlaktewater gecreëerde extra boezemwater kan dienen ter compensatie van de afname van wateroppervlak, rechtvaardigt geen afwijking van het beleid. Dat de vergunningen voor Uiterweg 19 en 377 destijds op deze wijze met elkaar in verbinding zijn gebracht en compensatie, naar wordt gesteld, is aanvaard, betekent niet dat ook de thans aangevraagde vergroting van de bootoverkapping met toepassing van compensatie kan worden vergund. Daargelaten dat compensatie volgens het college ook onder het voorgaande beleid niet mogelijk was en de op 5 mei 2008 verleende vergunning in zoverre onjuist is, is de eerdere vergunningverlening niet aan te merken als een bijzondere omstandigheid.
5.2.4. De stelling van Het Behouden Huis dat de waterkwaliteit ter plaatse niet is verslechterd, betreft evenmin een bijzondere omstandigheid. De aangevraagde en reeds aangebrachte overkapping van 40 m2 zorgt voor een verminderde lichtinval en een verlaagde toegankelijkheid van het oppervlaktewater voor dieren die in of op het water leven, hetgeen volgens de Beleidsregel nadelig is voor de ecologische waterkwaliteit. De door Het Behouden Huis overgelegde rapporten van Visserij Service Nederland van 23 maart 2013, van Peutz van 27 maart 2013 en van Namicon BV van 21 oktober 2013 weerspreken niet dat een verminderde lichtinval en een geringere toegankelijkheid voor dieren in het algemeen een nadelige invloed op de waterkwaliteit ter plaatse van een overkluizing kunnen hebben. De rapporten tonen niet aan dat de situatie ter plaatse van de bootoverkapping bijzonder is in die zin dat dit uitgangspunt hier niet zou gelden.
Het college heeft ter zitting te kennen gegeven dat bij de totstandkoming van artikel 17 van de Beleidsregel geen rekening is gehouden met het gebruik van licht doorlatend materiaal. Gebruik van dergelijk materiaal zou volgens het college echter niet tot een andere inhoud of toepassing van de Beleidsregel hebben geleid, omdat door bijvoorbeeld vervuiling of algengroei de lichtdoorlatendheid niet gewaarborgd is en gebruik van dit materiaal bovendien de toegankelijkheid voor dieren niet verbetert. Gelet hierop heeft het college in het voorstel van Het Behouden Huis om de overkapping van een UV-licht doorlatende afdekking te voorzien, terecht geen relevante bijzondere omstandigheid gezien.
5.2.5. Dat de watergang smaller is geworden door demping aan de andere zijde van de watergang, zoals Het Behouden Huis heeft gesteld, is geen relevante omstandigheid. Ook als de breedte van de watergang zonder die demping meer dan tien meter zou zijn, zou de dan geldende maximale oppervlakte van de overkluizing van 5, 10 of 15 m2 ruim worden overschreden.
5.3. Ook overigens is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die het college aanleiding hadden kunnen geven om een uitzondering op zijn in de Beleidsregel neergelegde beleid te maken. De Afdeling komt daarom niet toe aan de vraag of het college na afweging van de betrokken belangen gebruik had moeten maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden, die betrekking hebben op deze belangenafweging, geen bespreking.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Visser
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2013
148.