Uitspraak
201201033/1/R2.
Datum uitspraak: 24 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel, gevestigd te Deurne,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2011 heeft het college Maatschap Wijnen meegedeeld dat de melding krachtens de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant (hierna: stikstofverordening) van de wijziging van een pluimvee- en varkenshouderij aan het Moorveld 21 te Liessel is geaccepteerd en dat saldo uit de depositiebank is gereserveerd.
Bij besluit van 13 december 2011 heeft het college het door de Werkgroep hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de Werkgroep beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd behandeld met zaak nr. 201202189/1/R2, op 16 juli 2013, waar het college vertegenwoordigd door M. Uittenbosch is verschenen.
Na het onderzoek ter zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de lidstaten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge het derde lid, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen en of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
2. Ingevolge artikel 19ke, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), voor zover van belang, draagt het bevoegd gezag er zorg voor dat passende maatregelen worden genomen om verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied te voorkomen.
Ingevolge het tweede lid kan het bevoegd gezag ter uitvoering van het eerste lid, aan degene wiens handelen stikstofdepositie veroorzaakt op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied de verplichting opleggen om binnen een door het bevoegd gezag te stellen termijn:
a. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen, met inachtneming van door het bevoegd gezag gegeven instructies;
b. de handeling te staken of te beperken;
c. informatie over de handeling te verstrekken.
Ingevolge het derde lid kan een verplichting als bedoeld in het tweede lid worden voorgeschreven voor:
- […]
- categorieën van gevallen bij algemeen verbindend voorschrift, voor zover de verplichting betrekking heeft op inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, of het drijven daarvan, en zij geen betrekking heeft op handelingen waarvoor Onze minister het bevoegd gezag is.
Ingevolge het vijfde lid, is het verboden in strijd te handelen met een verplichting als bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge artikel 19kf, tweede lid, kunnen provinciale staten in een dergelijke verordening de verplichting opleggen dat de stikstofdepositie op de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied die wordt veroorzaakt door het desbetreffende handelen, geheel dan wel voor een bepaald deel, niet groter is dan de door gedeputeerde staten geregistreerde en voor dit handelen beschikbaar gestelde afname van stikstofdepositie op deze habitats als gevolg van de beëindiging van een of meer bepaalde andere handelingen.
3. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de stikstofverordening, zoals deze luidde ten tijde van belang, meldt de initiatiefnemer, onderscheidenlijk de drijver van de betrokken inrichting, het voornemen tot het realiseren van een of meer nieuwe stallen bij gedeputeerde staten.
Ingevolge het tweede lid, wordt, indien door het realiseren van de nieuwe stallen een saldering als bedoeld in de artikelen 23 tot en met 29 noodzakelijk is, een daartoe strekkend verzoek gelijktijdig met de melding ingediend.
Ingevolge artikel 12 dragen Pro gedeputeerde staten zorg voor het inrichten en onderhouden van een depositiebank, die gevuld wordt met:
a. de vervallen deposities van bedrijven, die na 7 december 2004 de bedrijfsvoering beëindigd hebben en waarvan de vergunning krachtens de Wet milieubeheer, dan wel de melding op basis van het Besluit landbouw milieubeheer is ingetrokken of vervallen;
b. de vrijkomende deposities bij wijzigingen van vergunning krachtens de Wet milieubeheer dan wel meldingen volgens het Besluit landbouw milieubeheer, na 7 december 2004;
steeds voor zover deze nog niet eerder gebruikt zijn voor een saldering.
Ingevolge artikel 18 draagt Pro de initiatiefnemer, onderscheidenlijk de drijver van de inrichting die valt onder categorie A zorg dat:
a. de N-depositie niet toeneemt boven de waarde, die correspondeert met een emissie overeenkomend met het gecorrigeerd emissieplafond, of
b. een toename van de N-depositie boven het onder a. bedoelde niveau aangemeld wordt voor saldering als aangegeven in de artikelen 23 tot en met 29.
Ingevolge artikel 22 wordt Pro ten behoeve van saldering, bedoeld in artikel 23, een referentie-emissie op bedrijfsniveau vastgesteld, die
a. indien een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet is verleend, overeenkomt met de emissie behorend bij de bedrijfssituatie die aan deze vergunning ten grondslag ligt, nadat deze is gecorrigeerd voor de vereisten van de AMvB Huisvesting (het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij);
b. indien een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet ontbreekt, overeenkomt met de emissie volgens de bedrijfssituatie die ten grondslag ligt aan de op 7 december 2004 geldende vergunning krachtens de Wet milieubeheer, of melding krachtens het Besluit landbouw milieubeheer, nadat deze gecorrigeerd is voor de vereisten van de AMvB Huisvesting.
Ingevolge artikel 34 kunnen Pro gedeputeerde staten in individuele gevallen bepalingen vastgesteld bij of krachtens deze regeling buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voor zover de toepassing gelet op de betrokken belangen zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard, mits dit geen negatieve invloed heeft op het streven naar algemene depositieafname.
Verhouding stikstofverordening tot Nbw 1998
4. De Werkgroep betoogt dat de stikstofverordening in strijd met artikel 19ke, tweede lid, van de Nbw 1998 voorziet in een meldingsplicht en saldering voor nieuwe activiteiten. Artikel 19ke, tweede lid, van de Nbw 1998 ziet volgens de Werkgroep uitsluitend op bestaande activiteiten, dan wel activiteiten waarop artikel 19kd van de Nbw 1998 van toepassing is. Aangezien voor nieuwe activiteiten een vergunning krachtens de Nbw 1998 is vereist en de melding en vergunning volgens de Werkgroep niet naast elkaar kunnen bestaan, is de melding in strijd met de Nbw 1998.
4.1. Aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in de stikstofverordening kan verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, in dit geval de Nbw 1998, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
4.2. De stikstofverordening is gebaseerd op artikel 19ke, tweede lid, en artikel 19kf, tweede lid, van de Nbw 1998. Krachtens artikel 19ke, tweede lid, gelezen in samenhang met het derde lid, kunnen in categorieën van gevallen bij algemeen verbindend voorschrift verplichtingen worden opgelegd aan degene wiens handelen stikstofdepositie tot gevolg heeft op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied. Ingevolge artikel 19kf kunnen provinciale staten bij het toepassen van artikel 19ke, tweede lid, de verplichting opleggen dat de stikstofdepositie die door het desbetreffende handelen wordt veroorzaakt, geheel dan wel voor een bepaald deel, niet groter is dan de door gedeputeerde staten geregistreerde en voor dit handelen beschikbaar gestelde afname van stikstofdepositie op deze habitats als gevolg van de beëindiging van een of meer bepaalde andere handelingen.
4.3. De stikstofverordening bevat een meldingsplicht voor het voornemen tot het realiseren van één of meer nieuwe stallen. Daarmee voorziet de stikstofverordening in het opleggen van een verplichting aan degene wiens handelen stikstofdepositie tot gevolg heeft, als bedoeld in artikel 19ke, tweede lid, van de Nbw 1998. Voor die handelingen is onder voorwaarden voorzien in saldering uit de depositiebank. Artikel 19kf, tweede lid, van de Nbw 1998, voorziet daarin.
De tekst van artikel 19ke, tweede lid, biedt naar het oordeel van de Afdeling geen aanknopingspunt voor de uitleg dat uitsluitend aan bestaande activiteiten verplichtingen kunnen worden opgelegd. Artikel 19ke, tweede lid, kan, anders dan de Werkgroep betoogt, ook betrekking hebben op nieuwe, nog te realiseren, activiteiten. Aangezien in artikel 19ke, tweede lid, niet wordt verwezen naar artikel 19kd kan de Werkgroep niet worden gevolgd in haar standpunt dat artikel 19ke uitsluitend van toepassing is in situaties waarin ook artikel 19kd van toepassing is.
Ten aanzien van het betoog dat de melding en vergunning niet naast elkaar kunnen bestaan verwijst de Afdeling naar de uitspraak van 19 juni 2013, (zaak nrs. 201200593/1/R2, 201205887/1/R2, 201300402/1/R2) waarin zij overwoog dat in de gevallen waarin op grond van de stikstofverordening een melding moet worden gedaan, ook een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is vereist. De bouw van een stal die stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied tot gevolg heeft is namelijk een project dat een verslechterend effect op een Natura 2000-gebied kan hebben.
Het betoog van de Werkgroep dat de stikstofverordening in strijd met de Nbw 1998 betrekking heeft op nieuwe situaties en de melding en vergunning niet naast elkaar kunnen bestaan, faalt.
Referentiedatum 7 december 2004
5. De Werkgroep betoogt dat in de stikstofverordening ten onrechte 7 december 2004 als referentiedatum voor de beoordeling van de uitbreiding van een agrarisch bedrijf en voor de opname van een ingetrokken of vervallen milieuvergunning in de depositiebank, is gekozen. Volgens de Werkgroep dienen nieuwe ontwikkelingen die effecten kunnen hebben op Natura 2000-gebieden beoordeeld te worden ten opzichte van het moment waarop deze gebieden krachtens de Habitatrichtlijn dienden te worden beschermd. Dat is veelal een eerdere datum dan 7 december 2004. Saldering kan bij gebieden die voor 7 december 2004 bescherming behoefden, slechts met vergunningen die voor die eerdere datum zijn verleend, aldus de Werkgroep.
5.1. De stikstofverordening is gebaseerd op artikel 19ke van de Nbw 1998, op grond waarvan het bevoegd gezag ervoor zorg draagt dat passende maatregelen worden genomen om verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Artikel 19ke van de Nbw 1998 en de stikstofverordening zijn instrumenten ter implementatie van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 juni 2013 (overweging 6.3) wordt met het samenstel van verplichtingen waarin de stikstofverordening voorziet een afname beoogd van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant. De uitvoering van de verordening levert daarmee een bijdrage aan het voorkomen van verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied. Dat de stikstofverordening met name tot doel heeft een reductie van stikstofdepositie te bereiken ten opzichte van 7 december 2004 en dat daarom deze datum bepalend is voor de beoordeling van de stikstofdepositie ten gevolge van de bouw of renovatie van een stal en bepalend is voor de opname van ingetrokken of vervallen milieuvergunningen in de depositiebank, betekent niet dat de stikstofverordening niet als passende maatregel kan worden aangemerkt, en daarom in strijd met de Nbw 1998 of Habitatrichtlijn zou zijn. Relevant is dat de verordening een bijdrage levert aan de afname van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Daarbij wordt betrokken dat artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn het aan de lidstaat overlaat de vorm en middelen te kiezen teneinde het resultaat te bereiken.
Het betoog faalt.
De depositiebank en de salderingsbeslissing
6. Het college heeft bij het bestreden besluit de melding geaccepteerd en met toepassing van de hardheidsclausule saldo gereserveerd uit de depositiebank. Uit het bestreden besluit blijkt dat de feitelijke emissie in de uitgangssituatie 4503,7 kg NH3/jr is. Het gecorrigeerd emissieplafond in de uitgangssituatie bedraagt 14628,3 kg NH3/jr. In de aangevraagde situatie bedraagt de feitelijke emissie 4599,7 kg NH3/jr. Het gecorrigeerd emissieplafond bedraagt in die situatie 9995,6 kg NH3/jr. Het gecorrigeerd emissieplafond is in dit geval hoger dan de feitelijke emissie omdat het bedrijf beschikt over een milieuvergunning voor ‘betere’ (emissie armere) stallen dan vereist op grond van de AMvB Huisvesting.
Uit het voorgaande volgt dat de feitelijke emissie in de aangevraagde situatie (4599,7 kg NH3/jr) lager is dan het gecorrigeerd emissieplafond in de uitgangssituatie (14628,3 kg NH3/jr). Dit betekent dat op grond van de stikstofverordening geen saldering nodig is en de melding voor kennisgeving kan worden aangenomen.
6.1. In dit geval heeft het college met toepassing van artikel 34 van Pro de verordening, de hardheidsclausule, saldo toegekend uit de depositiebank. Volgens het college is een onbedoeld neveneffect van de verordening dat bedrijven die voor 7 december 2004 aan strengere staleisen voldeden dan de AMvB Huisvesting en die daarom op grond van de verordening niet hoeven te salderen maar voor de vergunning veelal wel, geen saldo uit de depositiebank ontvangen dat zij kunnen inzetten voor de vergunning. Deze categorie bedrijven kan daarom toch saldo ontvangen uit de depositiebank dat zij kunnen gebruiken voor de vergunning. Het saldo is afgestemd op de toename van de feitelijke emissie in de aangevraagde situatie ten opzichte van feitelijke emissie in de uitgangssituatie.
6.2. De Afdeling overweegt dat in deze procedure uitsluitend ter beoordeling kan staan of het college in redelijkheid met toepassing van de hardheidsclausule saldo heeft kunnen toekennen uit de depositiebank.
Als een op grond van de hardheidsclausule toegekende saldering als mitigerende maatregel wordt betrokken in een passende beoordeling voor een vergunning, dan kan de saldering in die procedure in bezwaar en beroep aan de orde worden gesteld.
6.3. De Werkgroep voert verschillende argumenten aan waarom de op de hardheidsclausule gebaseerde salderingsbeslissing niet kan worden gebruikt in een vergunningprocedure. Deze bezwaren kunnen niet in deze procedure, maar in de procedure voor de vergunning, aan de orde worden gesteld.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van staat.
w.g. Hagen w.g. Verbeek
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
388.