Uitspraak
201202189/1/R2.
Datum uitspraak: 24 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel, gevestigd te Deurne,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2011 heeft het college [persoon A] meegedeeld dat de melding krachtens de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant (hierna: stikstofverordening) van de uitbreiding van een pelsdierhouderij aan de [locatie] te Milheeze is geaccepteerd en dat saldo uit de depositiebank is gereserveerd.
Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college het door de Werkgroep hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de Werkgroep beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd behandeld met zaak nr. 201201033/1R2, op 16 juli 2013, waar het college vertegenwoordigd door M. Uittenbosch is verschenen.
Na het onderzoek ter zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de lidstaten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge het derde lid, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
2. Ingevolge artikel 19ke, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), voor zover van belang, draagt het bevoegd gezag er zorg voor dat passende maatregelen worden genomen om verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied te voorkomen.
Ingevolge het tweede lid kan het bevoegd gezag ter uitvoering van het eerste lid, aan degene wiens handelen stikstofdepositie veroorzaakt op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied de verplichting opleggen om binnen een door het bevoegd gezag te stellen termijn:
a. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen, met inachtneming van door het bevoegd gezag gegeven instructies;
b. de handeling te staken of te beperken;
c. informatie over de handeling te verstrekken.
Ingevolge het derde lid kan een verplichting als bedoeld in het tweede lid worden voorgeschreven voor:
- […]
- categorieën van gevallen bij algemeen verbindend voorschrift, voor zover de verplichting betrekking heeft op inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, of het drijven daarvan, en zij geen betrekking heeft op handelingen waarvoor Onze minister het bevoegd gezag is.
Ingevolge het vijfde lid, is het verboden in strijd te handelen met een verplichting als bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge artikel 19kf, tweede lid, kunnen provinciale staten in een dergelijke verordening de verplichting opleggen dat de stikstofdepositie op de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied die wordt veroorzaakt door het desbetreffende handelen, geheel dan wel voor een bepaald deel, niet groter is dan de door gedeputeerde staten geregistreerde en voor dit handelen beschikbaar gestelde afname van stikstofdepositie op deze habitats als gevolg van de beëindiging van een of meer bepaalde andere handelingen.
3. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de stikstofverordening, zoals deze luidde ten tijde van belang, meldt de initiatiefnemer, onderscheidenlijk de drijver van de betrokken inrichting, het voornemen tot het realiseren van een of meer nieuwe stallen bij gedeputeerde staten.
Ingevolge het tweede lid, wordt, indien door het realiseren van de nieuwe stallen een saldering als bedoeld in de artikelen 23 tot en met 29 noodzakelijk is, een daartoe strekkend verzoek gelijktijdig met de melding ingediend.
Ingevolge artikel 12 dragen Pro gedeputeerde staten zorg voor het inrichten en onderhouden van een depositiebank, die gevuld wordt met:
a. de vervallen deposities van bedrijven, die na 7 december 2004 de bedrijfsvoering beëindigd hebben en waarvan de vergunning krachtens de Wet milieubeheer, dan wel de melding op basis van het Besluit landbouw milieubeheer is ingetrokken of vervallen;
b. de vrijkomende deposities bij wijzigingen van vergunning krachtens de Wet milieubeheer dan wel meldingen volgens het Besluit landbouw milieubeheer, na 7 december 2004;
steeds voor zover deze nog niet eerder gebruikt zijn voor een saldering.
Ingevolge artikel 18 draagt Pro de initiatiefnemer, onderscheidenlijk de drijver van de inrichting die valt onder categorie A zorg dat:
a. de N-depositie niet toeneemt boven de waarde, die correspondeert met een emissie overeenkomend met het gecorrigeerd emissieplafond, of
b. een toename van de N-depositie boven het onder a. bedoelde niveau aangemeld wordt voor saldering als aangegeven in de artikelen 23 tot en met 29.
Ingevolge artikel 22 wordt Pro ten behoeve van saldering, bedoeld in artikel 23, een referentie-emissie op bedrijfsniveau vastgesteld, die
a. indien een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet is verleend, overeenkomt met de emissie behorend bij de bedrijfssituatie die aan deze vergunning ten grondslag ligt, nadat deze is gecorrigeerd voor de vereisten van de AMvB Huisvesting (het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij);
b. indien een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet ontbreekt, overeenkomt met de emissie volgens de bedrijfssituatie die ten grondslag ligt aan de op 7 december 2004 geldende vergunning krachtens de Wet milieubeheer, of melding krachtens het Besluit landbouw milieubeheer, nadat deze gecorrigeerd is voor de vereisten van de AMvB Huisvesting.
Verhouding stikstofverordening tot Nbw 1998
4. De Werkgroep betoogt dat de stikstofverordening in strijd met artikel 19ke, tweede lid, van de Nbw 1998 voorziet in een meldingsplicht en saldering voor nieuwe activiteiten. Artikel 19ke, tweede lid, van de Nbw 1998 ziet volgens de Werkgroep uitsluitend op bestaande activiteiten, dan wel activiteiten waarop artikel 19kd van de Nbw 1998 van toepassing is. Aangezien voor nieuwe activiteiten een vergunning krachtens de Nbw 1998 is vereist en de melding en vergunning volgens de Werkgroep niet naast elkaar kunnen bestaan, is de melding in strijd met de Nbw 1998.
4.1. Aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in de stikstofverordening kan verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, in dit geval de Nbw 1998, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
4.2. De stikstofverordening is gebaseerd op artikel 19ke, tweede lid, en artikel 19kf, tweede lid, van de Nbw 1998. Krachtens artikel 19ke, tweede lid, gelezen in samenhang met het derde lid, kunnen in categorieën van gevallen bij algemeen verbindend voorschrift verplichtingen worden opgelegd aan degene wiens handelen stikstofdepositie tot gevolg heeft op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied. Ingevolge artikel 19kf kunnen provinciale staten bij het toepassen van artikel 19ke, tweede lid, de verplichting opleggen dat de stikstofdepositie die door het desbetreffende handelen wordt veroorzaakt, geheel dan wel voor een bepaald deel, niet groter is dan de door gedeputeerde staten geregistreerde en voor dit handelen beschikbaar gestelde afname van stikstofdepositie op deze habitats als gevolg van de beëindiging van een of meer bepaalde andere handelingen.
4.3. De stikstofverordening bevat een meldingsplicht voor het voornemen tot het realiseren van één of meer nieuwe stallen. Daarmee voorziet de stikstofverordening in het opleggen van een verplichting aan degene wiens handelen stikstofdepositie tot gevolg heeft, als bedoeld in artikel 19ke, tweede lid, van de Nbw 1998. Voor die handelingen is onder voorwaarden voorzien in saldering uit de depositiebank. Artikel 19kf, tweede lid, van de Nbw 1998, voorziet daarin.
De tekst van artikel 19ke, tweede lid, biedt naar het oordeel van de Afdeling geen aanknopingspunt voor de uitleg dat uitsluitend aan bestaande activiteiten verplichtingen kunnen worden opgelegd. Artikel 19ke, tweede lid, kan, anders dan de Werkgroep betoogt, ook betrekking hebben op nieuwe, nog te realiseren, activiteiten. Aangezien in artikel 19ke, tweede lid, niet wordt verwezen naar artikel 19kd kan de Werkgroep niet worden gevolgd in haar standpunt dat artikel 19ke uitsluitend van toepassing is in situaties waarin ook artikel 19kd van toepassing is.
Ten aanzien van het betoog dat de melding en vergunning niet naast elkaar kunnen bestaan verwijst de Afdeling naar de uitspraak van 19 juni 2013, (zaak nrs. 201200593/1/R2, 201205887/1/R2, 201300402/1/R2) waarin zij overwoog dat in de gevallen waarin op grond van de stikstofverordening een melding moet worden gedaan, ook een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is vereist. De bouw van een stal die stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied tot gevolg heeft is namelijk een project dat een verslechterend effect op een Natura 2000-gebied kan hebben.
Het betoog van de Werkgroep dat de stikstofverordening in strijd met de Nbw 1998 betrekking heeft op nieuwe situaties en de melding en vergunning niet naast elkaar kunnen bestaan, faalt.
Referentiedatum 7 december 2004
5. De Werkgroep betoogt dat in de stikstofverordening ten onrechte 7 december 2004 als referentiedatum voor de beoordeling van de uitbreiding van een agrarisch bedrijf en voor de opname van een ingetrokken of vervallen milieuvergunning in de depositiebank, is gekozen. Volgens de Werkgroep dienen nieuwe ontwikkelingen die effecten kunnen hebben op Natura 2000-gebieden beoordeeld te worden ten opzichte van het moment waarop deze gebieden krachtens de Habitatrichtlijn dienden te worden beschermd. Dat is veelal een eerdere datum dan 7 december 2004. Saldering kan bij gebieden die voor 7 december 2004 bescherming behoefden, slechts met vergunningen die voor die eerdere datum zijn verleend, aldus de Werkgroep.
5.1. De stikstofverordening is gebaseerd op artikel 19ke van de Nbw 1998, op grond waarvan het bevoegd gezag ervoor zorg draagt dat passende maatregelen worden genomen om verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Artikel 19ke van de Nbw 1998 en de stikstofverordening zijn instrumenten ter implementatie van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 juni 2013 (overweging 6.3) wordt met het samenstel van verplichtingen waarin de stikstofverordening voorziet een afname beoogd van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant. De uitvoering van de verordening levert daarmee een bijdrage aan het voorkomen van verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied. Dat de stikstofverordening met name tot doel heeft een reductie van stikstofdepositie te bereiken ten opzichte van 7 december 2004 en dat daarom deze datum bepalend is voor de beoordeling van de stikstofdepositie ten gevolge van de bouw of renovatie van een stal en bepalend is voor de opname van ingetrokken of vervallen milieuvergunningen in de depositiebank, betekent niet dat de stikstofverordening niet als passende maatregel kan worden aangemerkt, en daarom in strijd met de Nbw 1998 of Habitatrichtlijn zou zijn. Relevant is dat de verordening een bijdrage levert aan de afname van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Daarbij wordt betrokken dat artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn het aan de lidstaat overlaat de vorm en middelen te kiezen teneinde het resultaat te bereiken.
Het betoog faalt.
De depositiebank
6. De Werkgroep betoogt dat niet inzichtelijk is hoe de saldering op grond van de stikstofverordening tot stand komt. Uit de stukken kan volgens haar niet worden afgeleid of er voldoende saldo in de depositiebank aanwezig is en kan niet worden afgeleid van welke bedrijven het saldo afkomstig is. Evenmin is duidelijk welke uitgangspunten aan de berekening van de deposities van de saldogevende bedrijven ten grondslag zijn gelegd.
6.1. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 19 juni 2013 heeft overwogen (overweging 7.1) heeft het college voor ieder van de stikstofgevoelige habitats in de Brabantse Natura 2000-gebieden geïnventariseerd waar deze voorkomen en wat de oppervlakte daarvan is. Voor ieder stikstofgevoelige habitat per Natura 2000-gebied is een registratie in de depositiebank opgenomen, waarin bijgehouden wordt welke deposities door intrekking van milieuvergunningen na 7 december 2004 vervallen zijn en welke toename van depositie plaatsvindt door de voor saldering aangemelde projecten. De registratie werkt op basis van het rekening courant systeem: een chronologische tabel met opeenvolgende mutaties, bestaande uit toevoegingen en onttrekkingen.
Bij invoer van een na 7 december 2004 ingetrokken milieuvergunning in de depositiebank wordt met behulp van Aagrostacks berekend wat de depositie is op ieder meet-/rekenpunt binnen een straal van 25 kilometer rond de bron. Deze deposities per meet-/rekenpunt worden per habitat per Natura 2000-gebied gesommeerd. Deze bijdrage wordt op de verwerkingsdatum geregistreerd, gekoppeld aan een mutatienummer, de postcode en het huisnummer van de bronlocatie. De sommatie van deze deposities levert per habitat in ieder van de Natura 2000-gebieden een voor (her)uitgifte beschikbaar saldo, waarvan de herkomst bekend is, aldus het college.
Bij de uitgifte van saldo wordt op dezelfde wijze, dus met hetzelfde rekenprogramma en op dezelfde meet-/rekenpunten, berekend wat de depositie van het saldovragende bedrijf is op de habitats binnen een straal van 25 kilometer rond dat bedrijf en vervolgens wordt nagegaan of op ieder van de betrokken habitats in de depositiebank voldoende saldo aanwezig is. Als dat het geval is dan wordt een onttrekking aan de bank geregistreerd, eveneens op mutatienummer, postcode, huisnummer en onttrekkingsdatum.
6.2. De Afdeling ziet in hetgeen de Werkgroep heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat niet duidelijk is hoe de berekening van de omvang van de op te nemen en de te onttrekken deposities tot stand komt. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de hierboven uiteengezette wijze van berekening en het gebruik van het rekenmodel Aagrostacks is vastgelegd in het Protocol Depositiebank versie 13 juli 2010, dat door het college krachtens artikel 16 van Pro de stikstofverordening is vastgesteld.
In de depositiebank worden de postcode en het huisnummer van het bedrijf waarvan de depositie in de depositiebank wordt opgenomen geregistreerd, zodat de herkomst van het saldo bekend is. Op grond van deze gegevens en de daarbij behorende milieuvergunningdossiers, kan controle van de invoer in de depositiebank, indien gewenst, plaatsvinden. Datzelfde geldt voor de registratie van de onttrokken deposities voor de saldovragende bedrijven. Het betoog van de Werkgroep dat de herkomst van de saldi niet duidelijk en niet controleerbaar is, slaagt niet.
Gebruik salderingsbeslissing in Nbwvergunningprocedure
7. De Werkgroep voert verschillende argumenten aan waarom de salderingsbeslissing op grond van de stikstofverordening niet kan worden gebruikt in een vergunningprocedure.
7.1. Zoals de Afdeling heeft uiteengezet in de uitspraak van 19 juni 2013 (overweging 4 - 4.8) is het doel van saldering in het kader van de stikstofverordening en de vergunning verschillend. De stikstofverordening waarvan de saldering een onderdeel is, is bedoeld als passende maatregel, terwijl saldering in een vergunningprocedure als mitigerende maatregel wordt betrokken in de passende beoordeling. De saldering op grond van de stikstofverordening moet worden beoordeeld in het licht van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn op grond waarvan het bevoegd gezag passende maatregelen moet nemen om onder meer verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats in een Natura 2000-gebied te voorkomen.
Een saldering die als mitigerende maatregel wordt betrokken in een passende beoordeling ten behoeve van een vergunning moet worden beoordeeld in het licht van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 19 juni 2013 heeft overwogen kan de salderingsbeslissing indien deze als mitigerende maatregel wordt betrokken in de vergunningprocedure voor de uitbreiding van de pelsdierhouderij, in die procedure aan de orde worden gesteld.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van staat.
w.g. Hagen w.g. Verbeek
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
388.